分权与激励：土地供应中的中央—地方关系研究

丰 雷，杨跃龙，姚 丽

（1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2. 中国土地矿产法律事务中心，北京 100034；3. 中国土地勘测规划院，北京 100035）

分权与激励：土地供应中的中央—地方关系研究

丰 雷1，杨跃龙2，姚 丽3

（1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2. 中国土地矿产法律事务中心，北京 100034；3. 中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：分析中国土地供应中的中央—地方分权边界以及激励契约，探索提高有效土地供应的措施以增进土地宏观调控成效。研究方法：应用政策分析、案例分析方法，基于分权理论与激励理论，分析土地供应中的中央—地方关系。研究结果：（1）中央政府与地方政府在土地供应中的权力边界不是固定的，不同权力呈现出不同的分权变化路径；（2）土地供应中的中央—地方关系具有“多任务委托代理”的特征，地方政府倾向于选择执行激励强且易考量的供地任务。研究结论：根据各地的社会经济发展水平以及资源禀赋条件等设立合理的土地供应分权边界是实现有效土地供应的基础；而促使地方政府将中央供地计划落到实处的一个关键是建立和完善约束地方政府供地行为的土地供应“激励契约”机制。

土地管理；土地供应；分权；激励；中央—地方关系

1 引言

改革开放以来中国经济保持了30多年的高速增长，并逐步由中央计划经济向新兴市场经济转轨，与之相伴的是政府职能的转变以及中央—地方关系的显著变化。中国特色的或维护市场型财政联邦主义理论认为，行政分权以及财政分权带来的信息优势以及经济激励，使得地方政府具有很高的积极性去维护市场，推动经济增长[1-2]。1994年分税制改革后，中央在预算内收入比例大大提高，地方实际支出责任显著增加，但地方政府吸引投资、发展经济的积极性却未受到显著影响。由此，官员晋升锦标赛理论认为，地方官员之间围绕GDP增长进行的政治晋升博弈，是形成地方政府经济增长激励的一个关键。中央与地方之间存在着多任务委托代理关系[3]，而采用以GDP增长为明确考核指标的晋升锦标赛模式是一种强激励形式，它在地方政府间引入竞争，并通过激烈的政治竞争推动地方间的经济竞争[4-5]。

地方政府为吸引投资而展开的竞争大都采用了一个基本手段，即建立工业园区和开发区，以协议方式低价甚至零地价出让工业用地，同时以“招拍挂”方式高价出让商业和住宅用地。有学者认为，这种以县为单位出让土地并与上级政府及投资者进行收入分成的制度是非常有效率的制度安排，保证了中国经济的高速增长[6]；但也有学者认为这不过是政府通过压低土地价格（以及放松劳动管制和环保要求等）吸引投资但不利于社会经济可持续发展的一种无效率的“竞次”模式[7]。不管怎样，土地要素是经济增长的关键，目前中国特有的城市土地国有、政府通过征地等对农村集体土地实际控制的制度安排，以及由中央政府制定土地供应（利用）计划，逐级下达指标，而实际供地由地方政府完成的土地供应模式，对土地资源配置效率以及宏观经济增长产生重要影响。由于中央与地方政府目标函数不一致、二者间激励契约不健全以及土地宏观调控中地方政府定位不明确等原因，导致“开发区热”、“违法用地”、“土地财政”、工业用地低效利用同时住房价格高涨等现象和问题。因此，探讨土地供应中的中央—地方政府间的权力分配，以及分权边界确定后中央—地方间的“激励契约”设立等问题，对于提高土地资源配置效率，改善土地宏观调控绩效以及促进经济增长具有重要意义。

2 土地供应中的中央—地方关系分析框架

土地供应中的中央—地方关系主要体现为分权和激励两个层面，前者指中央与地方政府关于土地供应权力的划分；后者指在权力界限界定之后，中央政府对地方政府供地履约行为的激励（图1）。

2.1 中央—地方政府供地权力边界的变化

一定程度上的分权能够激发地方政府的积极性、增进政府间竞争，从而提高经济效率。同时，分权也有成本，过度的分权可能有损经济效率，在分权与集权之间，存在一个合理边界[8]。中央—地方间的分权边界受可供土地总量、流动资本量、地方财政实力以及征地补偿的公平程度等因素影响。改革开放以来，中国各地经济不断发展，流动资本量、地方政府财政实力等逐渐增强，同时，可供土地量逐渐减少，由征地等带来的社会矛盾逐渐突出。因此，土地供应中的中央—地方的权力边界并非固定不变，分权程度是不断变化的。具体来说[9-10]：（1）在经济发展水平较低、政府财政收入有限时，地方政府无力提高基础设施建设水平以吸引外资，有限的经济实力也限制了土地的资本化，从而即使给予地方政府更高的土地处置权，也不利于经济增长，反倒是较低的征地补偿会增加社会成本。（2）当经济发展水平较高、流动资本较充足时，地方政府能够运用土地政策带动经济增长，此时赋予地方政府较大的土地供应权，有利于促进经济增长；虽然压低征地补偿会造成一定的社会成本，但相对于大幅的经济增量，总效益是提高的。（3）伴随经济的进一步发展，在耕地总量控制的情况下，土地资源愈显重要。这时低价征收土地的社会负效益很大，生态效益也受影响。因此，减少地方政府的土地供应权可避免更大的社会和生态效益损失。

