中国被征地农民安置制度变迁分析

齐 睿， 李珍贵， 王斯亮， 谢 锦

（1. 中国地质大学矿产资源战略与政策研究中心， 湖北 武汉 430074；2. 华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；3. 中国土地勘测规划院， 北京 100035）

中国被征地农民安置制度变迁分析

齐 睿1,2， 李珍贵3， 王斯亮2， 谢 锦2

（1. 中国地质大学矿产资源战略与政策研究中心， 湖北 武汉 430074；2. 华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；3. 中国土地勘测规划院， 北京 100035）

研究目的：对被征地农民安置制度变迁进行分析评价。研究方法：文献资料法，归纳法，演绎法。研究结果：被征地农民安置制度从1950年诞生起至今，制度原则经历了从公平优先到效率优先再到公平与效率均衡三个阶段，安置模式也经历了从计划导向到完全市场导向再到部分市场导向的三个阶段。研究结论：制定土地征收法，明晰补偿与安置的制度差异；明晰权责利关系，重新调整征地安置的实施主体；多元并举，提高征地安置的可持续性。

土地制度；土地征收；被征地农民；安置；制度变迁；制度原则；安置模式

被征地农民安置制度肇始于1950年的《城市郊区土地改革条例》，历经60余年发展，发生多次重大变革，基本形成了以市场为导向的多元化安置制度，被征地农民社会保障和就业培训体系业已基本建立，安置标准有了很大提高[1]，但这一制度依然屡遭指责，是新一轮土地管理法修订和征地制度改革的重点①2012年全国“两会”期间，海南代表团向十一届全国人大五次会议提交了关于完善实地农民安置制度的议案。详见南海网报道《海南代表建议完善被征地农民安置制度》，http://news.qq.com/a/20120313/ 001747.htm,2012-03-13.。制度变迁是一种历时性②历时性与共时性是结构主义语言学术语，后扩展到学术评价、政策研究等领域。制度的历时性可解释为制度历经不同历史时期发展变化的特点，共时性则指在某一历史横断面上的系统性特点，详细分析参见荣兆梓《两种经济制度的共性、个性、历时性和共时性》，刊于《当代经济研究》2007年第1期。研究。现有制度通常不是凭空的设计，而是历时性的累积和传承，制度变迁所反映出的制度制定者和其他社会公众的价值判断与取舍过程，有助于更全面地理解当前制度的特点和缺陷，明确未来改革的方向，制定出更为均衡合理的改革方案。被征地农民安置制度60余年的发展，有坚持也有改变，有前进也有往复，制度从简到繁，从粗陋到严谨，但从制度变迁视角来看，这一过程是围绕着两个矛盾展开的。

1 公平与效率：被征地农民安置制度原则之争

1.1 公平优先阶段：1950—1981年

被征地农民安置制度肇始于1950年。新中国成立后，百废待兴，为解决城市建设与工商业发展用地问题，政务院公布了《城市郊区土地改革条例》，第一次提出了土地征收、征用、补偿和安置的概念，指出收回国有或征用私有农业土地都必须对耕种该项土地的农民进行适当安置。

1953年政务院颁布《国家建设征用土地办法》，对征地的基本原则、程序、审批权限、申报材料等进行更为详细具体的规定，其中第3条规定： “国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必须的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有善的安置。……凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置善后再行举办，或另行择地举办。”这一原则中，善安置是土地征用的必要前提，社会公平优先于经济效率。此时虽正值第一个五年计划开年之际，但为保证公平，无法安置就延期或另行择地征用土地。公平优先的征地安置制度得到了群众高度认可，各地征地工作进展顺利，部分被征地农业生产合作社和农民甚至主动放弃补偿安置[2]。1958年国务院修正《国家建设征用土地办法》，新办法继续将善安置列为土地征用先决条件，但删除了“基本原则”等用词。

