民行错案纳入司法赔偿范围之探究——以一起涉诉信访案为切入点

蔡新法 梅 云

(1.绍兴文理学院，浙江 绍兴312000;2.绍兴市中级人民法院，浙江 绍兴312000)

一、一个案例引发的思考:司法如何应对信访人的“有理取闹”

言某在绍兴县斗门镇有一楼房用于经营饭馆。2000年杭甬高速公路绍兴连接线改建工程启动征迁，言某不同意补偿方案而拒拆，影响了工程进度。2001年，施工单位向法院起诉，要求拆除言某的楼房并申请先予执行。法院作出裁定，强制言某腾退了房屋，随后该房屋即被施工方拆除。后该案经过一审、二审和再审，法院最终以“该案系征用农村集体土地引起的征用补偿纠纷，依照土地管理法及其实施条例的相关规定，属政府处理的职权范围，非法院的主管范围”为由，认为该案不符合法律规定的起诉条件，也缺乏申请先予执行的法律依据，撤销先前的一审、二审判决，并驳回了施工单位的起诉。［1］2007年言某向法院申请执行回转，要求恢复房屋原状，赔偿停业损失、诉讼费和精神损失等。因法院不能裁定执行回转、恢复原状，言某自此走上了“北上京城南下省城”的信访之路。两级法院、市委市政府多次协调补偿方案，总不能满足其要求。目前，党政、司法部门已答应补偿其近200万元，但因与其500万元的诉求差距过大而搁置。

当前，绝大多数涉诉信访是因民事、行政裁判而引发，而因错误裁判的民事、行政案件引发的信访所占比重，笔者虽未详加统计，但绝对数字必定惊人。涉诉信访是司法的顽疾，长期以来始终未能较为妥善地解决。很多人都认为应该将涉诉信访纳入法治化轨道，在法律的范围内予以解决。目前，此种观点虽已基本取得共识，但对于如何将其纳入法治化轨道，至今似乎还是毫无对策。上文所举案中，言某就是抓住了法院无法裁定执行回转、恢复其房屋原状这一点，进而提出“漫天要价”的信访诉求。面对这一起并不复杂的案件，法院竟束手无策，在与信访人的“较量”中毫无招架之力，原因何在?值得深思。笔者以为，原因就在于:当事人在无法通过执行回转等司法途径获得充分救济的情况下，司法赔偿的大门却始终紧闭着。于是，法院与当事人之间只能通过“私了”的方式解决问题。涉诉信访当事人矛头一般指向的是法院，故涉诉信访案的当事人实际上是法院与信访人。作为司法机关的法院在处理自己作为当事人的案件时，居然选择且只能选择“私了”，这不能说是法治的无奈，因为改变这一无奈的现状并非属于人力不可为之事。“私了”意味着脱离法律的轨道，信访人为了争取更多的利益要与法院“讨价还价”，是当然之事。当前“花钱买平安”的老路子，在现实中遇到像言某“得理不饶人”之类人不免要屡屡碰壁，一个言某即便能“买下来”，也“买不起”无数个“李某”、“王某”。因此，不讲是非只求“稳定”的信访处理模式正慢慢走入历史的死角。

那么，如何通过司法途径解决民事、行政错判案件所造成的损失赔偿问题?笔者认为将民事、行政错案纳入司法赔偿范围，是解决因该类错案引发的“没完没了”的信访之正途，是保障当事人合法权益的有效举措，也是维护司法公信力的上佳选择。

二、民事和行政错案应纳入司法赔偿范围

(一)未纳入之原因

1995年生效的《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)，在很长时间内因鲜有申请人能成功获得国家赔偿而被谑称为“国家不赔法”。经过几次修改后，该法在赔偿程序和赔偿范围上有了很大进步，但关于司法赔偿的范围却一字未动。根据现行《国家赔偿法》的规定，司法赔偿仍仅限于刑事赔偿和法院因在民事、行政诉讼中违法采取强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成的损害，当事人有权利申请司法赔偿，将民事、行政错误裁判完全排除在司法赔偿范围之外。究其原因，主要有以下几点:

