房屋征收中存在的利益冲突问题及解决思路*

单文娟，陈弼明

（1.合肥职业技术学院，安徽合肥238000;2.安徽省地质矿产勘查局职工疗养院，安徽巢湖238000）

房屋征收中存在的矛盾冲突，与双方信息沟通是否顺畅息息相关。从实践来看，信息沟通不畅，是导致效率低下症结所在，更是恶性事件产生的重要原因。信息沟通，不仅包括房屋征收相关信息准确无误的传达，而且包括被征收人合理诉求的顺畅表达。做好城市房屋征收中的群众工作，以公开政府信息为途径，充分保护被征收人的知情权、参与权，建立多局面的维权利益显得尤为重要。

一、从房屋拆迁到房屋征收

随着我国经济快速发展，为解决“瓶颈”问题的基础设施建设，以及大规模旧城改造等建设所带来的房屋拆迁，在我国城市化进程中发挥了重要的作用。实施了20年的房屋拆迁制度，不仅解决了基础设施不配套、居民居住环境的“脏乱差”问题，而且随着规划目标的逐步实现，城市中稀缺的土地资源得到了合理配置。房屋拆迁制度在我国经济发展中的作用是无可置疑的。

与此同时，由于相关法律不健全、政府角色定位不准确等，拆迁引发的众多矛盾和纠纷日益频繁，暴力逼迁、以极端方式对抗拆迁等现象时有发生。房屋拆迁中出现的问题引起广泛关注，成为社会热点和焦点问题。

2011年1月21日，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）同时废止，标志着我国房屋征收制度的正式建立。

《征收条例》中，房屋征收是指市、县级人民政府依法强制取得国有土地上单位和个人所有的房屋所有权，同时收回国有土地使用权，并对被征收房屋所有权人进行补偿的活动。［1］在房屋征收中，利益双方为市、县级人民政府（房屋征收人）和被征收房屋所有权人（被征收人）。

从房屋拆迁到房屋征收，无论从立法目的、政府角色，还是从适用范围来看，都发生了很大的变化。房屋征收适用的前提是基于公共利益的需要，对房屋征收程序也提出了更高的要求，其进步意义是显而易见的。

二、房屋征收双方利益现状及存在的问题

通过对房屋征收双方利益的分析可以发现，信息不对称、地位不对等是利益冲突产生的重要原因。

（一）房屋征收人利益现状及存在的问题

根据《征收条例》的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并确定房屋征收部门组织实施征收与补偿工作。条例中强调征收的前提是为了公共需要，非公共利益不得征收单位及个人房屋。但对于公共利益的界定，理论界一直存在争议。操作上其界限很难明确把握，作为征收主体的政府需要按照行政法的“最小侵害”原则，确认在无法通过其他方式，条例所列的六种情形下方可实施房屋征收。［2］

1、土地出让金仍然是政府财政收入的主要部分

土地出让收入的高低取决于土地出让的数量和土地的位置，位置好的地段出让金自然高。在一些经济不太发达的地区，财政收入有很大部分取决于土地出让以及房地产开发带来的利益。以旧城改造为契机，对危房集中、基础设施落后等地段进行改建，统一规划，妥善解决历史遗留问题，对城市建设以及生活环境改善起到了极大的推动作用。即便如此，仍要考量是否符合“确需房屋征收”原则，以避免损坏另一部分被征收人的利益。值得注意的是，为追求财政收入，假借公共利益需要，打着为民造福的幌子进行房屋征收，必然遭到抵制反对，导致社会矛盾激化。

2、政府权力寻租以及追求政绩的需要

房屋征收补偿由市、县级人民政府负责，房屋征收实施主体为房屋征收部门，《征收条例》授权由同级政府自行确定承担该职责的部门。通过规定各级政府及其工作部门的地位和权限，有利于各部门的相互配合，提高行政效率。但不可避免的是，这种模式为政府的权利寻租提供了有利的土壤。与此同时为追求政绩，忽视群众利益，大造“形象工程”、“面子工程”，为政府以及政府官员营造“看得见”的工作成效，这样的事件屡见不鲜。

