民主运转的动能*——解读《使民主运转起来》

鲍俊逸

(南京大学政府管理学院　江苏　南京　210093)

一本书或者一种理论的价值在于，它所提出的新概念和新方法改变了人的存在方式和思考方式，为现实的种种现象增加了解释方式。《使民主运转起来》就是这样一本书,其作者美国政治学者罗伯特·帕特南也因此一夜成名，其中最重要的就是，它的一种“实证研究”的方法和一个“社会资本”的概念改变了人的思维方式。

帕特南以意大利始于1970年的制度变革案例为蓝本，用20年的时间调查了20个地区的空间，如侦探家一般抓住历史的机遇和发展轨迹中的蛛丝马迹，并考察了这些变革迹象中的种种联系。全书以问题为导向，以一个古老的问题“为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了”开始踏上了寻找答案之旅。

一、帕特南的推演理路

帕特南在实证研究上选取意大利为地区试验田，进行制度发展动态过程的比较研究。他的选取基于两个条件：一是1970年同时建立的15个新地区政府，它们的宪制结构和所得的授权实质相同；二是新制度所植入的社会、经济和文化背景又极为不同。在理论基础上，以新制度主义为假设前提，通过实证验证理论。新制度主义者运用了博弈论、理性选择和模型化技术的工具，达成了两个基本问题的共识：一是制度构建政治，具有政治理性的行为者在制度框架下选择行为，个人层面台球式的互动以及社会层面力量间的作用，构建了具有制度规则印记的政治生活；二是历史构建制度，具有惯性的历史造就制度的社会环境，具有惰性和韧性的制度也影响着历史的进程，历史的“路径依赖”使得前者的出现成为后者的条件。对制度绩效的动力的解释主要有三种模式: 制度设计决定论、社会经济因素决定论和政治文化决定论，而帕特南实际上是将不同解释模式有机地结合起来，并引入新的观点，即：“制度的实际绩效受到了他们运行于其中的社会背景的制约”，[1]因为他认为，“制度设计是一个常数意味着，我们可以更可靠地考察其他因素对制度成效的影响”。[2]

首先，帕特南从时间角度对制度的改革进行了纵向比较，发现通过创立地区政府，通过民主化、分权化的新制度改革，鼓励地区自治，下放权力的同时重新配置了地区的人事、财政和资源，在地区政治精英的政治运作新途径的推动下，地区自治在强大的中央力量和地方力量的夹缝中得以深化发展，赢得了选民的认同与支持。选民以一种审慎的乐观看待新政府的运行，尽管看到批评越来越多地由中央转向了地方，但绝不意味着中央要再一次地被强化，反而是为了避免之前中央集权的弊病，地区政府正做持续地适应性改革，以期让地区变得更强大。这回答了章首的一个假说，“制度构建政治”，因为统计方法实证证明了制度能够改革改变行为，并重塑了政治行为者的共识。同时，提出了下面一个问题：如何衡量各个地区的制度绩效？以何种标准“严格、公正和有说服力”地评判？

其次，他从空间角度对地区制度绩效进行了横向比较。按照统计学的四项检验标准，即表面效度、相关效度、一致效度、外部效度，在政策制定、政策颁布、政策实施和公民回应这四个方面设计了12项指标来衡量20个地区政府的制度绩效差异。结果发现一些地区政府在多方面都比另一些更加成功，存在的差异持续时间长且被广泛认知。因此，进一步提出了下面的问题：制度绩效地区差异的原因是什么?

于是，他接着解释了制度绩效地区差异的原因，提出两个假设的影响因素：一是社会经济的现代性。我们通常在“经济基础决定上层建筑”的思想引导下会理所当然的认为，经济现代性与制度高绩效这具有高度相关的两者一定具有绝对因果关系。然而，两个关系要构成因果关系必须同时满足三个条件：(1)变量之间必须相关；(2)原因必须先于结果发生；(3)不是假相关，即该关系不能被第三个变量所解释，[3]这就让我们思考现代性与绩效之间是否受到第三因素影响，事实上，实际调查也表明绩效差异有时完全不能用经济发展来解释。二是“公民共同体”，其特征即是托克维尔在《论美国的民主》中所述，积极的、有公民精神的市民，是平等的政治关系，是信任和合作的社会网络。他通过对公民共同体的理论思考结合经验研究，将公民共同体从哲学核心主题上分类，确定了相应的4个衡量指标(见表1)。①经实证验证，发现“公民化背景对制度运行的方式是重要的”，[4]公民共同体与制度绩效具有正相关性。于是继而疑问：为什么一些地区比另一些地区更公民化？

