增强调控能力 规范土地储备切实保障城镇建设又好又快发展

孟繁伟　崔志刚

【摘 要】土地收购储备是一个系统性、长周期的工作，它应与城市发展同步前进。不能求之过急，根据城市发展部署逐步推进。土地储备规模的大小收到多重因素的制约，但是对于平衡土地却发挥了重要作用。土地规模要以调整市场为目的，并兼顾收益获取，储备土地应考虑多方面因素，是城镇整体共同发展。

【关键词】合理规范；土地储备；保障城镇建设

作为土地管理的重要组成部分，土地储备制度，政府应加强土地调控，使市场运行规范化，节约有效的利用每一寸土地。目前我过土地市场化处于初级阶段，未有相应的法律法规加以约束，加上我国自古以来遗留的土地分配问题较多，是土地市场化道路出现了一些问题。

1.我国土地储备制度形成的历史背景

1896年荷兰最先实行土地储备。相继瑞典、法国、英国、美国等诸多欧洲国家在20世纪出也相继实施土地储备制度。由于我国长期实行土地无偿、无限期划拨供地方式，是我国土地储备制度起步较晚。从上世纪八十年代中期我国实行城市土地使用制度改革以后，土地实行有偿有限期使用，从而形成了土地市场。土地市场体制是建立城市土地储备制度的基础，但是由于城镇存量土地的产权不明晰，管理制度存在着漏洞等方面的原因，致使我国城市土地市场存在着弊端：一是土地市场波动大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失严重；三是大量土地闲置在开发商手中。

2.多措并举规范土地储备

2.1多元融资，防范风险，进一步提升土地储备资金管理水平

①盘活资金提高效率。一要始终坚持科学调度、合理安排资金，有效地盘活在帐资金，提高资金的使用效率，减少信贷资金的使用。二要加强储备资金的监管。由于土地储备是一项长期的投资行为，资金投入后必须经过相当长的一个过程才能实现自我平衡和良性循环，因此，必须对储备资金的使用加强管理，确保资金合理运用。三要科学地有计划地安排储备地块挂牌上市，及时结回已投入的储备成本，缩短土地储备资金的使用周期，尽快回笼土地储备资金，减轻资金压力。

②千方百计落实信贷资金。一要依法、规范地向金融机构申请贷款，严格按照《土地储备管理办法》的有关规定和金融机构的要求提供相关材料。二要及时还贷保证信誉，要加强与金融机构的联系，对到期贷款及时办理还贷手续，保证在金融机构的良好信誉，确保已有的信贷规模不受影响。三要积极争取扩大信贷规模，争取金融部门的支持，给予较好的信贷资金保障，出台适当的优惠政策，争取长期的低息贷款。

③尝试其他筹资方式。一是对储备土地进行合理经营，获得相应经营收入，通过出租形式处理已经储备但但尚未进行拆迁的土地。二是引进土地储备合作伙伴。由政府批准，土地储备机构可以和某一经济实体达成这样一种合作，即土地储备机构以土地作为合作条件，而该经济实体以资金作为合作条件；土地储备机构利用该实体的合作资金征购土地并进行出让前的前期开发。在合作征购、整理的土地出让后，对投资的经济实体按照事先合同约定给予适当回报。

2.2理顺体制，明确职责，进一步规范土地储备的行为

土地储备工作一定要按照《土地储备管理办法》的要求由土地储备机构实施。凡建设项目需要使用市区内集体土地的，由国土局依法统一组织征用，严禁用地单位和个人与农村集体经济组织私下签定征用土地协议。经营性房地产开发和商业、金融、旅游、娱乐、服务等第三产业用地，都必须通过招、拍、挂等方式出让供地。归纳起来就是“三水工程，即：一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水。城镇建设用地实行“五统一”，即：统一规划、统一征用、统一开发、统一供地、统一管理。有关国有企业改革改制中的土地，均由国土局、储备中心统一收购或收回。对收购和征用土地要做到程序合法、补偿合规。切实维护被储备对象的合法利益。土地收购做到“四要”，即要征询规划、要实地详细勘查、要认真测算费用、要按规签订协议。征用储备做到“三要“，即要科学选址、要积极争取农用地转用计划、要保证征地补偿足额到位。

