共同开发理论与案例综述及南海发展态势研判

许 浩 ，杨 乐

(广东海洋大学法学院，广东湛江524025)

一 共同开发理论综述

1950年日德尔在国际法委员会关于大陆架的报告中第一次提出共同开发的概念［1］，1958年巴林和沙特阿拉伯第一次在波斯湾进行共同开发实践，此后国内外学者就共同开发现象进行了大量的研究。笔者通过对国内外学者的论述进行研究和梳理发现，对共同开发理论的研究主要集中在共同开发定义、本质、分类、特征、模式和方案几个方面。

(一)共同开发的定义

加拿大学者高尔特认为，共同开发是指“两个或者两个以上的国家决定共享他们之间对一特定地区的主权权利，并为勘探和开发近海矿产目的而采取的一些共同管理模式”。［2］112高之国教授也认为共同开发是两个或多个国家基于政府间的国家协议而共同行使主权权利和管辖。［3］清华大学法学院教授陈德恭认为，广义的共同开发对象除了指石油资源外，还包括渔业资源。［4］世界银行能源专家史纳塔认为共同开发是某种搁置整个边界争端问题，因而从一开始就形成一种政治合作的良好开发环境的一种制度。［3］112拉各尼不仅认为共同开发的地区是具有争议的海域，而且认为共同开发的对象也仅仅限于非生物资源。［5］215高之国等认为共同开发是一个包含政治和法律的双重概念。它主要指主权国家在海上边界未定的情况下，以不影响各自划界立场为前提，对争议区自然资源合作进行勘探和开发的临时安排。［6］

综上所述，笔者认为共同开发是指有关争议各方在争议区域海域划界未定的情况下，为了开发所需资源和保护海洋环境，以共同开发的政治意愿为基础，在达成协议的基础上对争议海域的非生物资源采取适当的形式进行管理和开发的一种临时性安排。本研究所分析的共同开发，特指油气资源的共同开发。

(二)共同开发的本质

李国强认为，共同开发是在分歧或争端目前尚无法达成一致的情况下，有关各方暂时将争议放在一边，经过若干年的共同开发之后，逐步求得共识，而有关领土主权问题的最终解决，并以缔结领土条约加以确定和约束。［7］鞠海龙等认为共同开发解决争端的思路不仅可以真正实现，而且还可以通过增同利益，为和平解决问题创造条件。［8］

根据以上的研究，笔者认为共同开发的本质是在双方都有开发争议区域资源的愿望，而由于政治上的争议和经济上的风险，技术上的不成熟，双方暂时放弃政治争议，在经济和技术上共同开发争议区域的资源，以满足双方的需要。

(三)共同开发的分类

荷兰戴尔福特大学的Tanerne从时间上将共同开发分为两类:划界后的国家间一体开发和争议区划界前的国家间共同开发。［9］

拉各尼则从开发时间上把共同开发分为四类:在国家之间未达成划界谈判协议之前，作为临时措施;在已达成划界协议的区域，作为划界协议的一部分或划界协议，选择某一区域共同开发;在达成划界协议之前，在边界区域内发现油气构造或油气田，在不影响边界协议的情况下，规定开发油气收益共同分享;在划界协议中，规定今后如发现跨边界的油田，通过协议共同开发。［5］215邵建平认为共同开发有狭义和广义之分，狭义是只涉及主权国家间或主权国家授权的行为主体在争议地区非生物资源的开发;广义的共同开发对象包括非生物资源和生物资源。［10］

笔者参考了前人的研究，认为已经实现海域划界的区域，资源已经在法理上属于主权所属国，不能看做是共同开发，只能是一国政府和另一个国家之间的合作开发，主动权完全在主权所属国手中。而共同开发只能是在争议海域海域划界未定的情况下开展的。从过程上分为海域未划界情况下双方通过谈判签署合作协议的开发;共同开发协议作为划界协议的一部分;在海域划界协议中以共同开发作为条件，并且对合作开发进行了较为明确的规定。共同开发的对象是非生物资源，因为生物资源具有流动性的特点。

(四)共同开发的特征

国内有研究认为共同开发具有以下法律特征:第一，以国家间的协定为基础;第二，制度目的的经济功能性;第三，临时性，即针对特定区域矿物进行合法勘探开发协定具有临时性;第四，专属性，每个共同开发协定都是专属的，都有特定的政治背景、开发方式和目的。［11］