1.深受传统国家主义观念的影响。自秦到清末两千余年里，中国实行的是中央集权专制体制，而实行这种体制国家的特点之一就是国家的权威不容冒犯，其法律从来都是用于治民，而非为了限制王权，国家更不可能成为公堂里的被告。在1949年之后的很长一段时间里，国家只颁布了两部像样的法律:《宪法》和《婚姻法》，而真正发挥作用的是《婚姻法》，保障公民权利限制公权力的《宪法》几乎成为摆设。即便是1978年中国掀起历史的新篇章，到1990年才有《行政诉讼法》，1995年才有《国家赔偿法》，而且《国家赔偿法》因其赔偿程序的繁琐、赔偿条件的苛刻，导致长期以来少有人能成功获得国家赔偿。这些都或多或少地深受传统国家主义观念的影响:“能不赔就不赔”、“能少赔绝不多赔”。长期以来，“人权”在古老的中国只是一个敏感词，“主权高于人权”是深入我们骨髓的口号和理念。因此，新修订的《国家赔偿法》虽有很大进步，但从司法赔偿的范围来看，切实保障人权之路还很漫长。

2.担心司法赔偿会有损司法权威。持这种观点的人认为，司法赔偿无疑等于告知天下“法院错了”。如此，司法颜面不存，权威受损。尤其是在司法权威还非常薄弱的今天，扩大司法赔偿的范围还不是一个适合的契机。况且司法赔偿的审查主体是法院自己，就等于法院做自己案件的法官，即便赔偿，也难以令人信服。此种观点从表面上来看也有些道理，但当出现司法确实错了之时，难道不予赔偿就有利于司法权威的树立?显然也不能。

3.民事和行政错案原因难以把握［2］。不得不承认，导致错案的原因确实非常复杂:有当事人自身的原因，有案件本身的原因，有判案法官的原因，等等。尤其是民事案件，法官自由裁量权大，甚至有些民事案件根本没有现成的法律条文与之相对应，即便如此，“法官也不能拒绝裁判”。在司法实务中，有些案件最后的裁判依据是经验、习惯。“按常理来推断”、“与常理不符”是裁判文书中常有的词句，这其实就是法官运用自由裁量权的典型表现。有些案件因为当事人提供证据不到位不及时导致一、二审败诉，还有些案件因为原审过程中决定案件判决结果走向的关键证据因为客观原因未能出现。但无论导致民事和行政错误裁判的原因如何复杂，都不能成为法院一概予以拒绝赔偿的理由。

4.民事和行政错案可以执行回转。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第二百三十三条规定:“执行完毕后，据以执行的判决、裁定和其他法律文书确有错误，被法院撤销的，对已被执行的财产，法院应当作出裁定，责令取得财产的人返还;拒不返还的，强制执行。”这就是学理上的执行回转之概念。同理，行政判决因错判被撤销后，如涉及财产权益被侵犯，如果可以，也应通过执行回转的方式恢复原状。因为《国家赔偿法》规定的很多行政赔偿的情形并非属于真正意义上的赔偿，而只是通过执行回转返还行政相对人被侵犯的财产权益，行政机关赔偿的标的物原本就属于行政相对人所有，如违法罚没财物，违法征收、征用财产的返还等。通过执行回转确实能部分地补救当事人被侵害的合法权益，但也只是能部分地补救，还有相当一部分当事人的损失因各种原因无从追诉。

5.法院不堪司法赔偿的过重压力。也许有人认为，司法的运行成本已令法院不堪重负，若要再负担过重的司法赔偿，则无疑是雪上加霜。在东部经济发达省份，也许还能勉强应付，但中西部经济落后地区则难以承受。应该说，这是一个现实原因。2012年我国的公共安全预算支出为7000亿元，超过了军费预算。据此，有外媒报道称中国的“维稳”经费超过了军费。虽财政部驳斥了该观点，但中国每年用于“维稳”的经费肯定也不少。［3］何不转换一下思路:从这笔钱中拿出一部分用于民事和行政错案的司法赔偿上，应该更有利于社会的稳定。