2.2 中央—地方政府供地“激励契约”的设立

土地供应中的中央—地方权力的划分是有效落实中央土地供应计划的基础，此外，中央还应设立有效的激励机制，使得地方政府行为符合公平和效率目标。地方政府的代理任务往往不只是“供地”，地方与中央间存在多任务委托代理关系，主要表现在两个层次：一是包括供地任务在内的多任务，如发展经济、增加就业等；二是在供地领域内不同目标导向的多任务，如支持产业发展、建设保障性住房体系等。多任务委托代理理论[3]认为，各任务的不确定性、易衡量程度以及激励强度等决定了代理人的行为选择，代理人倾向于选择不确定性小、易衡量且激励强度大的任务。在中央—地方政府间设立的多种激励契约中，“财政分权”和“政治晋升”对地方政府的土地供应影响较突出。此外，中央的某些临时性、短期性的供地政策也对地方政府产生显著影响。总之，“财政分权”激励与“政治晋升”激励作为长期强“激励契约”，导致了地方政府“以地生财”供地模式的形成；而短期政策主导型的“激励契约”则会改变地方政府的供地方向，激励强度的变化会导致某些用途土地供应量的变化。

3 土地供应中的中央—地方分权改革路径分析

分别从土地规划权、土地供应方式选择权、土地收益权以及土地监察权4个方面，分析中国中央—地方政府间土地供应的分权改革及其时间路径。

3.1 土地规划权的分权路径变迁

图1 中央政府与地方政府间分权与激励关系Fig.1 Decentralization and incentives between central and local governments

计划经济时期，中央政府负责编制和审批中国总体的土地利用规划。1986年制定了《土地管理法》，将土地利用总体规划的编制和审批权力进行了下放，规定：乡级和县级土地利用总体规划分别由县级和地级政府审批，省级政府除负责本级土地利用总体规划的编制外，还负责地级土地利用总体规划的审批，但无权审批县、乡两级的规划。1998年修订后的《土地管理法》又将土地利用总体规划的审批权（及其标准和程序等）集中于国务院和省级政府。其中，省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划报国务院审批；其他报省政府批准，其中乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准。由此可见，地级和县级地方政府已不具有土地利用总体规划审批权；而设区的市和自治州地方政府的审批权也是来自省级政府的授权。总之，土地规划权在中央—地方间的分权路径不是线性的，改革开放后，特别是与计划经济时期相比较，土地规划权向着分权的方向进行，但在分权改革进程中出现了权力的上收。

3.2 土地供应方式选择权的分权路径变迁

与土地规划权的先下放再上收不同，土地供应方式的选择权一直是沿着分权的方向进行（表1）。目前经营性用地全部采用公开的“招拍挂”出让方式，划拨方式供地的范围越来越小。虽然中央政府在土地供应方式权力方面依然处于主导地位，有权制定各项规则，决定地方政府的选择权力范围大小，但是地方政府可以根据实际情况在划拨、租赁、作价入股、协议出让以及招拍挂出让等方式之间进行选择。因此，与计划经济时代由中央主导的划拨供应相比，改革开放以来地方政府的土地供应方式选择权是逐步增强的，这种市场取向的供地方式改革也提高了土地供应的效率。

表1 中国土地供应方式的变化历程Tab.1 History of land supply policy changes in China

3.3 土地收益权的分权路径变迁

与土地供应相关的收益主要包括土地出让金、土地使用税（费）（含耕地占用税、城镇土地使用税）等[11-12]。从中央政府与地方政府在土地收益方面的分权历程来看，虽然过程中有反复的调整，但总体上土地收益权呈现地方化的趋势（表2）。