然后，帕特南运用历史分析方法以1000年前意大利历史的转折为起点，探索南北地区制度绩效差异之源。在南方君主制的诺曼王国与北方的城市共和国在统一后，公民参与、结社方式和社会联系模式等都存在巨大差异，公民传统的巨大力量和公民性的延续力都令人惊叹。公民共同体与经济发展水平密切相关，这种相关性“主要是公共精神对经济的影响，而不是相反”，而历史连续性对制度成功影响很大，这是一个“互换的辩证过程”。[5]这又回答了第二个假说，即“历史构建制度”。紧接着，他提问道：历史为什么对制度有影响力？

表1　公民共同体衡量指标体系②

最后，帕特南引用社会资本理论解释了历史影响持久存在的原因。他认为，社会资本可定义为“普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。”[6]而意大利的经验使解决集体行动困境有了进一步的启发，也成了《使民主运转起来》的“阶段性”结论，即：现今之人在面对公民传统培育下已经或好或坏的社会资本，并非只能无动于衷，而是在理解“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性”以及“制度历史大多发展得很缓慢”的情况下，知晓“改变正规制度能够改变政治实践”。因为，“建立社会资本并非易事，然而，它却是使民主得以运转的关键因素”。[7]

与其说作者回答的一个问题，不如说他提出了一个更大的问题：如何建立社会资本，使民主得以运转？

二、社会资本的存量

“社会资本”(social capital)的概念是从布迪厄对社会空间的研究中逐渐发展起来的,布迪厄这样定义社会资本, “(社会资本是)实际或潜在资源的集合体, 他们与或多或少制度化了的相互认识与认知的持续关系网络联系在一起……通过集体拥有的资本的支持提供给他的每一个成员”。[8]这一定义强调了社会网络和社会结构的重要性。之后，科尔曼从社会资本的功能也定义过社会资本。帕特南则认为，“社会资本是指社会组织的特征, 诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[9]从这个概念中, 我们也可以看出, 帕特南的概念以及在这个概念基础上建立起来的社会资本理论框架已经超越了布迪厄、科尔曼等所使用的研究范围。

帕特南运用博弈论和理性选择等理论作为基础，分析社会资本的三个组成部分：信任、互惠的规范和横向的社会网络。基于信任的可预知的合作，促进互惠规范的形成，普遍的互惠作为一种具有高度生产性的社会资本，进一步构建了横向社会网络。而公民参与网络所涵盖的极为有益的附带效果，例如，增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育了强大的互惠规范，可以促进了交往和有关个人品行的信息流通，成为非正式约束的重要来源和具有文化内涵的模板。[10]因此，在博弈中经历重复互惠的人之间的信任水平增加，限制了机会主义的行为,而公民参与和社会交换网络将增加博弈论中所说的关系的重复和联系, 从而也将增加社会信任水平。总之，三者之间的良性互动成就了高社会资本，这对于自愿合作的形成以及集体行动困境的解决必不可少。

图1　社会资本中信任、规范、网络三因素的自我增强与积累

公共利益具有两方面特性：一是相容性，二是相关性。[11]一方面，相容性，即非排他性，意味着公共利益的提升就使得其整体性增强，从而人人受益，却会出现“搭便车”现象；另一方面，相关性，即非独立性，意味着公共利益的下降源于其部分受损，从而人人遭殃，即出现“公地悲剧”。在囚徒困境中，背叛成为稳定的均衡，因为经济理性人是断然不愿意损己利他，做那个吃亏的傻子，双赢的结局似乎是可笑而不存在的。正如麦迪逊说过，如果人人都是天使，就不需要政府，那么，如果人人就是圣人，就不会存在集体行动的困境。总结前人的深思熟虑和理论阐述，大致有两种解决方案：

