基于耕作地块调查的土地整理规划设计——以太康县王盘村为例

张蚌蚌，王 数，张凤荣,，徐 艳，郧文聚，孔祥斌,

（1.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；2.国土资源部农用地质量与监控 重点实验室，北京 100193）

本文定义田块为自然因素和田间基础设施分割形成的基本耕地单元，耕作地块为承包人的实际耕作单元。耕作地块调整是通过土地权属空间位置调整，以促进耕地集中连片的土地整理。耕作地块调整在理论研究和土地整理实践中又被称作土地整合、产权调整、权属调整或互换并地等。

德国土地整理的第一阶段正是“归并耕作地块、调整权属”[1]，耕作地块调整是开展土地整理工作的必要前提[2]，是农业基础设施建设的基础条件[3]，可以促进农业机械化发展[4-5]，促进实现农业现代化[6]。商丘市将耕作地块调整和土地流转一前一后、同步实施，有效减少了耕地的破碎化，促进了耕地集中连片[7]。新疆博乐市将互换并地和土地承包经营权登记发证同步推进[8]。“2013年中央一号文件”指出，结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。通过对破碎化田块的整理和土地权属的归并，增加总体耕地面积，扩大农户土地面积，提高土地生产潜力和农户竞争力[9]。

土地细碎化目前在中国普遍存在[10-11]。目前研究主要集中于农地流转对减轻细碎化程度的探讨，而关于土地整理对细碎化作用的研究文献十分缺乏[12]。本文根据对王盘村耕作地块的实际调查，刻画耕地破碎的过程、揭示其原因，分析其存在的问题，并总结归纳出耕作地块调整的指导原则和程序，探究耕地地块调整的规划设计方案，为当前高标准基本农田土地整治项目中开展权属调整提供理论支撑。

1 耕地破碎现状及原因分析

1.1 耕地自然破碎

由于地形等自然因素，特别是道路、沟、渠等田间基础设施造成耕地破碎，称为耕地自然破碎或田块破碎。耕地自然破碎广泛存在于农村地区，例如，对河南省太康县9个乡镇15个村庄的15户农户调查发现：15个村共有54个田块，每个村的田块数量多在2—6块（表1）。而该县马头镇王盘村耕地24.78 hm2，却被河流和道路分割成11块，分别是大北地11.39 hm2，东北地0.84 hm2，陇西4.77 hm2，陇东2.27 hm2，北边1.25 hm2，“西边1”1.49 hm2，“西边2”0.97 hm2，“南边1”0.46 hm2，“南边2”0.39 hm2，“东边1” 0.50 hm2，“东边2”0.43 hm2（图1）。

1.2 耕地权属破碎

土地包产到户时，综合考虑耕地的肥瘦状况，距离村庄、道路远近情况，灌排便利程度等因素，对田块进行分割承包给不同农户，导致耕地权属破碎，即耕作地块破碎。例如，太康县9个乡镇15个村庄的15户农户，平均每户耕作地块数量是3.33块，多的有6块（表1）。王盘村24.78 hm2耕地竟然有耕作地块212块；小于0.07 hm2的耕作地块有75块。说明与耕地自然破碎相比，权属破破碎化更严重。

表1 太康县9镇15户耕作地块及其经营现状Tab.1 The cultivated plot and operating status of fifteen households in nine towns of Taikang County

1.3 耕地破碎的原因分析

根据作者调查，1991年包产到户时，王盘村分为两个村民组，共60户，265人，全村人均耕地面积0.09 hm2。当时按照“肥瘦搭配”原则分地，具体分配方法如下：村民一组是大北地0.0467 hm2/人，陇西或者陇东0.0333 hm2/人，西边1或南边1田块0.0113 hm2/人，东边1或南边2田块0.0067 hm2/人，村民一组总计0.0980 hm2/人；村民二组是大北地0.0380 hm2/人，陇西或东北地0.0247 hm2/人，北边是0.0113 hm2/人，西边2或东边2田块0.0127 hm2/人，村民二组总计0.0867 hm2/人（原单位为亩，精确到第四位进行区分）。另外，具体分配时综合考虑到宅基地和村边的门前废地。

