姜堰市回购改制卫生院的实践与思考

钱 毅

2011年底，姜堰市启动改制卫生院回购项目，全面推进基层医疗卫生机构综合改革。经过一年时间的努力实践，在提升卫生院总体功能、稳定基层卫技队伍、强化政府责任、突出公益性质等方面取得显著成效。

1 基本情况

1.1 基本市情 姜堰市位于江苏省中部，地跨长江三角洲和里下河平原。全市设有18个镇，1个省级经济开发区，1个5A级省级风景名胜区，63个居委会，298个村委会，总人口88.82万，其中农业人口71.12万。2010年全市地区生产总值202.74亿元，地方财政总收入27.77亿元，其中地方一般预算收入11.35亿元，财政支出20.58亿元，农民人均纯收入6 304元，城镇居民人均可支配收入13 849元。

1.2 卫生事业基本情况 2010年，全市共有各级各类医疗卫生机构349个，其中：市人民医院1个，市中医院1个，卫生院18个(含5个中心卫生院)，乡镇改制卫生院12个，城市社区卫生服务站16个，诊所51个，医务室22个，村卫生室217个，公共卫生及其它卫生机构11个。全市实有床位2 219张，拥有卫生技术人员3 760人(含乡村医生839人)。财政预算内安排卫生事业共计4 963万元，卫生支出占财政一般预算支出的比重为4.78%。全市门急诊总人数为146.08万人次，出院总人数为4.72万人次，住院病人平均住院天数为10天，病床使用率66.5%。

1.3 改制卫生院情况

1.3.1 历史背景。2001年，姜堰市乡镇撤并调整后拥有18个乡镇31家卫生院，由于政府投入不足，管理体制不活，致使乡镇卫生院发展举步维艰，当年有13家卫生院不同程度亏损，亏损面高达42%，特别是非建制镇卫生院因失去区位优势，其生存发展更为艰难。2001年姜堰市政府部门研究制定全市农村卫生院产权制度改革实施办法，每个建制镇保留一所由政府举办的卫生院，13家非建制镇卫生院全部进行产权制度改革。改制形式全资出售，公转民营，仍承担辖区内公共卫生服务职能。13家改制卫生院转让价合计800万元。为减轻财政负担，缓解职工抵触情绪，编内人员改制后仍保留事业身份，实施人事代理制度不进行身份置换，仍享受事业人员待遇。

1.3.2 存在问题。一是改制卫生院卫技人员队伍建设乏力。2011年底，改制卫生院共有专业技术人员501人，其中：高级职称11人，占2.2%，中级职称109人，占21.8%，初级职称332人，占66.3%；原事业编内人员274人，占职工总数的54.7%，改制后自主招聘人员227人，其中：1家二级医院146人，其余11家一级医院81人。一级医院自主招聘人员中本科14人，占17.3%，大专38人，占46.9%，中专25人，占30.9%；具备专业技术职称63人，占77.8%，其中：中级5人，占6.2%；初级58人，占71.6%；临床34人，占42.0%，护理20人，占24.7%，公共卫生4人，占4.9%。改制卫生院因为地处农村非建制镇，地理位置偏僻，薪酬待遇较低，无事业编制等原因，引进人才较为困难，卫生院主要采取返聘退休人员和聘用临时人员的办法来缓解人才缺口，人员结构出现严重老化。自主招聘人员流动性较大，队伍不稳定。卫生院在继续教育和培训培养上投入较少，卫技人员学历层次、技术职称及整体业务素质较公立卫生院明显偏低。卫生院职工合法权益保护面临较多困难，年休假、绩效工资等人事管理制度难以推行，由此引发的上访、集访事件时有发生，造成影响社会稳定的较多隐患。二是改制卫生院事业发展受阻。2011年，全市公立卫生院实施基本药物制度，改制卫生院辖区病源逐渐流入公立卫生院，改制卫生院门诊及住院人次、业务收入明显下降。2011年1-10月，11家改制卫生院平均业务收入301.9万元，比上年同期下降17.2%，有4家出现不同程度的亏损。政府除按考核结果拨付公共卫生经费外，对改制卫生院无其它资金投入。改制卫生院资产所有人在新医改形势下对医院发展也存在担忧，基建、设备、人才等投入放缓。三是改制卫生院不适应医改发展要求。改制卫生院产权私有决定其逐利倾向，这与坚持和保证卫生院公益性质的新医改原则背道而驰，对于收益回报率低的公共卫生服务以及政府指令性任务缺乏兴趣，被动应付。对于可能减少卫生院经济收益的基本药物制度、绩效工资制度等医改措施存在抵触情绪。同时在医保、财税等政策衔接上也存在一定的障碍，改制卫生院难以享受到新医改对基层医疗卫生事业政策及财政资金的投入。