2.3把握方向，抓住机遇。进一步做好土地储备创新工作

土地储备制度的诞生，本身就是土地管理制度的一种创新。我县自建立土地储备制度以来，我们就一直没有缺乏过创新意识，一直没有停止过对土地储备工作进行各方面的创新。比如，在土地储备运作模式上，结合上海杭州的运作模式创造性地提出了行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式；我们深知对于土地储备这项事业来说，最为重要的就是必须要有超前性。根据“四位一体”工程的要求，我们又对农村存量建设用地的收储进行了积极的探索和大胆的尝试。

3.土地储备存在“三个难点”

3.1拆迁交地难

拆迁难大家是有目共睹的。近年来，城镇棚户区改造，经济适用房等相继实施，房屋拆迁任务繁重，由于此项工作涉及被拆迁户的切身利益，涉及面较广，在具体操作中，个别地方暴露出程序不到位、补偿标准不一致等问题，导致因征地拆迁争议引发群众信访，一定程度上影响到社会稳定。

3.2征地难

由于县城范围内的建设预留地已经基本征用殆尽。老百姓对所剩不多的土地补偿期望值过高。即使按照国家规定的征地补偿政策的上限进行补偿，也难以与村组达成协议。有关征地过程中的基础设施和苗木等补偿的政策性矛盾也十分突出。

3.3收购难

一是在对企事业单位土地收购问题上，企业对自己仅有的土地资产的期望值普遍较高。他们不但要政策规定范围内的土地补偿，而且对土地改变用途后的政府净收益也要全部或部分返还。二是城镇范围内的企业数量是有限的，随着县政府企业改制政策的实施，所剩企业的数量越来越少，能收购的土地也越来越少。三是土地收购补偿与拆迁补偿存在较大价格差距。

4.土地储备存在“四个风险”

4.1政策风险

由于土地储备制度是一项创新制度，法律法规都在逐步完善当中，实施过程中存在着很大的不确定性。政策及法律法规的制定和改变都可能直接影响投资收益。这就是政策风险。城市土地储备是政策性很强的经济活动，受到多种政策和法律法规的影响和制约，如产业政策、金融政策、房地产管理政策等。

4.2经营风险

风险主要体现有两个方面：一是当储备机构急需资金的时候，而需要变现的储备土地还没有被政府列入出让计划或规划部门因需成片改造不能将储备地块单独挂牌出让等原因，致使储备土地暂时无法变现，导致储备机构资金链出现问题。二是储备中心收购的地块本身质量就不高，抑或储备宗地将来的规划是绿地或道路等公共设施用地，这就使得储备地块变现困难甚至无法变现。

4.3规划风险

主要是指城市在发展过程中对自身的发展方向包括城市总体规划和城市分区规划作出调整和修改，从而给储备机构的储备土地带来风险。

4.4财务风险

财务风险是指不同的财务管理方式引起使用贷款不能到期归还的风险。财务风险主要包括融资风险和负债风险。目前融资风险主要表现在融资渠道单一、期限短、成本高等方面。一旦银行贷款受阻，土地储备工作立即受到影响。负债风险主要表现在目前土地储备机构的负债率过高，且按现行的政策，这种高负债率很难降下来，国家在金融政策上一旦有什么风吹草动，高负债率的风险就会出现。

土地收购储备制度不是简单的“以地生财”，目的在于优化配置城市土地资源，集约利用土地，为城镇经济长期健康发展提供资源保障。因此，对土地收购储备制度的运作不能单纯以经济效益来衡量，还应考虑社会效益、生态效益等诸多方面，制定一套集生态、社会、经济等为一体的评价标准，使土地收购储备制度健康发展。

【参考文献】

[1]土地储备管理办法.土地管理法.

[2]关于加强国有土地资产管理的通知 （国务院15号文件）.