1.2 效率优先阶段：1982—2000年

1958—1981年间中国征地工作一直沿用《国家建设征用土地办法》，但“随着我国经济的发展和人口的增长，国家建设征用土地出现了一些新的情况”，该办法“早已不能适应变化了的情况”，致使“国家建设征地工作实际上处于‘无法可依’的状态”[3]。1982年国务院公布了《国家建设征用土地条例》，该条例删除了“安置优先”条款，取而代之的是第4条所规定的“征地服从”条款：“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”政策变化需要在社会背景中考察。十一届四中全会明确以经济发展为中心，坚持改革开放，工业化和城市化重新回到高速轨道，成为党政工作重点。建设用地需求骤增，但此时征地管理工作相当混乱，“有些地区征地费用越来越高”，“附加条件也越来越多，比如要安排农民进厂当工人，要转城市户口，……”，极大地增加了补偿安置压力，“很多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设”[3]。作为这一时期整个社会的主导思想，“效率优先，兼顾公平”直接影响了征地制度改革，“为工业化、城镇化发展尽快提供土地，成为最优先的立法目标和政策目标”[3]，征地制度重心整体上向效率倾斜。1986年“征地服从”条款被写入《土地管理法》，直到1998年《土地管理法》才被删除。

1.3 回归均衡阶段：2001年至今

20 世纪90年代中期，伴随快速经济发展出现的种种社会不公和矛盾冲突日益严重，引发了全社会对效率与公平关系的反思，各地频繁发生的征地冲突问题更是引发公众对以效率为中心的征地制度的质疑。征地补偿和安置不公、不到位，强征强拆现象严重，被征地农民合法权益屡遭侵犯被认为是导致征地冲突频发的主要原因，因此有关部门频繁出台相关措施，对补偿和安置制度进行调整。

2001年国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》第一次明确提出征地补偿安置必须善处理国家、集体和农民三者利益关系，标志着安置制度重心开始由过度强调效率，转向强调公平与效率的均衡。2002年，针对征地矛盾凸显等问题，国土资源部出台了《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》，强调补偿安置的重要性，提出要“首先考虑农民的补偿安置”。2004年国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确要保障被征地农民长远生计。2006年国务院又出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》，指出社会保障费用不落实不得批准征地，说明在政策制订过程中，公平性视角据越来越重要的地位。

公平优先阶段的近30年间，有关部门共出台安置相关法律法规3项，效率优先阶段的近20年间，共出台相关法律法规5项，而2001年以后，共出台相关法律法规18项（图1），新出台的法律法规大多直接以保障被征地农民合法权益为目标，充分体现了安置制度向公平的回归。

从公平优先，到效率优先、兼顾公平，再到公平与效率的辩证统一，是新中国成立以来党政系统对公平和效率矛盾关系认识的深化，直接影响了被征地农民安置制度的变迁。过去的60余年间，被征地农民安置制度原则数度更迭，公平优先原则彰显了社会主义优越性，但随后在过度追求经济发展的社会整体思潮影响下，公平优先让位于效率优先，当公平与效率的失衡导致了社会不公和频繁的征地冲突后，安置制度又开始向公平与效率的均衡状态回归（图2）。1998年以后安置制度密集调整，以保障农民长远生计为目标，出台了10多项法规和规范性文件，使安置制度的公平性从20世纪80年代的低谷中恢复过来。