表2 中国土地收益分配的变化Tab.2 History of land revenue distribution policy changes in China

3.4 土地监察权的分权路径变迁

2006年之前，中国土地监察的一个主要法律依据是1997年颁布的《中华人民共和国行政监察法》。该法第16条规定，本级人民政府各部门及其国家公务员由地方政府监察机关负责实施监察。这就是说，大部分有关土地供应的权力行使均由地方政府监察机关负责。一个例外是土地利用总体规划的编制权力。该法第15条规定，国务院监察机关负责对省级政府及其领导人员实施监察。由于当时省级政府具体掌握土地利用总体规划的编制权力，因此对省级政府土地利用总体规划编制权行使的监察是由国务院监察机关负责。总之，2006年之前，除了土地利用总体规划编制权的监察外，土地供应的其他权力的行使均由地方监察机关进行监察。2006年7月13日，国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》出台，标志着中国正式启动了土地督察制度，开始设立国家土地总督察及其办公室，并向地方派驻国家土地督察局。国土资源部根据国务院的授权代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。因此，2006年国家土地监察制度的建立可看作是一次集权式改革，土地监察权力上收至国务院（由国土资源部代理）。

综上所述，随着中国社会经济的发展以及土地利用形势的变化，与土地供应相关的权力也经历了分权程度的变化，总的来说这一分权的历程并非线性的，其中土地供应方式选择权和土地收益权呈现明显的分权特点，土地规划权呈现出先分权后集权的趋势，而土地监察权则出现了权力的上收。

4 土地供应中的中央—地方“激励契约”设立

在中央政府与地方政府的权力边界确定后，地方政府是否会尽其职责，还取决于中央政府与地方政府间的“激励契约”。中央—地方间的多种激励契约会对地方政府供地行为产生影响，其中较突出的是“财政分权”和“政治晋升”体制。此外，在中央—地方多任务委托代理模式下，临时的、短期的“激励契约”变化也会导致地方政府供地行为的变化。

4.1 “财政分权”激励导致“土地财政”

中国财政分权改革，特别是1994年的分税制是导致“土地财政”（即地方政府依靠出让土地来谋求财税收入）的主因[12-14]。分税制改革后，地方政府失去了部分“财权”却承担了更多“事权”，财政收入分成比例越来越小，财政支出责任和压力却越来越大。在趋紧的财政压力下，地方政府为避免财政赤字，必然寻求其他收入途径，土地就成为地方政府追逐预算外收入的主要工具。为实现通过土地供应增加政府收入的目的，地方政府主要采用低价供应工业用地，同时高价供应商住用地的策略。对不同产出增长率与土地价格增长率之间的关系进行比较发现，中国工业用地处于负向偏离其理论地价的状态，而商住用地价格则正向偏离其理论地价[14]。一方面，地方政府可以通过低价出让工业用地扩大税基，从而获得更多与土地相关的税费收入以及其他财政收入；另一方面，通过紧缩商住用地供应，使商住用地处于较高价位，从而增加土地出让金收入[7，15]。

4.2 “政治晋升”激励导致低价供地

“财政分权”激励会引发地方政府为追求财政收入低价出让工业用地以增加税收的动机，但是进一步将其收益与成本对比后发现，由此带给地方政府的收益并不明显。根据中央地方共享税的划分，其中作为主体的增值税中央占75%，而地方占25%；所得税由中央和地方6∶4分成。由此来看，地方政府只能获得小部分的由低地价出让工业用地所产生的税收[15]。因此，在财政激励之外，存在形成地方政府低价出让工业用地行为的其他原因——政治激励与经济考核。也就是说，地方政府不仅是由于“财政分权”激励，而且更主要的是出于对经济增长以及“政治晋升”的追求，从而普遍选择了低价、大量、协议供应工业用地，因为靠低价供应工业用地所进行的招商引资活动能够带动地方的经济增长，进而带来“政绩”的提升。地方政府的这种动机，将会导致3方面后果。一是地方政府有意降低地价来进行招商引资。2006—2010年中国主要城市综合地价由1544元/m2上升至2882元/m2，但工业用地价格仅上涨144元/m2，且一直为各类用地中最低[16]。二是各地积极展开竞争低价供地，导致工业用地形成供大于求的局面。据2003—2010年《中国国土资源统计年鉴》数据显示，工业用地（工矿仓储用地）占土地供应总量的较大比例（32%—46%）。三是为实现低价供应的目的，地方政府多采用市场化程度最低的协议出让方式。据《中国国土资源统计年鉴》数据显示，2002—2009年中国协议出让占出让用地总宗数的大部分（48%—84%），而在协议出让的土地中，工业用地又占较大部分。

