养老保险基金投资运营的困境及对策探讨①

宋佳娟

（首都经济贸易大学 金融学院，北京100070）

2011年8月，在欧债危机和全球股市下滑的背景下，有关养老金入市的话题再次被提起，成为专家、学者争议的焦点和老百姓关注的话题。随着我国养老保险覆盖面逐步扩大、财政补贴逐年提高，养老保险基金规模增长迅速，截止到2011年年底，我国养老保险基金累计结余1.94万亿元。但是，由于投资渠道受限，收益水平不到2%［1］，远低于2001～2010年平均的通货膨胀率2.14%，实际收益率为负，日趋庞大的养老金积累余额和基金的持续贬值需要我们给予关注和探索。

一、养老保险基金

依据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），国家建立基本养老保险，以保障公民在年老时依法从国家和社会获得物质帮助的权利。当前，我国养老保障体系有三大支柱，分别是基本养老保险制度、企业年金制度和商业保险制度。基本养老保险制度由政府主导，具有强制性。根据《社会保险法》规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。目前其收支结余只能存入银行或购买国债，不得“入市”。第二支柱是企业年金制度，由企业及职工自愿建立，具有补充性，企业年金基金可以在债券市场和股票市场投资运营。第三支柱是商业性养老保险，具有完全自愿性，目前在保险机构可投资运营资金范畴内。

养老保险基金是政府在立法范围内依法征缴的用于支付劳动者退休养老待遇的专项基金。在我国社会保险系统中，养老保险基金所占比重最大。据2012年6月发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年我国城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，其中征缴收入13956亿元，各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元。全年基金总支出12765亿元，年末基本养老保险基金累计结存19497亿元［2］，约占我国社会保险基金的66.9%。

二、养老保险基金投资运营的困境

（一）养老保险基金投资运营主体尚待明确

当前，城镇企业职工基本养老保险基本实行了“省级统筹”，但是都没有建立专门的基金投资管理机构。中央政府虽然成立了社会保障基金理事会，但目前仅对从中央预算中拨付的社会保险储备资金进行投资运营，而不包括养老保险结余资金。由于法律没有授权，全国社会保障基金对于分散在地方各级政府的养老保险结余资金的投资运营鞭长莫及，导致养老保险结余资金的投资管理自责模糊、效益低下。

（二）统筹账户收不抵支，个人账户缺口巨大，基金积累举步维艰

我国目前的养老保险制度是统账结合，即社会统筹与个人账户相结合。用人单位按照上月工资总额的20%缴纳保费，个人按照其工资的8%缴纳保费，单位缴费的17%进入统筹账户，另外3%加上员工个人缴纳的8%进入个人账户。社会统筹部分现收现付，用于支付当期养老金，个人账户实行部分积累制，结余部分用来支付缴费者未来退休后的养老金。根据中国社会科学院发布的《中国养老金发展报告》显示，截至2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户记账额达到24859亿元，但是个人账户实有资金2703亿元，空账额达22156亿元。

养老金个人账户空账的成因主要有供需两方面的原因。在供给方面，由于我国社保制度建立较晚，制度建立之前的职工退休前没有缴费，其退休后的养老金需要养老基金担负，只能是依靠在职职工的缴费来负担，即当时在职职工的个人缴费无法全部进入自己的个人账户，被部分拿去给退休者发养老金，这就使在职职工个人账户出现一定程度的空账。在需求方面，考虑经济的发展和物价因素，我国最低工资标准逐年提高，2008年以来，全国最低工资标准年均增幅12.6%。养老金也连续以每年10%左右的幅度提高，使养老金支出进一步膨胀，当社会统筹部分不能够足额支付养老金时，很多地方只能挪用其控制的个人账户的基金进行支付。从而导致个人账户名义上的资金数额与实际存在的资金数额相差甚远，收支缺口逐年增大。

（三）基金投资渠道单一，导致投资收益低下

除了历史债务问题、个人账户空账等问题之外，我国养老保险基金的运营还面临着投资渠道单一、投资收益低下的困境。当前，我国养老保险基金90%以上存入银行，并且多是以活期存款的形式，购买国债大多3年期以下，这虽然保证了养老保险基金的安全性和便利性，但在存款负利率及国债低利率的情况下，养老保险基金保值难，增值更难，其投资收益在日趋高企的CPI面前处于极大的贬值风险之中，统筹账户结余部分和个人账户结余部分迫切需要拓宽投资渠道，通过市场化运作对养老保险基金进行保值增值。

