部门限额以下项目招投标制度建设研究＊——以湖州市为例

尹怀斌，殷国伟

（湖州师范学院 政治学院，浙江 湖州313000）

部门限额以下项目招投标工作是部门整个招投标工作的重要组成部分，推进部门限额以下项目招投标工作的制度化、规范化建设是整体上完善部门招投标工作的重要举措，是全面落实执行招投标法律法规政策的重要环节。从近几年湖州市部门限额以下项目招投标的现状来看，各部门单位虽然进行了一系列探索研究，但整体上制度化、规范化建设不够，存在诸多问题，缺乏统一的制度要求，部门间制度化、规范化水平差距较大，招投标管理体制、运行机制、监督机制不够健全、尚需完善。

一、部门限额以下项目招投标制度建设的重要性

部门招投标所指的“部门”是各级政府机关及下属单位、事业单位、国有企业，部门招投标项目是指政府投资的招投标项目、上述部门单位使用财政性资金投资的招投标项目，包括工程建设项目以及与工程有关的重要设备、材料等的采购，或货物、工程、服务的采购项目。《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）对必须依法进行招标的项目范围作了明确规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）也明确规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，政府采购项目实施所采取的各种招投标方式遵从《招标投标法》相关规定。

部门招投标活动按照“限额标准”的规定，可划分为两类，一类是限额标准以上项目，必须进市（县）招投标中心的招投标活动；另一类是限额标准以下项目，可不进市（县）招投标中心，由部门或下属单位自主进行的招投标活动。湖州市2010年7月下发的《湖州市人民政府关于进一步规范招标投标活动的实施意见》（湖政发［2010］31号）明确规定“本市行政区域内的国有投资项目、国家融资项目或关系社会公共利益、公共安全的基础设施项目、公用事业项目等，单项合同估算超过50万（含）或项目总投资在3000万元（含）以上的，除国家、省市另有规定外，一律实行招标投标。其中市区范围内（含吴兴区、南浔区、湖州经济技术开发区、太湖度假区）的必须进市招投标中心实行招标投标。”各县也先后出台文件，明确50万元（含）以上的工程建设项目必须进县招标投标中心进行招标的限额标准。限额以下项目虽然可不进市（县）招投标中心，但各部门单位仍必须规范管理。部门限额以下项目招投标工作是部门招投标工作的重要组成部分，是加强和完善部门招投标制度的重要领域。

依法进行招投标并非仅指限额以上项目，还包括限额以下项目。尽管部门限额以下项目的招投标工作可不进市（县）招投标中心，部门拥有自主发包的权力，但权力必须依法行使，限额以下项目招投标活动应当在科学的管理体制、规范高效的运行机制、强有力的监督约束机制下进行，以体现部门权力行使的合法化、科学化、规范化。

部门限额以下项目招投标制度建设的目的是重在提高部门依法自主开展限额以下项目招投标活动的能力和水平，促进部门招投标工作程序、方法、管理、监督的科学化、规范化、制度化。完善限额以下项目招投标工作，是社会主义市场经济体制下优化公共资源配置的重要途径，是深化投资体制改革、提高项目质量的有效手段，也是加强反腐倡廉建设，从源头预防和治理腐败的关键环节。通过此项制度安排和建设，可以进一步规范招标投标活动，提高财政性资金的使用效益，优化公共资源交易配置，保证项目质量，提高经济效益，促进部门招投标工作的公正廉洁，维护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法权益。

二、湖州市部门限额以下项目招投标工作存在的主要问题

一是，限额以上项目规避进市（县）招投标中心招标。有少数部门单位出于各种原因故意采用压低合同造价、拆分项目等方式，使项目单项合同或总投资额低于规定的限额标准，以便在“场外”进行操作，规避有关部门监管。此外，还有超限额标准招投标的情况发生，即限额以上项目没有进市（县）招投标中心进行招投标。这些情况违背了限额以上项目必须进市（县）招投标中心进行招投标，并接受有关行业主管部门和招管办监管的相关规定。这种违法行为的存在也恰好说明了“进中心”意味着严格的制约监管，而“不进中心”自行操作意味着可规避制约监管，方便谋求诸多“好处”，由此也表明了为什么有些部门更倾向于由限额以上转换为限额以下进行自主招投标。因为当前部门限额以下项目招投标制度不健全、不规范，有“运作空间”。