（二）被征收人利益现状及存在的问题

《征收条例》规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋。应当对被征收所有权人给予公平补偿。这里所称的被征收人为被征收房屋的所有权人。

《征收条例》与《拆迁条例》相比，有了很大的进步，特别是在保护被征收人的参与权、知情权上，但并不能说明《征收条例》是完美无缺的。

1、对被征收人知情权的保护仍不够到位

（1）发布暂停公示

《征收条例》规定，房屋征收范围确定以后，不得实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。违反规定的，不予补偿。房屋征收部门应当书面通知有关部门暂停办理上述手续。暂停期限最长不超过一年。

根据以上规定，房屋征收人书面通知相关部门停办相关手续，但是对于被征收人是否通知以及如何通知到位，却没有明确规定，这无疑是一缺陷。显然通过改、扩、建可以增加房屋的补偿价值，被征收人（主要是个人）如果对此政策不了解或理解不透彻，一旦出现不予补偿的结果，导致被征收人的利益受损，极易引发一系列矛盾和纠纷的产生。

（2）征收方案的征求意见方式

《征收条例》中规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。政府组织对方案的论证并予以公布，征求群众意见。征求意见期限不少于30日。［3］征求意见情况以及根据意见修改方案的情况及时公布。

值得注意的是，条例中对于征求意见的方式并没有明确。在有效的征求意见期限内，是采取口头方式还是书面方式征求意见，其效果是完全不同的。网上公布的方式，并不能保证每个人都能够及时知晓。为避免走过场，广泛发动群众，充分考虑群众诉求，可以采取书面形式并发放到位的方式。这不仅提高了被征收人的参与权，加强了社会监督，而且由于对可能出现问题和矛盾，进行预判和提前谋划，为后续征收工作的顺利开展奠定了基础。

（3）分户补偿材料的公布

《征收条例》中规定，房屋征收部门应当将被征收房屋的分户补偿，在房屋征收范围内向全体被征收人公布。

公开透明、阳光操作，不但要求征收过程公开，而且要求将分户补偿结果公布于世，以利于互相监督，接受检验，有效杜绝房屋征收中不当行为。但在实践中，要注意两个问题，一是被征收人隐私权的保护，二是防止由于互相攀比出现的矛盾纠纷。

2、房屋征收人与被征收人地位、信息的不对等带来的一系列问题

（1）公共利益的滥用

对于“公共利益”这一必备条件，《征收条例》中列举和概况了六种情况。组织有关部门和专家对房屋征收目的和必要性进行充分论证，同时符合“为公共利益需要”以及“确需房屋征收”两个条件，才可以实施房屋征收。但由于公共利益的界定的模糊性，市、县级人民政府基于自身利益考虑，假借公共利益进行房屋征收，损害被征收人的利益，是很难避免的。

（2）先补偿后搬迁

在房屋征收中，补偿问题作为核心问题，直接关系到广大群众的利益，直接关系到房屋征收能否顺利进行。房屋被拆，补偿如果迟迟不能到位，严重影响被征收人生产秩序和生活质量。为了消除被征收人的担心和顾虑，《征收条例》明确规定了房屋征收与补偿应当遵循“先补偿后拆迁”的原则。

由于被征收人可以选择货币补偿和产权调换两种方式，补偿的情形也就分为两种情况。选择货币补偿的，应该将货币补偿款专户专存。选择产权调换的，其调换的房屋以及调换房屋地点、房型、面积等，在入户调查阶段充分征求大家意见，并在征收补偿方案中明确规定。

房屋征收工作已经启动，产权调换房屋的地点却迟迟不能确定，或地点确定了何时开工建设遥遥无期。在这种情况下，被征收人自然存在抵触情绪，谈判难以进行。当然被征收人关注的内容，还包括搬迁费临时安置费标准、停产停业损失支付标准以及签约期限、困难户补偿办法等。这些问题的尽早落实解决，关系到房屋征收的效果，关系到社会稳定风险的降低和消除，关系到社会矛盾的预防和减少。