被征地安置制度原则的不断变化，是土地管理部门对宏观社会经济环境变迁的及时反应，但从另一方面也说明安置制度缺乏独立性，受政治环境的影响过于强烈。虽然制度是政治的产物，但制度原则不应盲目屈从政治重心的波动，而应服务于制度内核，保障制度功能的实现。安置制度诞生于计划经济时代，经历了从计划到市场的经济体制转型，但深入分析可以发现，其制度内核并未发生根本性改变。被征地农民安置制度存在的必要性有二。一是劳动力流动的有限性。被征地农民文化素质不高，难以迅速适应工商业就业要求等主观原因，以及非农业就业机会不足，被征地农民就业培训机制不完善等客观原因，共同导致征地所释放出的农业劳动力难以迅速、完全流向非农业领域。二是社会保障的不全面性。由于种种历史和现实原因，中国的社会保障体系，尤其是农村社会保障并不健全，农民在不充分就业的情况下很难维持基本生活。这两点原因决定了政府必须要为征地所产生的闲置劳动力及其家庭成员提供新的收入来源，维持基本生活水平，否则必然会出现社会不满情绪，导致社会动荡和经济下滑，也正是这两点原因，决定了被征地农民安置制度的内核是社会保障，决定了公平是制度的核心原则。国外土地征收的经验教训，以及中国特殊的土地所有制结构，决定了中国被征地农民安置制度不应仅以公平为惟一原则，在公平与效率之间谋求一定的平衡，在保障公平的基础上，以有效率的土地征收促进社会整体的帕累托最优，才是最适合中国国情的安置原则。

图 1 被征地农民安置相关法律法规数量变化：1950—2012Fig.1 The number of laws and regulations related to the resettlement of land-expropriated peasants from 1950 to 2012

图 2 被征地农民安置制度变迁（1950—2012年）Fig.2 Changes of resettlement institutions for land-expropriated peasants from 1950 to 2012

21 世纪以来的安置制度改革中，安置公平与社会效率辩证统一的关系得以确立，总体上安置公平性不断提高，但依然存在改进空间。一是虽然目前安置制度改革以追求公平与效率均衡为目标，公平与效率的辩证统一关系也成为越来越多的政策制定者和研究者的共识，但自1998年后这一关系就未明确以原则形式出现在制度条文之中，未来政治重心的波动是否还会导致安置制度原则更迭不得而知；二是虽然安置制度原则开始向公平与效率均衡回归，但具体的制度设计上还是有很多偏向效率的地方，长期以来形成的制度依赖难以在短时间内完全改变，有待制度改革不断完善；三是公平与效率均衡的尺度难以把握，近些年凸显的“钉子户”现象更是将“公平”界定问题推到台前，如何解决大多数被征地农民利益受损和少部分农民因征暴富的困境是制度改革的新问题。实现安置公平与社会效率的均衡仍将是未来安置制度变迁的主要任务。

2 计划与市场：被征地农民安置模式之争

被征地农民安置在过去60余年间，不断有模式被创新、鼓励或否定，这些变化围绕着计划与市场之争的主线，可以分为3个阶段。

2.1 计划导向阶段：1950—1981年

1950年的《城市郊区土地改革条例》虽未对安置模式有明确规定，但提出了国有土地调换私有土地，实质上就是农业安置。1953年的《国家建设征用土地办法》第一次提出了就业安置（转业）的方式，要求地方人民政府、劳动部门、工会和用地单位应尽可能吸收被征地农民参加工作。1958年的《国家建设征用土地办法》提出农业安置优先于就业安置，要求各地尽量就地农业安置被征地农民。

这一时期的安置模式具有浓厚的计划经济色彩，工农业都是计划体系的一部分，国家统筹调度，为被征地农民提供农业或非农就业机会。由于此时农业土地相对充裕，非农就业收入和福利待遇明显高于农业，被征地农民安置的绝对标准虽然偏低，但相对公平以及意识形态的影响，使这一阶段的征地安置赢得了被征地农民的普遍认可，并未引发明显的社会矛盾。计划性安置很快也遇到了很多问题。首先，是非农就业安置机会不足。1953年提出非农就业安置模式后，大多数被征地农民都要求采取这一安置模式，当时中国非农经济并不发达，不多的就业机会首先要解决退伍军人和城市劳动力安置问题，过度的非农就业安置增加了国家安置压力，又与当时“动员‘上山下乡’的政治方针不相符合”，因此，相关政策很快就明确了农业安置优先于非农就业安置。其次，是农业安置难度越来越大。随着人口的迅速增长，可供开发和调度的潜在土地资源越来越少，农业安置瓶颈逐渐凸显。最后，计划性安置阻碍了市场经济的发展。1978年以后，计划性安置对市场经济转型的阻碍作用日益明显，被征地农民缺乏必要的劳动技能，无法适应非农产业发展的需求，是导致很多国有和集体企业效率低下的重要原因之一。