(五)共同开发的模式

1.三种管理模式

主要有三种:一是联合经营，国家间或由国家指定的石油公司采用合资形式，共同管理争议区域内的石油资源开发活动;二是代理制，由一方当事国代表双方对共同开发区内的开发活动进行管理;三是超国家管理，当事国派出代表成立联合管理机构，代表双方管理共同开发区内的一切活动。［12］

2.两种合作方式

石油公司之间的经营模式主要有合资和合作。合资经营是代表合作国的石油公司，按照一定的比例出资设立经营实体负责经营，共担盈亏;合作经营模式是由代表合作国的两个或多个石油公司组成经营实体，依据经营合同合作，石油公司之间依合同的约定投入资金、技术或设备以及劳务，并依合同的约定分享权益和分担风险。［13］

(六)共同开发的方案

印度尼西亚的“环形方案”:南海沿岸争议国家从领海基线算起二百海里为各国专属经济区，沿岸国专属经济区外限线连线形成环状，由环行线而圈划成的中间部分，作为共同开发区进行磋商。［14］沿海国各自专属经济区，其区外连线而形成环状的中心部分作为共同开发区。

瓦伦西亚的“一人一份”方案:用中间线(即同各方要求的基线等距离)的方法分配整个南海，而不考虑南海岛屿在划界中的作用。瓦伦西亚认为这个方案可解决主权问题，提出主权要求的各方可在自己的那部分地区勘探资源。［15］

南海海域三层级方案:台湾学者傅崐成提出:在南海，岛礁属于中国，岛礁及周围12海里领海，主权属于中国，不能共同开发;但在岛礁、岛礁线以外，则为1947年U型线内中国的历史性水域，可以考虑共同开发，但中国应有优先权;U型线以外，整个南中国海(包括暹罗湾)，中国应该完全平等地分享。［16］

多方协商方案:安应民等认为只有在争议双方国家(或多方)层面上通过平等协商，共同制定出争议区域的经济合作发展模式，才能有效地推进争议问题的解决和争议区域的有序开发。［17］

二 油气资源共同开发案例综述

当前在全世界范围内产生了约四百二十余处需要划定的海洋边界，迄今约有160条海洋边界得到全部或部分划定，其余边界尚存争议或待划定。［18］已经签署的海洋资源共同开发协定共有20个，［19］笔者对部分成功案例进行了相关资料的搜集和整理。

(一)南海以外海域油气资源的共同开发

1.东海油气资源的共同开发

中国和朝鲜两国副总理2005年12月24日在北京签署了《中朝政府间关于海上共同开发石油的协定》，根据协议规定双方将共同开发黄海大陆架海域石油资源。［20］

2.北海油气资源的共同开发

荷兰与德国对于北海埃姆斯河口的划界存在争议，双方于1960年达成相关安排条约。并于1962年签订了《关于合作安排埃姆斯河口条约的补充协定》。协议约定合作共同开发油气资源。［21］

英国与挪威于1976年签订了《关于开采费里格气田及向英国输送天然气的协定》，共同开发费里格气田油气资源。［22］

冰岛与挪威就北海大陆架重叠部分的划界有争议，两国于1981年签订大陆架边界协议，并成立调解委员会。按照协议规定:在分界线两侧某一特定区域建立共同开发区，进行石油资源勘探和开采合作;由挪威负担区域内地震勘测费用，调查成果和利益双方共同分享，一方可在另一方参股25%;若在靠近冰岛一侧发现跨界油气田，那么油气田全部归冰岛所有。

3.波斯湾油气资源的共同开发

巴林和沙特阿拉伯在波斯湾相向近海出现主权重叠区，均对波斯湾大陆架提出主权要求。两国于1958年签订了划分两国大陆架区域的《大陆架划界协定》。两国同意对法斯特布沙法油田收益以平等方法分享。该油田完全位于沙特阿拉伯水域内，行政管辖权和主权权利由沙特阿拉伯完全拥有，对该海域的管辖、开发等均依照沙特阿拉伯的认可的方式进行。

科威特同沙特阿拉伯之间有一片海湾海域主权归属未定，英国殖民者强行将之划为临时中立区，两国平等分享中立区的领土和自然资源。1948年和1949年，科沙两国分别订立协议，认可石油公司开发临时中立区的油气资源。1965年两国订立分割中立区的协定。根据协定双方成立一个委员会，由科沙双方派出人数相等的代表组成，监管中立区内的共同开发活动。科沙两国在中立区内管辖范围内行使行政、立法和防务的权利，不影响双方开发中立区油气资源时原已约定的“平等权利”。