（3）回迁权的保障

由于房屋保值增值的功效，房屋征收中越来越多的人选择产权调换的补偿方式。房屋的价值取决于房屋的区位，位置不同，价值相差可达数倍。由于被征收房屋大都位于城市中心或位置较好区域，生活配套、环境配套条件较好，加上几十年的邻居感情，被征收人往往会提出回迁的要求。

产权调换的房屋，可以是原地，就近，也可以异地安置。但产权调换的房屋，要满足居住需要，不能因为房屋征收导致被征收人居住条件、生活质量大幅度下降。《征收条例》特别规定，因旧城区改建而征收个人房屋的，产权调换的房屋应当是改建地段或就近。不考虑被征收人回迁要求，是违反条例规定的。强行推行异地安置，易发社会矛盾。

（4）诉讼期间是否停止征收补偿决定的执行

为保障法律法规和社会秩序，强制执行制度不可缺少。《征收条例》规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，市、县级人民政府可以依法申请人民法院强制执行。

2001年《拆迁条例》规定诉讼期间不停止强拆，即在拆迁裁决被诉期间，未搬迁的依法申请人民法院强制拆迁。《征收条例》取消了2001年《拆迁条例》中“诉讼期间不停止拆迁的执行”这一规定，但对于诉讼期间征收补偿决定是否停止强制执行，并没有明确规定。从条例上理解，没有规定诉讼期间不停止强制执行的执行，是否就可以认为诉讼期间停止强制执行呢?

我们已经知道，房屋征收的前提是为了公共利益，房屋征收补偿决定显然也是出于公共利益的考虑。诉讼期间如果不及时执行，可能给国家、他人合法利益造成不可弥补的损失，人民法院是否可以先予执行?如果群众的理解与法律层面上的解释存在差异，就容易引发极端事件。

近年来，由强制执行引发的暴力抗法、自残抗拒等极端事件多有发生，引起社会广泛关注，争议矛盾极为突出，不利于和谐社会建设。

三、双方信息沟通的途径

在过去房屋拆迁中，群众知情权没有得到充分重视，参与权更是无从谈起。政府部门考虑更多的是政策的保密性，而拆迁人员更多考虑的是“多一事不如少一事”，既不愿意主动宣讲政策，也不愿意解释说明，更不愿意邀请群众参与方案的制定。关于拆迁通知、安置补偿方案等与群众关系密切的政策信息，不能及时全部地向群众公开。群众对政策的不了解、不理解乃至于误解，加剧征收过程中矛盾纠纷的发生，不利于房屋征收工作的顺利完成。加强利益双方信息沟通，对于政策透明、阳光操作、矛盾化解等显得尤为重要。

（一）转变思想观念，建立和完善信息公开制度

政府是掌握信息的一方，对信息沟通的作用意义要认识到位。不仅需要建立和完善信息公开制度，更重要的是政府要转变思想，改变观念，与时俱进。要为群众提供查阅政策的场所，开放群众希望查阅的政策资料，如规划及房地产政策，房屋征收的安置、补偿政策，以及相邻相近地块征收方案等。要为群众提供面对面咨询的机会，定期安排接待日，有关领导和从事房屋征收工作人员现场答疑解惑。

值得重视的是，政府官员的思想理念对信息公开的成效起关键作用。长期以来，官员习惯于“谨言慎行”，不乱说、不多说，以求自保，保守信息成为他们行政的惯例，所以要将被征收人的满意度加入到考核政绩的指标中去，“无为而治”，“不求无功，但求无过”的思想观念需要更新。