（四）养老保险支付遭遇人口老龄化加剧的严峻考验

虽然我国养老保险覆盖面还在进一步扩大，处于“窗口期”，我国养老保险基金的累计余额将呈不断膨胀趋势，但是人口老龄化危机已经成为我国未来经济社会发展面临的挑战之一。我国经济正从小康社会向中等发达国家迈进，“未富先老”使我国社会保障筹资和承受能力受到严重制约。中国第6次全国人口普查主要数据显示，60岁及以上人口已占总人口的13.26%。据联合国2011年5月的预测，到2050年，中国总人口将减少到12.956亿，而60岁以上人口将增加到4.392亿，占总人口的33.9%，领取社会保险金的人群逐步增多。除了加强养老保险基金征缴和管理以外，需要健全社会保险基金投资运营机制，提高投资回报率。我国年轻的养老保险制度正在遭遇逐渐严重的人口老龄化加剧的严峻考验。如果我国在未来20年不能在养老保险结余资金投资运营上取得突破和明显成效，正常的养老保险制度将难以为继。

三、养老保险基金投资运营的思路与对策

养老保险基金投资运营的根本目的在于通过市场化、专业化的资产管理，获得基金的保值增值，满足养老保险给付支出的正常需求，保证养老保险制度的可持续性和我国社会保障体系的稳定。

（一）建立主体清晰、职责明确的养老保险基金管理体制

当前，养老保险在一部分地区实现了省级统筹，按照发展目标设计，未来养老保险将实现全国统筹，应当在国家的统一规划下建立专门的投资管理机构，由该机构针对养老保险基金的余额进行有效的经营与管理，也可以委托全国社保基金理事会进行养老保险的结余资金投资运营。如2012年3月21日全国社保基金理事会受托管理广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，进行投资运营。委托方和受托方法律关系具体，职责明确，有利于基金投资效率提高。

（二）尽快做实个人账户，便于基金积累

扩大覆盖面、加强征缴力度和控制提前退休人数规模等可以在一定程度上减轻个人账户缺口，但从长远来说，做实个人账户，需要多方面努力。从中央来说，一方面需要进一步调整财政支出结构，加大对基本养老保险的补助力度。另一方面要加强顶层设计，建立企业职工基本养老金的正常调整机制，同时推进全国统筹。此外，全国社保基金理事会理事长戴相龙建议中央企业上缴利润的20%划拨到社保基金，用以弥补养老金缺口，以争取到2020年做实个人账户。这是一个可行的方案，但其实施需要多部门的协调，从测算、协调到划拨都需要相应的制度安排和程序设计。

（三）仿效境内外养老基金进行市场化投资，实现基金保值增值

当前，我国养老金构成中作为国家战略储备的全国社保基金与企业年金市场化投资均取得了较高的收益率，对基本养老保险基金的入市具有很强的示范效应。

2000年成立的全国社保基金年均收益率良好。根据社保基金理事会披露的数据，截至2011年底，全国社保基金总资产达8689亿元，在2001年～2011年的11年里，全国社保基金共实现投资收益2847亿元，年均收益率为8.41%，比同期通胀率高出6个百分点［3］。

从2005年8月至今，企业年金市场化管理运营已经走过了7个年头。截止到2011年底，建立企业年金的企业数达到了44900家，参保职工数达到了15777万人，积累基金达到了3570亿元，企业年金投资收益率达到8.87%的平均水平，比同期通货膨胀3.71%高出5.16%。

在国外养老金资产中，与我国养老金（指基本养老保险基金）相类似的是公共养老储备基金，包括社保储备基金和主权养老基金两种形式。社保储备基金有的国家已实行市场化投资，如日本、韩国、加拿大和瑞典，有的国家尚未实行市场化投资，如美国、西班牙、比利时和墨西哥。所有的主权养老基金均采取了市场化投资策略［4］。全球一半以上的基本养老保险基金余额都进入了资本市场，其中投资股市的比例大多在20%～50%左右，长期投资均取得了较高收益。

除此之外，我们可以借鉴美国经验，在适当的时机，对养老保险基金全额发行特种定向国债，确定高于通货膨账率的利率，以便彻底解决地方社保基金购买渠道问题，还可以提高养老保险基金的收益率，减少中央财政对养老保险基金的转移支付。

［1］郑秉文.推进养老金投资体制改革迫在眉睫［N］.中国证券报，2012－01－18.

［2］国家人力资源和社会保障部.2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／gzdt／2012－06－05／content＿2153635htm.

［3］刘丽靓.社保基金披露四大投资股票秘诀［N］.证券日报，2012－03－17.

［4］苏卫东.境外养老金入市的几点思考［J］.中国社会保障，2012，（9）.