一是寻求第三方的监督与执行。国家的意义就显现于此了，“国家使得其臣民能够做他们自己无法做的事情：相互信任”。[12]这个中立方在有能力评估契约的同时，还要有实力让“违约成为一件代价昂贵的事”。[13]然而，这一方案的副作用在于强制执行的成本是很高的，尤其在公民精神较为缺失的地方更是难以如愿。霍布斯将中立方的责任寄希望于权威君主的圣明，显然是摇摇欲坠、可望而不可即。解决这一无限循环的博弈问题，正如富尔克定理(folk-theorem)所揭示的“囚徒困境的始终缺陷是在一回合游戏里反复的非唯一均衡”，[14]因为在现实操作中，参与者的多寡，所获信息的盈缺，对未来的某种预期，尤其是因违规带来的可能的惩罚，都会使得困境在多种协调均衡中得到解决，参与者会更倾向于协商、妥协、合作而非背叛。这就需要参与者首先能够构建一个拥有不偏不倚的立法者的正式制度，而这样的升级版，其实和霍布斯式的君王一样，都是欲用“硬”方案在一个“薄”信任的社会中解开困境之锁。

二是探索社会资本的保值与增值。此时的国家机构与政府组织已不是解决问题的中心，而是诉诸于社会自身基于个人间的信任扩展到群体间的互惠规范的网络，即包涵了互惠规范和公民参与网络的社会资本。它具有生产性，能够促进自发的合作，并非是一般意义上类似于利他主义的伦理概念，而是拥有具体明确的交换关系并能让参与者切实感受到的共同价值观念。一旦违约，不只是接受硬性的惩罚，而是意味着声誉的降低、社会联系的失去并将无法再留在互惠组织中生存。因此，信任成为开启高或低的社会资本之源，它能够预测参与者的选择与行动，而合作成为一种加强或减弱的运动力量。用“软”方案在一个“厚信任”③的社会里，通过对社会资本的培育，使得经济理性人在合作性共同体之下化解困难之境。

社会资本存量或高或低直接关系到社会均衡的形成。制度在“路径依赖”的既定轨迹中演进，构建者政治生活。历史的惯性对制度的变迁有极大影响力。循环规律的惰性恰恰来自于具有经济性、政治性和社会性的个人做出的理性选择，而个人行为应对了客观环境又造就了宏观社会历史环境，这种双向作用产生了良性或恶性的社会均衡。

图2　高社会资本下的良性社会均衡

图3　低社会资本下的恶性社会均衡

社会选择哪一种稳定的均衡是由历史决定的，然而承认历史的强惯性，不等于面对现实的碌碌无为。良性社会均衡的基础在于足量的社会资本，高社会资本的关键是信任，通过制度的革新与合作规范的重塑，能够逐渐摆脱因路径依赖而导致的负面作用。 因此，一方面，制度不仅仅是达成共识的工具，而是达成共同体目标的工具；同时，政府的作用就不仅仅在于组织各方，开会做决定，而是采取行动，实践目标的内容。另一方面，要通过制度改革的设计和实践，鼓励普通公民之间的民间约定，激发群众性基层活力以增加社会资本的存量。因为对于“民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动”，而群众性基层活动的活力来源于“切实鼓励普通公民之间的民间约定”。[15]

三、民主运转的动能

从百年前的新文化运动开始，我们就请进了“德先生”( 民主Democracy)和“赛先生”( 科学Science)，无论是自身发展还是外来引进，我们都在实现“中国梦”的艰辛道路上，但是我们都始终缺乏制度层面的革新。通过帕特南的理论论述与实证研究，能够深深体会到其中制度变革的绩效与社会资本存量的重要，而此二者正是“使民主运转起来”的动能。

帕特南在研究意大利20年制度改革的历史进程中发现地区政治中意识形态的温和化。根据问卷和采访调查，他发现惊人变化，即左派到右派的极端化缩小，地区委员们对政敌的宽容度提升，而这一趋势使得“对实际问题的多数意见不再因为党派对立而难以达成了”。[16]这种在精英阶层政治文化中的去意识形态化，转而对实际问题作基于事实与理性的判断选择，是对妥协的美德和专门的知识的吸收与改变。地区委员更多思考“对什么负责”，还不是因为“我是谁”、“属于哪一个派别的”，他们认识到公共利益而非集团利益才是立心之源，制度变革、绩效提高和行政效率才是立命之本。过去，始终以某人为核心、以某党派为中心去影响政治行为者的选择，个人的独立思考和自主选择将泯灭于集体的利益和已定的目标，而权威者在占据相对优势的情形下，公共利益必然成为次级选择；于是，制造冲突、划分不同意见者的界限，就不是为了制度的改良优化，而是为本集团占据强势话语和权威地位，以获得更大利益，将本派意见扩展到所需的所有领域。现在，他们发现，怀有理想主义情结和教条主义信条的意识形态极端化并无益于开展工作。在长期参与制度革新的运作中，制度培养了政治行为者的协商妥协和合作宽容的实用主义精神，他们将个人利益和思维基点都落实于公共价值，那么其言行也转化到了更为实际的政治事务中。这一关键性的转变正是源于制度变革，而能拥有这一良性温和态势，则需要归功于当地长期积累的社会资本。