2.2 完全市场导向阶段：1982—2003年

随着社会经济的全面转型，计划性安置与市场经济之间的冲突愈来愈严重，计划性安置严重阻碍了市场经济的发展。计划导向型的被征地农民安置模式既造成政府和企业的沉重负担，又严重滞缓了征地速度，阻碍了经济的快速发展，因此相关部门开始探索安置模式创新。

1982年《国家建设征用土地条例》第一次提出了安置补助费的概念，这是货币安置的雏形，最初只是其他安置模式的补充。在继续强调就地、就近安置，优先采取农业安置、副业安置、迁（并）队安置的基础上，该条例鼓励发展集体工副业和服务性产业，但土地入股被明令禁止。随后的制度改革中，货币安置被不断完善，1986年《土地管理法》对货币安置的标准、程序和监管进行了完善，1998年《土地管理法》较大幅度地提高了货币安置标准。1999年国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》第一次提出了“以市场为导向的多途径安置机制”，鼓励货币安置、社保安置，并明确提出留地安置、鼓励土地入股。

以市场为导向的安置模式改革解决了被征地农民安置制度与市场经济接轨的问题，极大地提高了征地速度，为经济快速发展做出了巨大贡献，但货币安置过度化却带来了新的社会问题[4]。虽然相关法律法规鼓励采取社保安置、土地入股、留地安置等多种安置模式，货币安置还是迅速据主导地位。对被征地农民而言，将大额现金掌握在自己手中比其他安置方式更让人放心；对地方政府而言，货币安置简单易行，能极大降低征地的谈判成本；对用地单位而言，虽然成本有所增加，但可以彻底摆脱长期的安置负担。因此，这种看上去共赢的安置方式很快就在全国范围得以普及。货币安置的本质，是对被征地农民安置权的赎买，是通过货币化使安置责任由政府或用地单位转移到被征地农民自己身上，由市场自行消化剩余劳动力。

货币安置极大地提高了征地速度，但过度货币化的弊端很快又凸现出来。被征地农民在安置权货币化后被完全推向市场，但市场和被征地农民都尚未对这一变化做好充分应对。在被征地农民一方，首先，是缺乏必要的非农业劳动技能，文化素质普遍不高也导致农民难以迅速实现劳动力转型；其次，是缺乏投资理财能力，获得的大额安置补助费缺乏投资渠道，无法实现增值；最后，是缺乏合理的消费观，很多农民都将补助费投入到房屋建设上，少数地区农民因征一夜暴富后，炫富赌博奢侈浪费，反而引发了新的社会问题。在市场方面，劳动力需求的结构性矛盾难以解决，经济欠发达地区能提供的就业机会非常匮乏，频繁的经济波动对农民工就业的影响非常大，农民工就业保障体系也不完善，无法普遍为被征地农民提供稳定的非农就业机会[5-9]。因此，过度货币化最终引发了被征地农民安置制度的异化，安置制度的社会保障内核濒临消失，导致被征地农民对未来生活的担忧，抗拒征地行为屡屡发生也就在情理之中了。过度货币化的另一个重要弊端，是使被征地农民安置制度与补偿制度的界限模糊。安置与补偿是中国征地制度的两个核心子制度，具有不同的制度对象、目标和原则。1950年《城市郊区土地改革条例》就对安置和补偿进行过区分，指出安置的对象是“耕种该项土地的农民”，而补偿的对象则是农民“在该项土地上的生产投资及其他损失”；安置的目标是维护社会稳定，补偿的目标是维持社会公平；安置的原则是“适当”，补偿的原则是“公平合理”。总之，两者差别可以理解为安置是对发展权的保护，补偿是对财产权的保护。制度发展初期，两者在实践中的区分是较为明显的，对“物”的补偿大多以货币或实物的形式一次性支付给农民个人，对“人”的安置则更为长久稳定。完全货币化后，两者的界限变得非常模糊，安置已逐渐成为补偿的附属制度，其后果是安置制度的缺陷被遮蔽，很多原本应通过安置制度改革解决的问题只能一味通过提高征地补偿去寻求解决之道，导致社会矛盾日益严重。

