湖北省口岸发展若干问题研究

近年来，湖北省开放型经济快速发展，口岸建设取得了巨大成就。2012年8月27日，《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》正式出台，提出中部地区要“全方位扩大开放”，湖北省口岸发展面临新的历史机遇。为构建适应“一元多层次”战略需求的口岸发展和海关机构设置格局，武汉海关向宜昌、襄阳、恩施、随州、咸宁等地政府发放了调查问卷，就27个方面的主要问题进行了书面调研，并深入湖北各地开展实地调研，考察了天河机场、阳逻港等武汉市主要口岸，与相关政府部门和企业代表进行了交流座谈。课题组在收集整理各方意见建议的基础上，形成本课题研究成果。

一、加快口岸发展对湖北省意义重大

(一)加快口岸发展是湖北省实现跨越式发展的必然选择

2012年，湖北省GDP达到22250.16亿元人民币，但同期进出口总值仅为319.59亿美元，[注]数据来源于湖北省2012年国民经济和社会发展统计公报。比重明显偏低。对外开放不够仍然是湖北省经济发展中的薄弱环节。

口岸是开放的门户和窗口。从发达地区多年改革开放的实践也可以看出，口岸发展不仅仅带来资金流货物流，有助于直接利用“两个市场、两种资源”，更重要的是推动理念、观念的更新，体制、机制的创新。要实现湖北的科学发展、跨越式发展，就要以开放促创新，以创新促发展；扩大开放首先要有开放的意识、开放的眼光、开放的胸怀，要营造开放的环境，要建好开放的平台。口岸发展是顺应经济全球化发展潮流、抢占发展先机的客观需要。湖北省扩大开放、实现跨越式发展，必须以“跨越式”的思维加快口岸发展。

(二)加快口岸发展是湖北省构建“战略支点”的客观要求

努力把湖北打造成为“促进中部地区崛起的重要战略支点”，是党中央从战略高度对湖北发展的科学定位，是湖北省经济社会发展的总目标和总任务。“战略支点”不是自封出来的，靠的是发展和实力。如果中部其他省份的实力比湖北强，支点就不在湖北。

中部各省虽然在自然资源禀赋上各有千秋，但在人力资源、区位环境和消费市场等方面条件类似，经济发展不可避免地呈现出趋同的特征，“中部崛起”日益演变成为“崛起于中部”的竞争。从发展程度来看，湖北省2012年各项主要经济数据可圈可点，按可比价格计算，GDP增速11.3%，高出全国平均水平3.5个百分点，[注]中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报。拥有扩大内需的强大潜力。但构建支点要两条腿走路，既要“引进来”，还要“走出去”，对外开放不能偏废。2012年，湖北省外贸位次出现下降，进出口总值在全国排第17位，[注]海关总署2012年《海关主要统计数据》。丢掉了保持多年的中部地区“领头羊”的位置，退居中部第4位，这和湖北确定的目标和任务、拥有的条件和优势严重不相适应。未来十年是湖北发展的“黄金十年”，改革进入攻坚期和“深水区”，如果湖北不加快口岸发展，而是任由竞争者抢占对外开放的战略高地，湖北在区域经济中的“中心度”和带动力就会削弱，就缩小不了发展差距，解决不了构建支点的实力问题。

(三)加快口岸发展是湖北省推动“两圈一带”建设的有效手段

中心突出、腹地广阔是武汉城市圈有别于其他城市群的重要特征，也是最大的综合比较优势，这个特征和优势决定了武汉城市圈具有省内其他地区不可比拟的牵引和带动作用。口岸发展可以给武汉城市圈更好地吸引圈外要素提供助力，大力提升湖北的对外开放水平，为湖北经济社会的长远发展奠定坚实基础。