(二)应纳入之理由

1.将民事和行政错案纳入司法赔偿范围之必要性

(1)保障当事人权益之需。经再审改判的民事案件，因对方当事人死亡或注销等原因而无法执行回转或因法院消极立案、审理错失最佳执行期导致当事人合法利益受损的情形在司法实务中并不罕见，但因法律救济的大门至今一直紧闭着，最终胜诉的当事人只能“赢了官司输了金钱”。当事人不免会产生如此疑问:因法院的错误造成我的损失就该自己承担吗?法院就没有责任吗?［4］发出这样疑问的人也许法律知识知道得不多，但却让司法难以回应。很多被错判的民事案件的当事人还向法院交纳了高额的诉讼费用，收了钱的法院却未将案件判好，并因此造成当事人合法权益严重受损。这不仅与现代权责平衡原则相悖，也与我国“司法为民”的根本宗旨不符。

(2)维护司法公信力之需。虽说自古以来司法错误就在所难免，但不能以此作为司法免责的理由，否则就等于司法的错误所造成的损失转嫁给没有过错的当事人。如此，则毫无疑问受损的不仅是当事人的合法权益，从长远来看更是司法的公信力。当前我国司法公信力不高是不争的事实，要想扭转这个局面，只有通过点滴的努力，而将民事和行政错案纳入司法赔偿范围是当下亟待解决的问题。正如担心刑事错案翻案会导致司法公信力下降是多余的一样，担心民事和行政错案司法赔偿会导致司法公信力的下降也是完全不必要的。事实证明，自周强担任最高法院院长以来，全国范围内平反了一批刑事错案，不仅司法公信力没有因此下降，反而为司法赢得了久违了的掌声与喝彩。例如，浙江省高院2013年已改判了两起死刑判决，获得了专家学者、民间大众的好评如潮。司法公信力的培育，不是通过推脱责任能达成，而是要靠勇于承担应有的责任取信于民。在“实事求是”这一光荣传统文化的长期熏陶下，当今中国民众更认同“知错就改、有错必纠”，而非“知错不改，有错不纠”。

(3)提高司法责任感之需。［5］司法是社会公正的最后一道防线，关乎国之根基。就像医生是救死扶伤的天使一样，法官历来是正义的化身，民众尚不能容忍行政腐败，更不能容忍司法腐败。要防止、减少和杜绝司法腐败的发生，就需要加强对司法的监督，而司法赔偿制度就是一种变相的监督机制，它从侧面告诫司法人员，错误的裁判会给当事人和国家造成损失，所以需要谨慎裁决。如果民事和行政裁判没有相应的司法赔偿机制来加以约束、限制，则可能会导致部分民事和行政案件司法人员的恣意妄为。因此，将民事和行政司法赔偿作为一把“达摩克利斯之剑”悬在司法人员头上，可提高其司法责任感。

(4)涉诉信访法治化之需。在涉诉信访的人群中，因民事和行政裁判而引起的占据绝大多数。不少有问题的生效民事和行政案件未能通过再审改判，就是因为法院有顾忌:因时过境迁即便再审改判也已无法通过执行回转等救济途径保障当事人的合法权益了，还不如维护既判力、保持原状更好。如果将民事和行政错案纳入司法赔偿范围，这个问题就可得到很大缓解。错判的民事和行政案件，凡是当事人有损失的，便可通过司法赔偿诉讼获得相应救济，从而将更多的涉诉信访纳入法治化轨道。现行的涉诉信访终结机制是司法系统内部制定的，其法律意义上的权威远远不足。而司法赔偿程序是终结性的法律程序，对于经过司法赔偿程序的涉诉信访一律不予登记、接待，更不予以通报、纳入考核范围。