虽然有人认为《使民主运转起来》的书名具有一定误导性，提议将其改为“使治理运转起来”或是“使制度运转起来”，这样看起来才更为贴切。实际上，帕特南作品题中的“民主”，是使用了一种宏观上制度层面的民主含义。的确，当我们仔细琢磨书中衡量制度绩效的12项指标，它们并不是指向“民主”制度绩效的，准确地说，是“治理”制度绩效。治理，这个具有复合性多中心的概念，④不仅包含了民主的内涵，也表达了一定程度上去意识形态的趋向。帕特南在导论中其实也证实了之这一思想“本研究中制度绩效概念建立在一个非常简单的治理模型之上: 社会需求——政治互动——政府——政策选择——政策实施”，同时也提出了作为“高效的民主制度”的要求“应该既是回应性的又是有效率的：对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候富有效率。”[17]因此，书名中的“民主”所具有的不只是其狭义本身了。

我们看到不少个案中，引入民主制度并没有带来预期的繁荣，更有甚者陷入社会的不稳定。于是有些人开始怀疑民主制度的有效性，另一些人则将没有实现繁荣稳定归咎于还没有足够的民主制度。群众的民主狂欢可能会陷入集体无意识的混乱，而精英集团操弄民主过程指点江山，显然也是不合理的。实际上，并非错在民主制度设计。民主制度与政府绩效之间虽然有巨大的联系，但两者不能化为等号，每一个国家的发展都与其地理位置、历史传统、经济现状和公民特性息息相关。而这一现实与理想的偏差，其症结在于，当地的社会资本存量无力支撑民主制度的构建。民主制度的构建需要有一定社会资本的存量作为基础，而改革就是在这一基础上有所新的突破，在存量的基础上行成增量，从而在数量的增长中渐进寻求质的突破。

最为关键的，不是制度构建是否开端于民主制度，而是制度改革能否持续有效地提高政府绩效。政府绩效的提升，不断改变政治实践和社会环境，增加具有自我增强型和可积累性的社会资本，那么这样的社会必然会走向善治。这就是民主运转的动能之所在。

注释：

①这四项衡量指标实际上也可以看作是社会资本的测量指标。

②哲学核心概念延度较广，因此与衡量维度和衡量指标不一定成完全意义上的对应关系，笔者在此将哲学核心概念纵向列入体系中，只是期望能将规范与实证之间的渐进相关粗略地联系起来。

③而Glenn Loury向我们指出，依赖于个人信任假定个体在可信赖性上有差异，然而社会信任假定制度结构比个人特性更为重要。

④格里·斯托克总结的治理理论的五个主要观点，包括：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力, 不限于政府的发号施令或运用权威。转引自俞可平主编.全球化：全球治理[M].北京：社会科学文献出版社,2003.80.

参考文献：

[1][2][4][6][7][9][10][12][14][15][16][17]罗伯特·帕特南. 使民主运转起来[M]. 王列、赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001.8、10、139、中译本序、217、195、203-204、192、302、中译本序、36、9.

[3]艾尔·巴比.社会研究方法(第10版)[M]. 邱泽奇译，北京：华夏出版社，2005.89.

[5]Altas of Industrializing Britain, 1780-1914, eds. John Langton and R. J. Morris (New York: Metheun,1986), p.xxx.

[8]周红云. 社会资本：布迪厄、科尔曼和帕特南的比较[J]. 经济社会体制比较，2003,(4).

[11]俞可平.社会资本与草根民主[M]. 经济社会体制比较，2003,(2).

[13]Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance[M]. New York: Cambridge University press,1990.