二是，各部门招投标管理体制缺乏统一的制度规范要求。有经部门内设招投标领导小组决定的；有经党委会议、行政办公会议讨论决定的；有处室提议经分管领导同意或分管领导提议经主要领导同意的；有分管领导提出意见，经主要领导审批后提交党委（主任办公）会议决定的；也有直接经主要领导批准决定的等等。有些部门单位在选择自己的管理模式时大多重点考虑的是如何简化限额以下项目招投标工作的决策过程，提高招投标工作效率，这与限额以下项目本身的特点（标底太小、招标费用太高、即时性强）相关，但却往往忽视招投标监管、廉政建设的重要性，容易导致腐败行为，或使腐败行为发生的可能性增大。

三是，限额以下项目发包、招投标操作流程细节问题上存在诸多不规范。从项目发包方式看，有些采用公开招标、邀请招标、单一来源采购、竞争性谈判、询价等《招标投标法》、《政府采购法》相关法律规定的方式，也有些采用直接发包、轻包直接发包、自行采购、议标等其它方式的。一些项目虽然进行公开招标、竞争性谈判、邀请招标，但在程序上、操作方式、要求上，不符合有关法律法规的要求。采用直接发包、轻包直接发包、自行采购等发包方式的，发包方、采购方或者直接向有多年合作关系的合作方发包、采购，或者不经严格地市场调研摸底随意发包、采购，缺少严格透明的招投标程序过程，容易给人留下不好的印象、对项目运作产生廉政质疑，影响了部门党政机构及领导干部的廉政形象。

从招投标操作流程来看，个别部门在招标前部门内没有进行严格的招标项目申请批复，就擅自进行招标，给招标人、投标人造成无法挽回的损失。招标公告时间、地点、方式，招标文件的编制和审核，标底或最高限价的制定，评标和合同签订等环节各部门互不相同，缺少统一的规范标准。招标文件的质量、工程量清单编制、评标办法的制定、评标专家组成等方面不够严谨，难以保证招标质量。公开发布招标信息的途径比较单一，造成投标的竞争性不充分，影响竞标效果；存在场下交易、歧视性招标、围标串标等行为，部门外投标人的围标串标行为难于控制。招标部门对投标人的资格审查不严格，有些投标人弄虚作假、挂靠转包、违法分包，给中标项目造成了损失。有的投标人利用招标方开标、评标等环节上存在的漏洞，走“领导路线”、“专家路线”；有个别评标专家存在违规交易、收受贿赂、泄密等违法违纪行为；人情标、明招暗定等现象时常发生。

调研过程中有不少部门反映了限额以下项目自主招投标所面临的困难，通过正式的招标方式发包难度很大，限额以下项目一般合同价或总投资额较低，投标方不乐意投标，招标方往往处于弱势地位；招投标费用太高，招标方处于成本原因放弃了招投标，而选择直接发包；有些零星的工程、采购项目即时性强，而招投标需要较长时间和过程，怕影响工作效率和进度；等等。

四是，限额以下项目招投标监督作用有限，权力缺乏有效约束。部门限额以下项目招投标主要在本部门内或中介代理机构进行操作，这种分散的局面造成监督工作主要依靠部门内部监督，缺乏外部监督。有些部门单位在采用招标、谈判等形式进行项目发包时，委托中介代理机构操作，不再另行设置其它监督环节，导致监督环节单一，监督作用不够充分。有些部门的监督工作由内设纪检部门承担，但其纪检工作人员往往对招投标监管业务掌握不够专业、全面，监督作用有限、监督效果不明显。

3.培训需求预测分析的核心在于确认差距。其核心是通过对被培训者现有状况和理想状况的调查与分析，确定二者的差距，为确定是否需要培训及需要培训的内容提供依据。

权力缺少有效制约也是一个需要引起高度重视的问题。有些部门限额以下项目采用直接发包方式，由业主单位直接指定施工单位或供应商，个别的甚至在决策过程中未经党政领导班子集体讨论，由处室负责人或直接由经办人员提议，经分管领导同意，或者由分管领导提议，经主要领导同意直接发包，这些项目中相当部分造价没有经过审计，使廉政风险增大，不利于部门廉政建设。