2.将民事和行政错案纳入司法赔偿范围之可行性

(1)与法律精神不悖。《民法通则》第一百二十一条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”因此，法院作为司法机关因判错民事、行政案件而赔偿他人的损失，其实符合《民法通则》的规定。因为从性质上来分析，司法赔偿更接近于民事性质，有些国家干脆将国家赔偿法列入民法编，［6］作为申请人的当事人与作为被申请人的法院在赔偿纠纷上，法律地位基本上处于平等状态。《国家赔偿法》第一条规定“根据《宪法》制定本法”，而《宪法》第十一条第二款规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。虽然《国家赔偿法》未将民事和行政错案纳入司法赔偿范围，但最近三年所进行的两次大幅修改表明，将民事和行政错案纳入司法赔偿范围并不违背《国家赔偿法》的立法精神，更与《宪法》关于保护公民、法人及其他组织合法权利和利益不受侵犯的规定相契合。

(2)域外国家有先例。美国的法官虽享有很大的特免权，一般不追究其职务行为产生的民事责任，但该“回避不回避”给当事人造成损害的，当事人提起赔偿诉讼的，法院认为法官有回避义务而不回避，可判决法官赔偿。美国曾经通过判例确定法官的绝对特免权，但由于法官的绝对特免受到不少批评，有些州只给予法官有限制的特免，不包括故意的侵权行为在内。1988年制定的《联邦职员赔偿责任改革和侵权行为赔偿法》虽规定法官的赔偿责任将由国家负担，但国家不承担法官故意侵权行为的赔偿责任。大陆法系的法国现在不承认法官的绝对特免，法官的贪污腐败不良行为，除负担刑事责任外，还得承担赔偿责任。1972年法国民事诉讼改革，规定追诉法官和追诉行政官员一样，没有特别保护，法官在执行职务中的故意违法和重大过错，是法官本人的过错，由法官本人负责，即使国家代替法官赔偿，国家有权追回赔偿金额。［7］德国《民法典》第839条第2款第 (1)项规定:“公务员对因诉讼事件做出判决而违背其职务时，以违背职务涉及犯罪行为为限，应对由此而造成的损害负赔偿责任。”［8］法治发达国家因实行完全的司法独立，故比较强调法官个人的责任。在我国，当前司法尚未完全独立，现有的司法赔偿范围强调的是法院的赔偿责任，对于有故意和重大过失的法官，才可能追究其个人责任。

(3)刑事赔偿经验可借鉴。相比较而言，我国的刑事赔偿经验颇为丰富，实体要件和赔偿程序都越发成熟。这也为民事和行政司法赔偿提供了可资借鉴的范本，《国家赔偿法》第三十八条规定民事和行政司法赔偿适用刑事赔偿程序的规定。可以说，丰富的刑事赔偿经验已为将来的民事和行政错案司法赔偿做好了理论上和程序上的准备。

(4)财政支出有保障。郝铁川教授“穷国无法治”一说，［9］虽显得偏激和绝对，但法治的运行确实需要很高的成本，有些人数较多的案件仅邮寄费一项支出就高达数百上千元。中国现在已是第二大经济实体，2012年在公共安全上的预算支出超过了国防预算，达到了七千多亿元，虽被外媒片面地理解为“中国的维稳经费超过了军费”，但每年实际用于信访维稳的经费肯定也不会少。正如前文所言，完全可以从财政中取出一部分用于民事和行政司法赔偿，从而使得当事人的合法权益得到更好的保障，整个社会也会变得更加和谐与稳定。

三、民事和行政错案纳入司法赔偿范围之条件

当前，涉诉信访的处理存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的倾向，部分当事人因谙熟这一“潜规则”而成为信访专业户，经常前往或常年驻守京城并定期向最高法院或信访局等部门登记信访案件，给地方党委政府、司法部门施压，以此获得法律外的好处。地方党委政府、司法部门为了彻底化解矛盾，实现社会稳定，违心地满足了部分信访人不合理不合法的诉求。可以想见，长此以往，现行的涉诉信访机制定将难以维持下去。因此，将民事和行政错案纳入司法赔偿范围虽是历史的召唤，但并非意味着法院无条件地赔偿所有改判过的民事和行政案件当事人的损失，否则司法赔偿制度的处境比现有涉诉信访处理体制更无奈。笔者以为民事和行政错案纳入司法赔偿的条件有:

(一)法官存在故意或重大过失。法官存在故意或重大过失的情形，有积极作为和消极不作为两种。

1.积极作为主要是指法官故意或重大过失导致案件错误裁判的情形。《民事诉讼法》第二百条规定的十三项申请再审事由，有原审法院的原因，有当事人的原因，还有综合性的原因。法院或法官的故意或重大过失导致案件错判，由此造成当事人无可挽回的损失，毫无疑问属于民事和行政司法赔偿的范围。如果是综合性原因导致错案，则法院按照错误比例承担相应的赔偿责任。

2.消极不作为主要是指法官故意或重大过失不立案或久拖不决导致当事人损害的情形。此种情形能否纳入司法赔偿范围，学界少有人探讨。［10］司法实践中，“诉讼难”不仅表现在案件的判决结果上，也表现在立案难或者案件久拖不决上。一方面如果法官故意对应该依法立案而故意不立案或者立案后故意超出审限裁判，最终导致当事人因超过追诉期或丧失了最佳执行期而致损，另一方面法律却未赋予当事人强有力的救济途径，则当事人的合法权益势必难以得到司法的有效保护。

不论法官是积极作为还是消极不作为的故意或重大过失，从归责原则来说，司法赔偿采纳的是违法原则。有人主张民事和行政司法赔偿应采取结果原则，即无论法院有无过错，只要裁判造成了当事人损害事实的发生，都应纳入司法赔偿的范围。［11］笔者认为，这种观点从法理上站不住脚，因为司法赔偿不能等同于普通的侵权赔偿，法院不是营利性的经营场所，虽然“司法为民”为法院的根本宗旨，但其与普通的服务机构相比还存在根本区别。诉讼活动已由原先的法院职权主义转变为当事人主义，民事和行政错案相当一部分是因当事人自己未能及时提供证据所致。因当事人自己的原因导致后来案件错判，对当事人而言属于正常范围内的诉讼风险，法院没必要也没能力为当事人自己的过错而买单。

(二)当事人因法院过错而致损。损害是赔偿的前提，如果没有造成损害事实的错误裁判，当事人便没有申请赔偿的请求权基础;只有当法院的错判造成了当事人的损害结果，才存在司法赔偿的前提，但并非当事人所有因法院错判造成的损害都需要通过司法赔偿来弥补。如果能通过执行回转及其它如当事人另行起诉等方式弥补损失的，应在穷尽这些救济方式之后，当事人才能申请司法赔偿。因为毕竟民事和行政司法赔偿与刑事赔偿有很大不同:刑事案件被告方因司法机关的错误羁押、裁判而导致的损失，案中或案外的其他主体也并不因此获得相对应的财产权益，而民事和行政案件的错误裁判导致当事人的损害，一般都有案件的另外一方或案外人获得相对应的好处。西人法谚有云:一个人不能从自己的错误或违法行为中受益。那么，在民事和行政案件中，一方当事人也不能因为法院的错误裁判而获得来自另一方当事人的额外好处。生效裁判被改判后，原先胜诉的当事人所得到的财物就失去了法律上的根基，实质上属于不当得利，应当返还给原先履行人或被执行人。另外，考虑到财政支出的现实压力，民事和行政错案应在尽量追诉受益的另一方当事人的前提下，司法赔偿程序才能启动。从这个意义上而言，民事和行政司法赔偿属于补充式赔偿。