按照这种分配原则，包产到户形成的耕作地块共212块，分别是大北地57块，东北地7块，陇西35块，陇东12块，北边25块，西边1有21块，西边2有18块，南边1有8块，南边2有8块，东边1有14块，东边2有7块（图1）。平均田块面积2.25 hm2，平均耕作地块面积0.12 hm2。可见，王盘村耕地不仅存在自然破碎，权属破碎化更加严重。

图1 王盘村耕地现状图Fig.1 The status of the cultivated plot

综上，自然因素、承包分割和“肥瘦搭配”是造成耕地破碎化的原因，而“肥瘦搭配”承包分割是造成耕地破碎的主要原因。

2 耕作地块破碎造成的问题

2.1 耕作效率低下，不利于农业机械化应用

耕作地块面积为0.03—0.60 hm2，联合收割机的耕作效率随耕作地块面积增加而递增[13]。王盘村耕作地块面积不大于0.03 hm2/块和0.03—0.07 hm2/块的累积耕地面积分别为0.56 hm2，3.24 hm2，根据联合收割机耕作效率与耕作地块面积的对应值[13]，所需要的耕作时间共为35.10 h；若换为耕作地块面积都是0.12 hm2/块（现状平均耕作地块面积）的等量耕地，则耕作时间为23.67 h，可节省耕作时间11.43 h。可见，当前狭小的耕作地块，严重影响了农业机械的耕作效率。

太康县属于豫东平原区，狭小而分散的耕作地块使得悬空粑、联合收割机都不愿进入，极大地限制了农业机械的应用，没有发挥出平原区应有的机械化优势。

2.2 灌溉排水不便，造成机井沟渠破坏与维护困难

据笔者在太康县的调查，由于每户少则2—3个耕作地块，多则4—5块甚至6—7块；农民每次灌溉排水的时候需要安装2—7次水泵、拖拉机或电力，需要摆放和收回2—7次输水管，不仅浪费了人力，给农民带来了极大的不便，严重影响了灌排效率，而且增加了水泵、水管等的破损速度；同时，过多安装水泵、拖拉机动力也增加了人为因素和机械因素对机井、沟渠等的损坏。此外，分散的耕作地块不利于灌排设施的统一规划布局。

由于每户的耕作地块较多，在维护机井、沟渠等灌排设施时大家都有一种“与自己关系不大”的心态，而不去制止一些对灌排设施破坏的行为，也没有保护维修灌排设施的积极性。

2.3 种林占用基本农田

由于耕作地块狭小，经营不便，无法实行机械化生产，少数不愿种田的村民在耕地里种树。树木根系庞大深远，地下越界吸水、吸肥，影响到相邻耕地的水肥，导致想种田的村民也不得不将耕地改成林地，从而使很多基本农田变成了林地。调查中发现，王盘村南部“南边1”田块的0.46 hm2耕地、村北部的“北边”田块1.27 hm2耕地，村东部的“东边1”田块0.50 hm2耕地在6年前全是基本农田，由于上述原因现在全变成了杨树林，并且田块南边1、东边1、北边分别有1户、2户，2户进行了住房建设。

此外，耕作地块分散导致农户无法进行统一的治虫、除草、施肥等，从而给田间管理带来了麻烦和困难。

3 耕作地块调整的规划设计

3.1 开展“耕作地块调整”的指导原则

开展耕作地块调整前征求农民意见，鼓励农民参与。农民是耕地的主人，是耕地的经营者，是耕作地块调整后的受益者，政府应该在政策上支持，在法律上提供服务，在实施上积极指导和引导，充分发挥劳动人民的积极性。