2.3 部分市场导向阶段：2004年至今

过度货币化使被征地农民安置完全市场化，无法保障被征地农民的长久生计[10]，安置与补偿打包的“一锤子买卖”又激励被征地农民利用征地抗拒行为与地方政府讨价还价，导致征地矛盾日益尖锐，群体性事件和暴力冲突频繁[11]。虽然1998年以后安置补助费标准得到很大提高，但依然未能从根本上解决问题。

2004年，针对征地过程中出现的诸多问题，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出了要保障被征地农民长远生计，强调了土地入股、被征地农民社会保障等安置模式，并首次提出要落实被征地农民就业培训。随后国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中进一步规范了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置和移民安置4种模式。2006年国务院出台《关于加强土地调控有关问题的通知》，2007年国土资源部与劳动和社会保障部共同发布《关于切实做好被征地农民社会保障工作的通知》，2010年国土资源部出台《关于进一步做好征地管理工作的通知》，初步构建起以社保为基础的多元化安置体系。

新的安置体系具有5个特点。首先，新体系大大弱化了货币安置的地位，虽然货币安置目前仍是中国被征地农民安置的主要形式，但已有近70%的地区落实了社保安置配套，基本完成从单一货币安置向货币加社保组合安置的过渡，制度文本中“鼓励货币安置”的话语已经消失，货币安置淡出制度重心。其次，安置制度回归社会保障的制度内核，“保障被征地农民的长远生计”，为被征地农民提供稳定的、能保障体面生活的、可持续增长的收入流，取代了提高一次性补助的标准，成为新一轮制度改革的焦点，也使安置制度重新具有明显的社会保障特性。再次，安置与补偿的界限重新明晰，新安置体系的持续性，与征地补偿的一次性形成对比，让安置与补偿的功能差异得以显现。第四，通过制度创新和多元化实现安置效率，新体系明确鼓励制度创新，留地安置、入股安置等地方安置实践创新都得到了政策支持，而安置的多元化既为农民提供了选择权，又分担了安置压力。最后，新体系是积极的安置战略，新体系对被征地农民提供就业培训的重视，实质上是安置战略的转化。之前的被征地农民安置，都是将被征地农民视作社会的负担，政府需要为其提供生活保障，而新体系则视其为宝贵的劳动力资源，通过基于市场需求的就业培训，促进剩余劳动力的结构转型，既减轻政府负担，又节约社会资源、增加社会财富，实现由消极安置向积极安置的战略转化。

被征地农民安置模式经历了由计划导向向完全市场导向，再向部分市场导向的变化过程，前者是对经济社会全面转型的适应，后者则是过度货币化导致制度异化，并引发种种社会问题后的自我调整。被征地农民安置既要实现社会保障的预期目标，又要适应经济发展的需求，提高安置效率，减轻政府和用地单位的安置负担，在经历了一个不断摸索的过程后，已基本确立了通过以社保安置为基础，以制度创新和安置模式多元化促效率的积极的安置体系，找到了安置制度与市场经济的结合点。