(二)南海油气资源的共同开发

马来西亚和泰国对位于南海西侧、泰国湾约7250平方千米的海域存在争议。1979年，马泰两国签署了《泰王国与马来西亚关于为开发在泰国湾两国大陆架划定区域海床资源而建立联合管理署的谅解备忘录》，决定将泰国湾划界问题搁置50年，共同开发泰国湾重叠区域内的海底资源，确立了两国共同开发海床资源的方针。建立联管署代表两国政府负责争议区非生物自然资源的探测和开发，拥有特许权发放和管理的权力，并有权授予经营人在特定区域的经营权，确定经营人对资源拥有的所有权份额。［23］在共同开发中产生的任何费用和获得的收益均由双方平摊和平分。

澳大利亚和印尼对帝汶缺口海域存在专属经济区和大陆架的划分争议。两国于1989年签署了《帝汶缺口条约》，规定印尼群岛基线量起的200海里主张线与澳大利亚主张的帝汶海槽最深线之间面积60，500平方千米的海域为共同开发海域。在管理模式上采用混合管理开发模式，将共同开发区域分成 A、B、C三个区域。两国在A区采用“超国家管理模式”，建立联合管理局，所获收益由两国平分。在B区和C区，印尼和澳大利亚采用“代理制模式”的管理模式。B区为澳大利亚实际管辖区，区内油气开采参照澳大利亚的法律管理，在利益分成上澳大利亚同意印尼分享10%的资源收入税;C区为印尼实际管辖区，适用印尼的法律，在利益分成上印尼付给澳大利亚10%的公司所得税。

马来西亚和越南对泰国湾一块面积2500平方千米的海域存在争议。为了解决争议，马来西亚和越南于1992年签署《谅解备忘录》决定将争议区内一块面积1358平方千米的海域作为共同开发区。两国采取“联合经营模式”，双方同意分别指定马来西亚国家石油公司和越南国家石油公司在指定海域实施“共同开发”。1993年，双方建立协调委员会，为指定海域油气开发提供政策指导和负责具体开发活动。［10］在成本的分担和利益的分成上，原则上在协调委员会指导下平摊支出和平分收益，但是实际上马来西亚全权负责日常的运作，越南国家石油公司得到净利润的一半分成。协调委员会由两国国家石油公司指派，无法解决的争端提交给马越两国政府解决。

东帝汶和澳大利亚的海域争端是因为东帝汶脱离印尼获得独立，印尼和澳大利亚两国在帝汶缺口海域的争端变成了东帝汶和澳大利亚之间的海域争端。澳大利亚和东帝汶于2001年7月签署了《关于帝汶海油气资源开发的谅解备忘录》，达成了共同开发该海域油气资源的共识。东帝汶和澳大利亚的共同开发海域定位于原来印尼和澳大利亚在帝汶缺口海域共同开发区域，管理模式上采用“超国家管理模式”，在利益分成上，将原先印尼和澳大利亚之间的平分模式变为90%的收益归东帝汶所有，10%的收益归澳大利亚所有。

(三)油气资源共同开发成功原因分析

笔者通过对已有的理论和案例进行分析梳理得出，获得成功的共同开发案例具备以下共同条件:1.争议方有共同开发的政治意愿;2.有共同开发油气资源的经济需要;3.通过谈判方式选择合理的管理模式;4.根据油气资源的实际状况，选择双方都可以接受的经营模式;5.获得成功的共同开发案例都是在双边之间开展的，并不涉及第三方;6.获得成功的共同开发案例双方之间大多不涉及岛屿的主权之争;7.上述共同开发的主体都是石油公司，政府并不直接参与争议海域油气资源的共同开发;8.共同开发协定的签署都同海域划界无关，既有在海域划界争议下的共同开发，也有在边界划定情况下的公共开发。

相比而言，南海地区的形势更为复杂，南海地区能够实现共同开发的原因也更为复杂。在涉及南海共同开发的海域中，相关诸国都同中国有着不可回避的争端。然而，共同开发却只在南海周边国家中展开，并未同中国展开共同开发。究其原因，研究认为有以下几点:第一，由于地理位置，中国对南海的管辖和开发都相当地困难，造成了南海周边国家对中国在南海存在的忽视;第二，南海周边国家由于在遏制中国崛起的战略意图上同某些区外大国存在一致性，所以这些国家取得了区外大国的支持，在南海肆无忌惮地展开油气资源共同开发;第三，南海周边国家由于既有同中国国力现实差距的考虑，又有不愿放弃既得利益的考虑，因此在南海资源开发上采取抱团形式;第四，南海周边国家大多陆域面积狭小，陆上资源严重不足，南海探明的油气资源储量便对其产生了巨大的诱惑力;第五，中国海上石油开发技术和资金上，虽然取得了长足的进步，但是同区外海上石油大国相比，还存在着巨大的差距，导致中国未对南海油气资源进行实质性的开发，使得南海周边国家在南海油气资源共同开发问题上取得优势;第六，南海周边国家同属东盟，有着类似的历史背景和文化渊源，政治合作的基础更加坚实。