在当前农村土地承包关系长久不变和土地流转缓慢[14]的大背景下，耕作地块调整必须保留原有分地人口不变，原有耕地面积不变。借鉴日本产权调整经验[15]，同时考虑中国农村土地经营现状，耕作地块调整的具体指导原则为：（1）优先将耕作地块与自己的父母、兄弟等亲朋调整在一起，这会方便农民转包土地，从而进一步扩大耕作地块面积。（2）将有意流转土地的农户，与有意承包土地的农户耕作地块相邻，从而方便流转以增加耕作地块面积。（3）农户所得到调整后的耕作地块应优先与其原有的土地位置相近；如果农户所有的土地调整前都临近道路，其所得到调整后的土地也应优先临近原道路；土地整理前利用最充分的土地应优先分配给原所有者。（4）农户尽量保留一个原来经营的耕作地块，以满足继承祖业的心理。（5）尽可能合并田块，调整耕作地块，从而减少田块和耕作地块的数量，以减少田间道路、田埂、沟渠等占地面积。（6）在耕作地块调整协调人员的指导下，根据有利于耕地规模化的原则，调整后的耕作地块应尽量大。

3.2 开展“耕作地块调整”的程序

开展耕作地块调整前先做好具体整理方案和耕作地块调整方案，与农民协商并征得农民同意后开始实施。通过平整土地、修路、打井、修渠、挖沟等工程措施，使得田间基础设施尽量均一化。在参考农用地分等定级成果[16]的基础上，让农民参与评价耕地等级，得出对于所有耕作地块的质量等级，以用于耕作地块调整过程中面积折算或者补偿。

借鉴商丘市各试点行政村开展“耕作地块调整”工作的做法，“耕作地块调整”的程序具体如下：（1）预先做好耕作地块调整规划设计方案；（2）召开会议听取群众意见，修改并完善方案；（3）评定耕地等级，核实耕作地块面积；（4）等级折算方案公示，抓阄分配，农户签字确认；（5）土地权属登记；（6）上报土地流转服务中心备案。程序进行中应确保村民自愿、自主，操作过程公开、公正。

3.3 耕作地块调整的规划设计——以太康县马头镇王盘村为例

首先，调整前将北边、南边1、东边1的杨树林地全部由各家卖掉，复垦为耕地。由于该地区土壤肥沃，复垦后地力可以很快恢复，复垦后耕地尽可能平整、均一化。

其次，将南边1和南边2两个小田块合并为南边田块；将东边1和东边2田块合并为东边田块；将西边1和西边2田块合并为西边田块。这样该村田块数量就由11块变为了8块（图2）。

然后，根据村民对耕地质量评价结果，参考农用地分等成果，将王盘村耕地分为两个等级。大北地、东北地、陇西、陇东、西边为一等地，南边、东边、北边为二等地。

最后，按“两个不变”原则，村民进行抓阄并加权平均分配耕地，每户农民都分得两块地，一等地和二等地。

王盘村耕作地块调整的具体做法为：南边、东边、北边村庄附近的耕地共2.99 hm2，按照人均0.0113 hm2均匀分配；大北地、东北地、陇西、陇东、西边按照村民一组人均0.0867 hm2，村民二组人均0.0753 hm2进行每家一块统一分配。各户的耕作地块位于哪一田块采用公平的抓阄确定，同时可以根据确定的耕地等级来对个别分配较差耕地做适当补偿；并且为了日后土地流转的需要，事先约定让一个大家庭中有威望者抓阄，然后按辈分高低依次分配土地，并且尽量将有意承包土地的农户与打算转包土地者耕作地块相邻，以方便之后进行土地流转来进一步提高耕作地块面积。