五是，部门间限额以下项目招投标规范化程度差距较大。市水务集团有限公司和市公路管理处等部门单位规范化程度较高，从运行机制、监管机制、约束机制等多个方面规范限额以下项目招投标工作，例如市水务集团有限公司通过设立“部门招投标中心”作为行使限额以下项目招投标工作的管理职能部门，有效地规范了限额以下项目的招投标工作，其经验做法值得的学习推广。然而，有些部门单位的规范化程度不高，限额以下项目招投标工作随意性大，处于各种原因没有充分认识到限额以下项目招投标工作规范化运作的重要性，在管理体制、运行机制、监督约束机制等各环节上都存在不规范之处，缺乏强有力的制度化、规范化建设意识、思路和措施。

三、湖州市部门限额以下项目招投标制度建设的对策建议

（一）创新招投标管理体制

限额以下项目可由部门自主进行招投标，自主招投标的制度化、规范化水平首先取决于其管理体制。各部门可以充分发挥自己的能动性，探索适合自己特点的管理体制，但我们认为任何一种管理体制的选择，应重在处理好限额以下项目招投标工作效率与部门廉政建设的关系，部门使用财政性资金、公共资源进行项目投资，其性质本身就要求透明、廉洁，这是前提。各部门尤其是领导应高度重视廉政建设的重要性、全面性、彻底性，不能因限额以下项目涉及投资金额小就掉以轻心，忽视、轻视这项工作廉政建设的重要性和必要性。在廉政建设的前提要求下，如何提高项目发包、招投标工作的效率，是部门招投标管理体制规范化的另一个重要问题。通过调研发现限额以下项目没有统一的招投标要求，它们往往数量大、即时性强、标底小，按严格招投标程序发包，则招标手续繁琐、费用过高、时间上也不允许，这是严重影响规范化运作的因素之一。为了提高效率、降低成本，增加了廉政风险。

部门内限额以下项目招投标管理体制的建制，应在突出廉政建设的前提下提高招投标工作效率。根据工序流程、职能分离、权力分散原则建立部门招投标管理体制，在部门内设立职能各不相同的机构，包括招投标领导小组行使领导职能，招投标中心行使日常管理职能，招投标监督小组行使监督职能，由招投标工作小组、招标代理科、招标人三个部门共同行使操作职能，以防止滥用职权、以权谋私现象的发生。

在管理体制的建制创新上，特别值得注意的是“部门招投标中心”这一职能机构设置的作用和功能，从调研情况来看，限额以下项目招投标工作比较规范、完善的部门，其管理体制上的亮点就是部门招投标中心的设立及其发挥的作用。部门招投标中心可作为招投标活动的日常管理机构行使管理职能，与部门招投标领导小组、招投标工作小组、招投标监督小组共同促进限额以下项目招投标工作的完善。有些部门认为招投标中心的设立没有必要，担心“中心”的设立会使限额以下项目的发包、招投标工作变得繁琐、复杂，影响工作效率。我们认为尽管设“中心”可能使部门限额以下项目招投标工作的内容更详细、程序更复杂、工作量更大，工作效率会受到一定程度的影响，但这与提高财政资金、公共资源的使用效益，有效避免腐败行为，推进廉政建设的作用相比，仍具有重要价值。

我们建议在限额以下项目量较多的部门，设立“部门招投标中心”示范点，通过其规范化运行示范带动全市限额以下项目招投标制度建设。据统计，湖州市大部分限额以下工程建设项目集中在少数几个部门单位，即承担建设任务的单位和有较多下属事业单位的城市建设、交通、教育、卫生系统等，前者有市水务集团有限公司、市公路管理处等，经统计约10.3%的部门单位，集中了55%的投资额，31.2%的工程建设项目数。后者教育和卫生系统的项目数和投资额分别占总数的29.6%和18.5%，两者相加的投资额占全市总投资额的73.5%，项目数占全市总项目数的60.8%。从这一现状来看，很有必要先在上述部门单位设部门招投标中心，以中心促管理体制的创新完善，取得一定成效经验后再推广开来。

（二）规范招投标运行机制

部门限额以下项目自主招投标的规范化、制度化还体现在运行机制上，管理体制的规范化是运行机制规范化的基础和前提，运行机制的规范化是管理体制规范化的具体实现形式和过程。招投标运行机制的规范化是指部门限额以下项目发包、招投标流程各环节的规范化运行。