四、其他相关问题

(一)民事和行政司法赔偿应否包括精神赔偿。《国家赔偿法》已明确将精神赔偿纳入刑事司法赔偿，但并未规定民事和行政司法赔偿包括精神赔偿。那么，民事和行政司法赔偿应不应该包括精神赔偿?笔者认为，是否应将精神赔偿纳入民事和行政司法赔偿，关键是看当事人有无精神损害。法律将精神赔偿纳入刑事司法赔偿的原因，主要是认为当事人因人身自由受限而导致精神受损。若以该标准来衡量，民事和行政案件中的违法采取强制措施也是限制人身自由的一种，当事人无疑因此产生了精神损害，但法律并未将之纳入司法赔偿范围。这是《国家赔偿法》的内在逻辑矛盾。其实，精神损害的产生并不以人身受限为唯一条件。中国民众有一种依赖、信赖公权力的传统，很多人到法院去诉讼是因为相信司法为公。如果最终司法故意不公，导致其败诉，则势必对其精神产生重大打击。尤其是那些为了“讨个说法”的当事人，如果败诉，势必会在自己心里蒙上一层阴影，甚至在熟人圈子都“抬不起头来”。因民事和行政案件败诉而导致当事人自杀自残事件时有发生，可见司法故意不公导致原本应当胜诉的当事人败诉，对其精神上的损害不容小觑。根据《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的规定，当事人人格权受侵犯，可要求精神损害赔偿，而很多民事和行政案件都关涉当事人的人格评价。比如，法院在无充分证据的情况下判决某甲归还某乙的借款，判决生效后意味着某甲不仅要归还借款，还相当于直接对其人格进行了法律上的否定评价——借钱不还。若该案经再审裁判认定根本没有某甲向某乙借款的事实，毫无疑问，某甲的人格权因原先的判决受到了伤害。当然，一般而言，与刑事错误裁判给当事人所造成的精神损害程度相比，民事和行政错案要轻一些。因此，二者在赔偿标准和数额上应有所区别。

(二)民事和行政错案司法赔偿的组织和程序。目前，审查司法赔偿案件的组织为设置在中级法院内部的赔偿委员会，一般以行政庭审判人员为成员。因现行的审查模式实际系“法院做自己案件的法官”而遭到诸多质疑，学界有一种观点认为应该将司法赔偿案件最终裁判权设置在地方人大手中，［12］此种观点也颇有道理。限于篇幅，对此不便展开。在现行的司法赔偿处理模式下，若因行政裁判错误导致的司法赔偿案件，不论是基层法院还是中级法院生效的行政裁判，兼任司法赔偿委员会的行政庭审判人员应集体回避，另由非行政庭的审判人员组成审查小组。司法赔偿案件实行书面审查方式，由于没有如其他庭审案件的对抗性，当事人的诉权其实难以得到充分保障。因此，有人提出司法赔偿应该设置再审程序。［13］笔者以为，如果不对现行的司法赔偿程序进行改造，只是多设置一个再审程序，对保障当事人的诉求无济于事。

［1］民事裁定书［R］.绍中民一再字第9号［2004］.

［2］冉富强.民事审判错案的国家救济路径［J］.行政法学研究，2010（1）.

［3］汪苏.财政部驳斥中国维稳经费超7000亿报道［EB/OL］.财新网http://china.caixin.com/2012-03-07/100365045.html.

［4］刘某.法院的民事错案造成当事人的损失由谁来负担［EB/OL］.华律网http://www.66law.cn/question/1781.aspx.

［5］廖永安.民事司法赔偿范围探微［J］.政法论丛，1996（1）.

［6］张新宝.国家赔偿的若干民法问题［J］.法商研究，1995（5）.

［7］王名扬.美国行政法（下）［M］.中国法制出版社，2005.

［8］韩学强.新《国家赔偿法》中民事、行政司法赔偿的缺陷与完善［J］.河北科技大学学报（社会科学版），2010（4）.

［9］郝铁川.中国依法治国的渐进性［J］.法学研究，2003（6）.

［10］廖永安.民事司法赔偿范围探微［J］.政法论丛，1996（1）.

［11］冯娜.司法赔偿制度的目的论［J］.人民论坛，2010 年（5）.

［12］丁梅.我国国家赔偿程序存在的缺陷及其完善［J］.行政与法，2007年（7）.

［13］苗文法、谭英俊.设立司法赔偿再审程序之我见［J］.人民司法，2002年（11）.