图2 耕作地块调整规划设计图Fig.2 Design of the cultivated plot adjustment planning

4 耕作地块调整后的效果分析

4.1 耕作地块调整后的景观指数分析

参照景观指数定义[17]，重新定义斑块面积（PS）/hm2、斑块数（NP）/块、平均斑块面积（MPS）/ hm2/块，比较耕作地块调整前后的景观指数（表2）。

由表2可知，调整前后自然斑块（田块）数量由11块变为8块，减少了自然斑块数量，促进了农田集中连片，优化了农田景观格局。总的权属斑块（耕作地块）数量由212块减少到120块，调整后斑块的破碎度大大降低，每户耕作地块数量只有2块（个别1块），减少了1—3块，扩大了耕作地块面积，有利于提高耕作效率、节约时间成本。平均斑块面积（平均耕作地块面积）从0.12 hm2增加到0.21 hm2，调整后的平均斑块面积显著增加，不仅有利于机械化，而且有利于规模化经营。

表2 调整前后景观指数对比Tab.2 The comparison of landscape index before and after adjustment

4.2 耕作地块调整后增加耕地数量分析

由于将三个田块现有的林地复垦为耕地，使村内耕地面积净增加2.23 hm2。将田块南边1和南边2合并，将东边1和东边2合并，将西边1和西边2合并，可减少三条田间道路，相当于增加耕地约0.03 hm2。由于耕作地块从212块减少到120块，耕作地块净减少92块，即相当于可以净减少92个田埂占用耕地面积约0.33 hm2。

所以，耕作地块调整后，王盘村通过林地复垦、田块合并，净增加耕地2.59 hm2，占该村耕地面积的10.45%。另外，还可以通过平整废弃的沟渠、整理废弃地、适当复垦村庄周围的护村林来增加耕地面积。

4.3 耕作地块调整后的耕作效率分析

这里的耕作效率值根据有效割幅1.0 m、作业速度0.8 m/s的半喂入式联合收割机在不同面积耕作地块作业的测定[13]。由表3可知，耕作地块调整后，耕作效率极大提高，王盘村耕地总的耕作时间减少了30.96 h。

表3 耕作地块调整前后耕作效率对比Tab.3 The comparison of cultivated efficiency before and after the adjustment

5 结论与讨论

5.1 结论

根据对农村田块、耕作地块 的调查分析，得出如下研究结果：（1） 当前耕地破碎表现为自然破碎和权属破碎，即田块破碎和耕作地块破碎。自然条件、水利工程和道路的建设，造成田块破碎，而 “肥瘦搭配”承包权分割，造成耕地更为细碎。（2）耕作地块破碎会导致耕作效率低下、不利于农业机械应用、灌溉排水不便、田间管理困难等问题。（3）开展耕作地块调整过程中征求村民意见，是公众参与土地整理的有效途径。（4）总结归纳出耕作地块调整的指导原则和程序，并以王盘村为例探究耕作地块调整的规划设计方案。（5）通过开展基于耕作地块调整的土地整理，可以增加耕地面积，降低耕地破碎化程度，优化耕地景观格局，提高耕地耕作效率。

5.2 讨论

（1）作者将该耕作地块调整规划设计方案和该村村民、村长进行了沟通交流，村民和村长都赞成该耕作地块调整方案，但具体实施中还需要如下条件：一是需要政府支持和德高望重且有魄力的村干部领导带头实施。在河南省人均1—1.5亩耕地的农村，即使调整耕作地块后一家也只有5亩左右的耕地，靠农业收入难以致富，农民花费时间精力进行耕作地块调整的意愿也不会很强烈。二是如果有农业企业介入农地流转，就能够实现更大规模的经营，同时，农民可以实现就业分化，进城务工或在农业企业打工。三是借助当前全国开展的高标准基本农田建设土地整治项目，在进行田间工程建设的同时，进行耕作地块调整。

（2）耕作地块调整应和土地流转同步推进，不仅解决耕地权属细碎化问题、扩大农户经营规模，而且可以形成更大的耕作地块面积，以应用大型机械，助推农业现代化道路。

（3）土地证券化是破解耕地细碎化、促进耕地集中连片的重要途径，在不丧失土地产权前提下，利用证券市场功能，将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地转化成可以流动的金融资产，实现集中连片和规模效应。

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