上述两种情况都没有认识到限额标准的重要性。为此，要加强各部门“进中心”意识的树立和培养，对于限额以上项目来说其原则是“必须进中心”，而不是该进不进、规避进中心；对于限额以下项目来说其原则是“尽量进、打包进也要进”，确实进不了的再在部门内自主招投标。

其次，要尽可能地规范项目发包方式。通过各种招投标方式发包的，如没有特殊要求制约，应以公开招标为最主要的和首选的发包方式。采用其它招标方式如邀请招标、竞争性谈判、询价等发包的，各部门在作选择时要尽量避免出现诸如排斥潜在投标人的情况出现。采用直接发包、轻包直接发包等项目发包方式的，单项项目额度不应过大（比如控制在5万元以下）。当前，为规范湖州市部门限额以下小额工程施工项目发包行为，湖州市招管办、监察局等单位正在探索制定“湖州市市级部门小额工程发包办法（试行）”，将小额工程发包方式分为：公开发包、预招标发包、直接发包三种方式，并对每种发包方式的操作程序作了详细规定。此办法对于湖州市规范、完善限额以下项目发包行为具有重要意义和作用。

再次，要严把招投标流程各环节，注重细节的规范化。各部门应设计严格细致的限额以下项目招投标流程，健全各环节，从细节上加强规范化建设，完善运行机制。包括以下几个方面：严把招标前的项目申请审核环节，部门内限额以下项目招标要有申请环节，招标申请需经招投标领导小组2／3以上成员的会签和招投标监督小组负责人签字，由招投标中心召集招投标工作小组会议，对招标文件、招标公告进行审核，审核通过的项目才能实施招投标活动，这对于从源头上防治腐败，提高投资效益，保证项目质量具有重要意义。严把招标文件编制环节，招投标工作小组会议应对招标人编制的招标文件中的评标原则，商务标、技术标的比值，评标办法等进行审核，审核通过的经招标人修改确定正式招标文件后，报招投标中心批准，如招标人与招投标工作小组在招标文件的内容上存在较大异议，应提交招投标领导小组审议。严把招标信息发布环节，招标部门要借助本部门网站或其它媒体平台公开发布招标信息，为了使投标竞争更加充分，招标人可通知资信业绩好的潜在投标人参与投标，尽可能广泛地公开招标信息。如果投标人未达到规定数量要求，可选择采用邀请招标、询价等其它方式。严把资格审查环节，招标部门要召开招投标工作会议对投标报名单位的有关资料、资格进行严格预审，禁止那些产品质量低下、不符合资质要求、有严重违法违规行为的投标企业参加投标。严把开标环节，开标过程根据招标公告要求的时间、地点，在部门招投标监督小组的监督下公开进行。招标人、唱标人、记录人、监督人对开标名次、投标书密封、投标人资格、交纳投标保证金等情况确认后，进行公开唱标活动。若到投标截止时间投标人不足三家的，不得开标，需重新组织招标。严把评标中标环节。要成立评标委员会，按照评标委员不少于三人以上的单数构成，其中1／3为部门内相关专家，另2／3为部门外相关专家，建议限额以下项目招标业务量大的部门建立属于自己部门的评标专家库，或直接借助省、市（县）相关行业的评标专家库，以随机抽取的办法组建评标委员会；拥有本部门评标专家库的部门可在开标时完成组建工作，借助政府评标专家库的可在开标前以距开标尽可能短的时间完成组建工作，并严格规定任何参与的部门、个人必须保密，否则将追究法律责任。评标现场，招标方应向评标专家宣布评标纪律和评标要求，将所有人员的通讯工具收起统一管理，不得与外部联系。评标结束后，评审结果经部门招投标领导小组复核、审议、复查，并向主管领导汇报后确定中标单位。

（三）强化监督机制，完善权力约束机制

加强监督机制和权力约束机制建设是部门限额以下项目招投标工作制度化、规范化的重要保障，是部门限额以下项目招投标管理体制、运行机制得以有效落实的关键环节。各部门尤其是领导干部应高度重视监督体系、廉政建设的重要性，全面加强监督机制、权力约束机制的制度化、规范化建设。