4.3 多任务委托代理及改变激励强度的影响

“政治晋升”、“财政分权”以及土地供应契约都是中央—地方政府间的“激励契约”，地方政府面临多任务委托。一方面，地方政府拥有轻视中央供地任务（一般为紧缩供地或增加保障性住房供地比例等）的动因，这是由于“财政分权”和“政治晋升”激励的强度大于土地供应任务的激励强度，以经济指标（主要是财政收入和GDP）为考核指标的“激励契约”比供地契约更易考量；另一方面，地方政府拥有轻视中央供地任务的条件，即土地供应可被地方政府用作实现其财政收入和“政治晋升”目标的工具。在供地领域监督有限、供地任务完成与否的奖惩相对较弱的情况下，地方政府优先选择完成激励强度较大且更易被考量的财政任务和经济任务。

尽管长期来看，“财政激励”和“晋升激励”是决定地方政府土地供应行为的主要“激励契约”，但是如果中央政府临时转变契约激励，形成短期的、暂时性的激励机制，也会对地方政府行为产生显著影响。以中国保障性住房的建设来说明。在1998年房改之初，保障性住房就被纳入政府的工作日程，到2011年上半年，各地方政府保障性住房建设的积极性一直都不高。截至2011年5月底，全国保障性住房开工任务仅完成34%，至6月底，该比例才达到56.6%[17]。随后，中央政府重申和强调了与地方政府签订的《保障性安居工程建设目标责任书》的“激励契约”，并落实了对某些地区责任人的处罚[18]，促使各地大大加快了开工进度。截至2011年7月，31个地区的保障性住房开工任务都已完成过半；至10月份，除个别地区外，均已完成开工任务。从保障性住房的土地供应来看，截至2011年10月14日，全国31个省（区、市，含兵团，西藏除外）已实际落实保障性安居工程用地4.2614×108m2，超过中央下达的1000万套保障性住房测算用地面积（4.1983×108m2）；在国土资源部公布的31个省、市中，已有14省、市超额完成土地供应，用地落实率均超过90%。总之，由于中央政府及时调整了中央与地方间的保障性住房建设任务的“激励契约”，通过明确《责任书》的考核内容及标准，加大惩处力度，以及加强信息公开等具体方式增加了激励强度，并改善了委托代理任务绩效的测度，由此显著影响了地方政府的供地行为。

5 结语

本文基于分权与激励的相关理论，采用政策分析和案例分析方法，对中国土地供应中的中央—地方分权边界以及“激励契约”进行了分析。研究表明：首先，土地供应领域的分权既有收益也有成本，在中央与地方政府间存在一个合理的分权边界，且这一边界并不固定。土地规划权的分权程度先增后降，供地方式选择权、土地收益权呈现明显的分权特点，而土地监察权则出现了权力的上收，不同权力呈现不同的变化路径。其次，中国的中央—地方政府间存在多任务委托代理关系，监察力度小、绩效不易考察以及奖惩水平低等原因使得中央的土地供应任务无法得到地方政府的较好执行，而来自财政、经济发展以及“政治晋升”方面的强激励常常扭曲地方政府的供地行为。因此，合理设立中央政府与地方政府在土地供应中的分权边界，进一步进行分权式改革，适度下放土地规划权，使得地方政府能够有途径实现其地方利益，同时加强土地供应方面的监察和奖惩，弱化土地供应的“财政激励”和“晋升激励”，将有利于土地利用效率的提高以及土地宏观调控绩效的改善。

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（本文责编：郎海鸥）

Decentralization and Incentives: Research on the Central-Local Relations within the Land Supply System

FENG Lei1, YANG Yue-long2, YAO Li3
（1. School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. China Policy and Law for Land and Resources Centre, Beijing 100034, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this paper is to reveal the central-local relations within the land supply system, and then probe into the effective land supply measure for enhancing the performance of macroeconomic intervention. Case study and policy analysis methods are employed. The results indicate that 1) the boundary between the central-local governments relations on land supply is unfixed, and there are different paths regarding different land supply rights; 2) a multi-tasks principal-agent relationship exists between central-local governments in China, and local governments tend to focus on the highly-motivated tasks that can be easily assessed. The paper concludes that the reasonable boundary betweencentral-local governments could be decided in terms of resource endowment. Furthermore, a feasible performance evaluation system together with an effectual incentive mechanism hold the key to a well-established land market and sophisticated land supply system at the local level.

land administration; land supply; decentralization; incentives; central-local government relations

F301.2

A

1001-8158（2013）10-0004-07

2013-04-11

2013-09-04

国家自然科学基金项目（71173226）；国家软科学研究计划项目（2011GXS2B009）；国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费资助。

丰雷（1972-），男，山东聊城人，博士，副教授。主要研究方向为不动产经济和计量经济分析。E-mail: fenglei@mparuc.edu.cn

杨跃龙（1987-），男，河北邢台人，硕士，助理工程师。主要研究方向为不动产经济与管理。E-mail: leapdragon@yeah.net