3 结论与启示

被征地农民安置制度历经60余年发展，制度体系日益完善，规范性、透明度和公众参与程度都有明显的改善，目前已形成了以社保为基础的多元化安置体系，总体上，正朝着与市场经济合理结合的道路前进，但安置模式依然存在诸多问题，相关改革建议包括：（1）制定土地征收法，明晰补偿与安置的制度差异。土地征收影响群体广泛，对经济社会稳定运转有极为重要的影响，制定专门的土地征收法在法学界呼声高涨。在新法中，应当从明确制度的目标和功能入手，对主体、对象、原则、程序、标准、监管等多方面进行细致区分，并且应对行政管理人员和公众大力宣传，让各界对补偿和安置的区别有更深刻的认识，在此基础上认真辨识两种制度的缺陷，进行更具针对性的改革。（2）明晰权责利关系，重新调整征地安置的实施主体。权责利纠葛不清是征地制度改革举步维艰的重要原因，国土、城建、社保、民政等诸多部门在改革过程中争权推责，征地与拆迁、补偿与安置，都涉及很多部门利益，权责利关系亟待梳理。国土资源部门目前承担着补偿和安置的主要职责，但其职能设计和专业特长并不适合承担安置职责，从提高安置效率、保障被征地农民长久生计的角度来看，将一部分安置职能交由更具专业性的部门履行，对征地安置而言可能更为合适。（3）多元并举，提高征地安置的可持续性。长久征地安置的根本在于保障和提高征地安置的可持续性，货币安置在这方面的劣势越来越明显，非货币安置的制度创新亟待加强。安置应多元化，不同的安置模式各有利弊，从成本和绩效角度出发，都应鼓励因地制宜、因人制宜；安置可以采取组合模式，让风险与收益的结构更为合理，其中社保安置表现出了充分的制度活力，应在组合中据重要位置，组合还要为农民提供选择空间；安置不是一次性的工作，应建立长期的监管配套机制。

（References）：

［1］ 燕继荣.制度及制度评价的标准［J］ .科学社会主义，2011，（5）：25 - 26.

［2］ 陶希晋.关于国家建设征用土地办法修正草案的说明［EB/OL］ .中国人大网， http://www.npc.gov.cn/ wxzl/gongbao/2000 - 12/23/ content_5000446.htm. 2000 - 12 - 23/2012 - 07 - 31.

［3］ 吕克白.关于《国家建设征用土地条例（草案）》的说明［Z］ .中华人民共和国国务院公报， 1982，（10）：444 - 446.

［4］ 吴岩，董秀茹，王秋兵，等.失地农民生活水平评价体系构建［J］ .中国土地科学，2011，（5）：23 - 28.

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［8］ 张晓玲，卢海元，米红.被征地农民贫困风险及安置措施研究［J］ .中国土地科学，2006，（1）：2 - 6.

［9］ 尹奇，马璐璐，王庆日.基于森的功能和能力福利理论的失地农民福利水平评价［J］ .中国土地科学，2010，（7）：41 - 46.

［10］ 吴丽，吴次芳.杭州经济技术开发区失地农民生活质量指数评价及影响因素研究［J］ .中国土地科学，2009，（4）：70 - 75.

［11］ 谭术魁，涂姗.征地冲突中利益相关者的博弈分析——以地方政府与失地农民为例［J］ .中国土地科学，2009，（11）：27 - 31.

（本文责编：仲济香）

Analysis on the Changes of China’s Resettlement Institutions for Land-Expropriated Peasant

QI Rui1,2, LI Zhen-gui3, WANG Si-liang2, XIE Jin2
（1. Mineral Resources Strategy and Policy Research Center, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China; 2. Department of Land Management, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this study was to analyze the changes of China’s resettlement institutions for land-expropriated peasant. Methods employed include documentation, deduction and induction. The results indicate that the principle of the resettlement institutions for land-expropriated peasants has been changed from the “Justice Priority” to the “Efficiency Priority”, and then back to the balance of justice and efficiency since 1950. The resettlement model has been changed from plan-oriented to market-oriented, and then to semi-market-oriented. The paper concludes that the legislation of land-expropriation should distinguish the two principles clearly, clarify the re-adjustment of implement subject, and ensure the sustainability of land-expropriation resettlement.

land institution; land-expropriation; land-expropriated peasant; resettlement; institution changes; institution principals; resettlement pattern

F301.1

A

1001-8158（2013）10-0024-07

2012-08-31

2013-01-30

教育部人文社会科学基金青年项目（12YJC630153）。

齐睿（1984-），男，安徽桐城人，博士，讲师。主要研究方向为征地制度改革。E-mail: cugssqr@163.com