三 南海油气资源共同开发走势预测

(一)将会出现南海油气资源开发的临时性安排

从政治上来说，一是中国和南海争端各国，都面临着发展经济和改善民生的任务，都需要一个和平安定的周边环境来换取经济社会的稳定发展，所以南海战争和冲突是都不愿意看到的结果;二是争端各国高调争夺南海，南海问题已经从刚开始的经济利益出发点变成了骑虎难下的政治和主权问题，基于国内政治和民族主义情绪的压力，各方都不可能轻易做出让步。

从经济上来说，南海各国都已经从南海获取了巨大的经济利益，越南在2008年从争议海域获取的油气资源是其全年总产量的26.7%，而油气资源又在其出口额中占有相当大的比重;马来西亚是在南海开采油气资源最多的国家，其石油年产量超过3000万吨，天然气近1.5亿立方米，其出口石油的70%来自于中国南海传统 U形线内海域，［24］争议海域的石油开采可以大大缓解其巨大的石油进口份额;文莱凭借海上油气开采，人均国内生产总值一举跃居世界前列。这些国家都从争议海域得到了巨大的经济利益，不可能对既得利益轻易放手。

综上所述，南海地区既不可能会发生战争冲突，也不可能很快得到解决，由于各国在这一区域的矛盾近期不可调和，也不可能采用外交途径和司法途径得到解决。因此，南海地区的油气资源开发只有唯一的选择:做出共同开发的临时性安排。

(二)中国三大石油巨头将在南海油气资源开发中展开合作

油气资源共同开发是由石油公司来具体操作的。这些区外大国和包括中国在内的南海争端各国的大型石油公司，都是世界上有影响力的大型油气企业。［25］他们不仅有着雄厚的资本和先进的管理经验，而且有着深海油气勘探与生产的技术，必将成为以后南海油气资源开发的主要力量。

中海油在中国海上石油开发方面存在着技术和经验优势，中石化和中石油两家石油巨头则有着巨大的资金优势。在未来的南海油气资源开发中，三家石油巨头若能实现强强联合，则会大大加速中国对南海地区油气资源的开发。

(三)中国大陆将和台湾联手对南海油气资源进行共同开发

2003年中国对进口石油依赖度已经达到36%，预计到2020年需要进口原油达到2.0亿吨，依赖度高达50%。［26］台湾能源贫乏，能源供给对外依赖性大，在能源供给中，进口能源占98.3%，自产能源仅占1.7%，目前台湾的石油进口依赖度已高达99.2%。［27］中国大陆和台湾都有着巨大的能源需求，南海作为中国传统的主权区域，并且有着巨大的油气蕴藏量，这为两岸联手开发南海油气资源提供了可能性。

两岸同属中华民族，都有维护中国主权完整的责任。海峡两岸基于对南海断续线的认同，都认为线内的一切岛、礁、沙、滩等，皆属中国的主权所有，这种认同不仅增强了两岸在南海问题上的凝聚力，而且是两岸与南海周边国家进行谈判的重要筹码;随近来海峡两岸文化、经济、政治等方面的交流与合作，两岸关系发生重大而积极的变化，为两岸在南海问题上进一步开展合作提供了可能。［28］因此两岸将会采取实际合作步骤，共同开发南海油气资源，以为两岸争取更多的经济利益。

(四)以双边谈判形式进行南海油气共同开发将会成为主流

从目前国际上海洋油气资源共同开发的实例来看，过去成功的案例都是双边谈判的结果，还没有出现多边谈判可以促成共同开发的。

如前所述，“共同开发”协议在当今的国际实践中仅在双边范围内得到使用，因此要在南海达成多边性的“共同开发”协议难度较大。［29］涉及双边的谈判相对来说双方可以达成的共识更多，并且也更容易取得突破。所以，未来南海油气资源的共同开发应当从双边谈判的机制寻找突破口，双边谈判将会成为南海油气资源开发的主流形式，而不会是多边谈判。

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