（二）细化沟通细节，落实知情权参与权

充分保护被征收人的知情权与参与权，是畅通信息渠道，化解群众矛盾的根本出路。

房屋征收相关信息的公布，目前普遍采取公告这种间接方式。将相关政策文件通知等张贴在被征收区域醒目地方，同时利用当地电视台、广播、报纸等新闻媒体以及政府网站进行公告。这种“一告了事”的做法，并不能确保每一个被征收人获得他应该了解的信息。西方国家，如英国、法国、加拿大等国普遍规定，征收人需要将相关信息直接通知被征收人。直接告知的信息包括三类:拟征收的信息、征收审批机关所做的决定以及补偿方面的信息。［4］借鉴国外经验，在保留现行公告这种间接方式的基础上，增加直接通知被征收人的方式，是对被征收人财产尊重的体现，也是最大限度保证了利益人的知情权。与此同时，征收人向审批机关提交的申请材料，应当规定被征收人有权查阅，并允许对其合法性、合理性提出异议，以保证“公共利益”的前提。

在参与权上，《征收条例》规定民众在公告征求意见时可以发表意见，同时采取听证会的方式来参与征收方案的制定。作为普遍采用的听证会参与方式，听证会的制度设计、主持机关参与人员、召开时间地点以及提出异议的效力等，都是需要进一步研究的问题。

（三）坚持以人为本，切实保护被征收人利益

房屋征收中要倾听被征收人意见，尊重他们的利益诉求，真心感受他们的困难。乡土难离，乡情难弃。现实中存在两种情况值得注意，一是对于老弱病残等弱势群众而言，补偿款难以达到目前居住条件。屋虽小又破，终其一生足矣。因而大都不愿意改变现状，易地而居。二是没有完全尊重市场法则，对被征收人造成的损失不能完全补偿，被征收人誓死不从。这两类问题的解决，对于经济困难户，通过提供社会救助，如提供廉租房、经济适用房等以及其他特别的优惠政策，真心解决实际困难，以换取理解和支持。对于提出正当要求的被征收人，不能一概通称为“钉子户”或“刁民”［5］，需要具体问题具体分析。

（四）及时化解矛盾，完善信息救济制度

按照《征收条例》规定，做好社会稳定风险评估是重要的环节。在征收政策出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的风险控制系统作调查、科学预测、分析和评估。对于不同种类的社会稳定风险隐患，制定相应的应对策略和预案，以达到预防、规避、控制可能产生的社会风险。

这就要求在征收前期，通过座谈会、交流会等形式加强双方的信息沟通，掌握民情民意，对于可能出现的困难尽早做到心中有数。［6］其次排查矛盾纠纷，通过信息救济制度［7］，畅通被征收人表达意见和诉求的渠道。政府应抓住双方沟通的一切机会，利用群众信访以及听证会，一方面宣讲政策化解误解，另一方面对于合情合理的要求，政府应该充分考虑并尽快答复。再次对于可能发生的群体性事件，应建立迅速反应机制，组织各部门及时疏导化解，尽量控制事态的扩大。

要将社会稳定和谐放在第一位，提倡利用和发展多元化纠纷解决机制，如高效的行政机制，中立的仲裁机制，居民自治的调解机制，当事人参与机制以及法律援助机制等，最大限度地保护被征收人利益。

［1］褚建好，肖勇，张永魁.国有土地上房屋征收与补偿实务指南［M］.北京:中国政法大学出版社，2012:23－24.

［2］褚建好，肖勇，张永魁.国有土地上房屋征收与补偿实务指南［M］.北京:中国政法大学出版社，2012:134.

［3］中华人民共和国国务院.国有土地上房屋征收与补偿条例［Z］.2011－01－21.

［4］邹爱华.土地征收中的被征收人权利保护权利［M］.北京:中国政法大学出版社，2011:266.

［5］崔云天.城市房屋拆迁中的政府职能分析［J］.改革与开发，2010，（4）:82.

［6］郑世海.科学决策 创新机制 推动和谐拆迁［J］.中国房地产，2010，（8）:62.

［7］张浩仁，虞文清.政府信息公开的路径探析［J］.大科技，2011，（4）:436.