内部监督与外部监督相结合，实现全面监督。内部监督是指自我监督，即在部门限额以下项目招投标管理体制的基础上，部门内各职能机构之间通过职能分离进行的相互制约、相互监督。各部门纪委（纪检监察部门）作为部门内招投标监督工作的领导方，要全面组织领导部门内部监督，提高自身业务水平和素质，从细节监督、全程监督、全面监督的统一确保监督的有效性。外部监督是指来自部门外的社会监督，这是限额以下项目招投标监督的难点，突破这一难点的关键在信息公开，包括招标信息公开、中标信息公开。目前多数部门选择在本部门网站或其它媒体上发布招标公告、公示中标结果，接受社会监督；有的部门则不公开相关信息，不给社会监督机会。为增加社会监督的途径，我们建议湖州市招管办、招投标中心是否可考虑建立“部门限额以下项目招投标信息发布平台”，规定各部门所有限额以下项目招投标的招标公告信息、中标结果公示信息统一上报接受社会监督，这样做有利于集中进行信息公开，方便于社会监督，也方便于没有网站的部门单位进行信息公开，加大信息公开的力度，使社会监督最大化。

全程监督与重点监督相结合，实现动态监督。部门纪委作为招投标监督工作领导方，对所有限额以下项目招投标活动进行全程监督，包括招标申请审核、招标文件编制、招标公告发布、投标人资格审查、开标评标中标、中标结果公示等全过程进行监督，使每一个细节都公开透明。在全程监督的指导下，各部门要善于探索自己招投标监督的关键性环节、薄弱环节，布置实施重点监督，比如有的部门在部门内专门设立“招投标室”，并在室内安装了摄像头，对整个开标、评标过程实行全程动态监控，所拍摄的实时监控音像资料由纪委负责刻录成光盘，密封后存入部门档案室，调用音像资料需征得纪委同意，这种重点环节的监督更进一步丰富和加强了全程动态监督。

权力约束机制的完善依托于管理体制、运行机制和监督机制的健全、高效。任何腐败问题的发生都是以权力为媒介的，部门内招投标需要制约的权力包括部门各级领导的权力、评标专家的权力、招投标工作人员的权力等，要有效约束权力就必须提高行贿腐败成本，可通过“党风廉政建设考核”、“廉政建设一票否决制”等做法加强权力制约。政府行政监管部门、行业主管部门也要加强对部门限额以下项目招投标工作的监管，探索各种方式预防、限制部门内自主招投标权力被滥用。

（四）突出重点，整体推进

依据近两年湖州市限额以下项目分布和项目内容较为集中的特点，突出限额以下项目招投标制度化规范化建设的重点领域。湖州市限额以下项目主要集中于市水务集团有限公司、市公路管理处、市教育卫生系统下属单位，有必要将上述部门单位作为制度化规范化建设的重点。从限额以下项目内容来看，主要集中于水电安装、改造和绿化工程，最多的是安装类工程，有164项，总投资5 063元，分别占总项目数和总投资额的21.7%和23%，其次是改造工程，占总项目数的17%，绿化工程占总投资额的16%，因此，有必要将各部门所涉上述项目作为部门内自主招投标制度化规范化建设的重点项目领域。

针对湖州市部门间限额以下项目招投标规范化程度参差不齐的现状，要求规范化程度较低的部门，从管理体制、运行机制、监督约束机制等各方面提升其规范化建设水平，改进其薄弱之处，学习借鉴规范化程度较高部门的有益经验，提升规范化建设的意识，改进工作思路，采取切实可行的措施，缩小差距，从整体上推进此项工作的发展。

各部门要高度重视限额以下项目招投标制度化规范化建设对于部门廉政建设的重要性，克服“畏难情绪”、“畏繁情绪”，理智处理部门内自主招投标与廉政建设的关系。限额以下项目与限额以上项目相比，合同造价低、数量大、即时性强，要求规范化必然体现为程序的繁琐复杂、工作量的增加，给部门招投标工作带来压力和难度，出现“畏难”、“畏繁”情绪，是可以理解的。然而，如果仅仅考虑招投标工作效率，而不顾忌来自部门内外的廉政质疑，这是不理性的。处于廉政风险的考虑，部门招投标工作要始终以廉政建设为前提，只有在此前提下，招投标工作效率的提升才是有意义的。