2 具体做法

2.1 建立组织 制定方案 市政府成立由常务副市长、分管卫生工作的副市长任组长的深化医疗卫生体制改革工作领导小组，市发改委、财政、卫生、人社、审计等多部门为小组成员并明确工作职责，同时分别成立由辖区镇政府牵头的各改制卫生院工作组和市政府牵头的督办组。制定出台《姜堰市镇级医疗机构资产重组实施方案》和《深化全市基层医疗卫生机构人事制度改革实施意见》两个基本文件。2011年6月30日召开镇级医疗机构资产重组动员大会，按照宣传发动、资产重组和改革深化三个阶段分步实施改制卫生院回购项目。

2.2 自愿申请 审计资产 坚持自愿重组的原则，改制卫生院资产所有人在规定时间内提交重组申请后，由审计部门按相关规定组织资产审计。资产审计原则上只对改制卫生院固定资产以及在规定时间内能够消化的低值易耗品、药品及材料进行审计，其它资产及债权债务由改制卫生院所有人处理或承担。账外资产不列入回购范围。

2.3 资产确认 协议转让 市医改领导小组组织财政、卫生、辖区镇政府等政府部门对资产审计报告进行审核确认，并根据有效实物资产现值，扣除有关费用后作为资产回购的参考价。工作组与改制卫生院所有人进行充分协商，协调解决疑难问题，商定资产回购价格并报领导小组审批后签订资产转让协议。2011年10月有8家改制卫生院顺利签订转让协议，其余2家因心理底价与回购参考价悬殊巨大未达成转让意向，坚持走民营医院发展道路。资产回购资金由市财政分3年支付到位，除第一年支付的资金外，其余合同款从协议签订之日起按同期人民银行存款利率计息，改制卫生院所有债权债务必须在回购资金全部支付到位前处理完毕。市编办、人社、卫生等部门及时办理相应变更手续。

2.4 组建班子 规范管理 领导班子建设是卫生院生存发展的基本保障。8家改制卫生院回购后，过渡期间仍由原改制卫生院所有人暂行管理职能，以便于落实责任和处理后续事务。同时，市卫生局组织开展回归卫生院干部工作调研，通过民主推荐、考察测评、个人访谈等形式建立了一支医疗业务精、管理能力强、群众认可度高的后备干部队伍。2012年3月，回归卫生院经过5个月的磨合期逐步进入正常运行轨道，市卫生局及时对领导班子进行调整充实，先后调整4家医院主要负责人，本院内提拔8名副院长，从镇卫生院选派4名副院长，安排到外院交流挂职锻炼3名副院长。同时健全卫生院党支部、工会、共青团等基层组织并督促指导8家回归卫生院开展中层干部竞聘上岗，建立院内干部队伍梯队。工作组负责对各回归卫生院的医疗、财务、人事管理制度进行规范指导，完成了基本药物制度、绩效工资制度、公共卫生一体化管理等医改目标任务。

2.5 核定编制 整合人员 依据《江苏省基层医疗卫生机构设置和编制配备标准实施意见》按照每万常住人口配备14名人员的标准对回归卫生院进行编制配备[1]。坚持“老人老办法，新人新办法”的原则，对回归卫生院的各类人员进行整合分流。

2.6 绩效考核 长效管理 开展医院文化建设转变职工观念，为卫生院真正回归公益性奠定思想基础。督促指导回归卫生院建立健全规章制度。在基建项目、设备采购、人才培养等公共财政投入上对回归卫生院予以政策倾斜，建立稳定的筹资和投入机制。实行财务、药剂等热点岗位交流制度。建立医院财务结算中心，初步实施收支两条线管理。按照新医改要求全面完成基本药物制度、基本公共卫生服务、绩效工资制度等各项改革目标任务。

坚持奖优罚劣、公益性质、可持续发展和综合考核的原则制定《姜堰市镇卫生院绩效考核实施办法(试行)》，对回归卫生院综合管理、公共卫生服务、基本医疗服务和满意度评价进行量化考核。考核结果作为核拨财政补助经费和核定绩效工资总量的主要依据，并与院长的年度考核和职务任免挂钩。

3 初步成效

3.1 发展步伐明显加快 改制卫生院回归后享受到新医改带来的优惠政策，得到公共财政的大力投入，在硬件设施上进行了较大力度的改造，添置更新了医疗设备，医疗条件和诊疗手段明显改善。2012年，8家回归卫生院总诊疗人次和总入院人次比回归前上升18.7%。

3.2 公益性质明显体现 改制卫生院回归公益性，原有的逐利倾向得到有效遏制，积极实施了基本药物制度等改革措施，2012年，8家回归卫生院次均住院费用较回归前同比下降9.3%。医院彻底改变了过去“重医轻防”的观念，组建了健康服务团队，加大了村卫生室建设力度，有效落实了各项公共卫生服务目标任务，群众满意度指标得到显著提升。

3.3 管理效率明显增强 改制卫生院回归后理顺了管理体制，为深化人事制度改革创造了必要条件。通过实施岗位设置管理，实现了职工从身份管理向岗位管理的转变。通过实施绩效工资制度，充分调动了职工积极性、创造性和主动性。通过规范执业和廉洁教育，医患纠纷明显减少。卫生院领导层之间的交流任职也促成了在管理上相互借鉴和取长补短的良好局面。

3.4 医疗水平明显提升 回归卫生院配备事业编制和实施绩效工资对于人才引进起到良好的促进作用，仅一年时间公开招聘毕业生31名，改变了过去改制卫生院进人难的状况。根据《姜堰市卫生人才资源发展规划》加大了对现有卫技人员的培训教育投入。市卫生局结合单位专技人员的专业、年龄、层次等因素进行合理选调流动，科学配置卫生人才资源，医疗技术水平得以大幅度提升。

4 几点思考

4.1 组织领导要得力 我市改制卫生院回购方案从制订到出台历经半年时间，经过反复讨论反复修改，从出台到具体实施又遇到大量难题，得到众多职能部门的积极配合和支持，这都需要高层领导的重视和协调，并在关键时刻进行决断与处置。因此，改革能否成功，取决于领导是否重视和组织是否得力。

4.2 思想工作要过细 回购改制卫生院是基层卫生事业的一项“大手术”，涉及每位职工的切身利益，关系农民群众的医疗保障。在实施过程中要重视思想沟通与交流，特别是要做好改制卫生院资产所有人和自主招聘人员的思想疏导工作，反复宣传改革政策，耐心解释疑难问题，使他们消除不必要的顾虑，积极主动关心改革、支持改革、参与改革，为回购改制卫生院的顺利进行奠定思想基础。

4.3 回购程序要规范 由于回购改制卫生院没有现成的经验和模式，只有科学周密设计方案并严格按照规范程序进行操作，才能保证改革少走甚至不走弯路，才能有效避免和克服改革过程中的暗箱操作现象和不规范行为的发生。

4.4 矛盾调处要彻底 回购过程中，改制卫生院长期积淀的深层次矛盾和问题暴露出来，如果不能得到及时有效的解决和处理，就会阻碍回购进程。如果处理不彻底，就会给回归卫生院和卫生局留下后遗症。因此，不能盲目赶时间和赶进度，不能忽视和回避矛盾，要紧紧依靠政府和职工的力量尽量将矛盾和问题处理得当，维护社会和谐稳定。

4.5 职工权益要保障 卫生院职工是回购改制卫生院的重要参与者，应充分听取职工意见，保障职工权益。督促改制卫生院所有人解决民营期间在职和退休职工利益方面的遗留问题，对于改制卫生院所有人确实无力承担的部分费用可以考虑由回归卫生院在今后收支结余中逐步予以解决。要重点处理好自主招聘人员的清退补偿和招录分流工作，防止群访集访事件的发生。

4.6 民营模式要支持 回购改制卫生院不能搞“一刀切”，要充分尊重客观现实和改制卫生院所有人的意愿，按照“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”的医改要求，积极创造条件促进非公医疗卫生机构发展，避免回购工作给民营医院发展带来负面影响，努力形成公立医院与非公立医院相互竞争、相互促进、共同发展的格局[2]。

1 江苏省机构编制管理委员会办公室．江苏省基层医疗卫生机构设置和编制配备标准实施意见(苏编办发〔2009〕7号)[Z]．2009.

2 中共中央，国务院.关于深化医药卫生体制改革的意见[Z]．2009.