鄂西生态文化旅游圈人口总量、版图面积分别占全省的48%和69%。[注]湖北省人民政府《鄂西生态文化旅游圈发展“十二五”规划》。拥有两个省域副中心城市，还包含湖北唯一的少数民族自治州，从政治、经济、社会等各方面看都举足轻重。而近年外商在鄂西地区直接投资额、外贸进出口额仅相当于武汉城市圈的20-30%左右，东部与西部发展呈现出明显的长、短腿格局。要实现湖北省的又好又快发展，必要实现鄂西地区的又好又快发展。鄂西生态文化旅游圈既是旅游圈也是经济圈，以旅游业为引擎，推动圈内八市州区域联动互利共赢，可以促进区域经济结构调整和发展方式转变，实现湖北东部西部相对均衡发展。鄂西处于内陆腹地，具有相对封闭性。而旅游业是开放型产业，旅游业发展可以对促进地区开放发挥引导和示范作用，反过来，地区开放也可以极大地促进旅游业发展。在圈内发展口岸尤其是航空口岸，以开放促改革，可以促进鄂西旅游业成为资本汇集的“洼地”和资本转移的“聚宝盆”，加强人员交流，引进先进的理念和模式，使鄂西地区尽快融入全省改革开放的大局，为全省大开放、大开发、大发展创造更好条件。

长江流经湖北省1000多公里，是名副其实的“黄金水道”。历史上水运交通为主的时候，湖北省“九省通衢”，曾经是全国开放的前沿。长江经济带“一带挑两圈”，西起巴东，东至黄梅，涵盖25个县市，GDP、规模以上工业增加值等主要经济指标数值约占湖北省三分之二，开放开发已经取得了明显成效。目前，国家区域开放开发战略布局已由“沿海先行”进入到“沿海、沿江并重”的时代，长江经济带正处在新一轮开放开发的历史起点。加快湖北省沿江水运口岸发展，发挥“黄金水道”运能大、能耗少、成本低、污染小等多重优越性，有利于承接国际和沿海产业转移，推进湖北对内对外开放向纵深发展，提升湖北开放水平，形成全方位、多层次、宽领域的开放格局。

二、湖北省口岸发展现状

近年来，湖北省口岸运营效益日趋显著，对地方经济社会发展的促进作用不断增强。但是，与沿海发达省份相比，湖北省口岸在总体规模、定位布局、监管资源配备和基础设施建设等方面仍然相对滞后，给外向型经济发展带来了不利影响。口岸发展现状还无法完全适应湖北省“一元多层次”战略的发展需求。

(一)湖北省口岸发展具备良好的基础

经过30余年的发展，湖北省口岸从无到有、从少到多，现已拥有武汉港、黄石港、武汉机场、宜昌机场等4个一类口岸；宜昌港、荆州港水运，江岸、襄阳、十堰、麻城铁路以及武汉、襄阳、十堰公路等9个二类口岸。口岸数量在中部乃至内陆地区都处于较为领先的位置。

“十一五”以来，湖北省口岸发展驶入“快车道”。武汉天河机场T3航站楼纳入建设规划，成功取得第五航权，目前已开通国际航线35条。恩施机场二期扩建工程进展顺利，建成后可供波音737-800型、空客320型及以下机型全载起降。2012年上半年，襄阳机场通过航班架次和旅客人次同比增长91%和72%，按近期4D级远期4E级标准规划的改扩建工程业已启动。武汉新港建设全面展开，2010年完成投资76亿元，吞吐量一举突破1亿吨、集装箱65万标箱；2011年再创新高，完成投资122.3亿元，货物和集装箱吞吐量分别达到1.15亿吨和71.4万标箱。目前，湖北省各地机场建设项目纷纷上马，宜昌港、荆州组合港、鄂东组合港等港区改扩建项目陆续开工，公路、铁路口岸的大型项目建设也有序推进，口岸发展对外向型经济的支持和拉动作用愈发凸显。2012年国家发改委发布的《中国区域对外开放指数研究报告》中，湖北省对外开放度列第12位，居中部六省之首。

各口岸单位对湖北省口岸建设给予了大力支持。武汉海关在湖北省五市(荆州、襄阳、宜昌、黄石、十堰)和武汉两个国家级开发区(武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区)设立了7个分关，在武汉天河机场、宜昌三峡机场等地也设立了办事处，其中驻天河机场办事处于2010年获批升格为天河机场海关。国检、运输、代理、银行、保险等也在各口岸所在地设立机构。此外，湖北省还拥有以武汉东湖综合保税区、湖北武汉出口加工区、武汉东西湖保税物流中心等为主体的多个“延伸口岸”平台，多个地市设立了保税监管仓库和出口监管仓。武汉沌口——阳逻综合保税区的战略构想也得到海关总署的充分认可和大力支持，如果成功获批，将对湖北省下一步的口岸发展产生巨大推动作用。

近两年，《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》、《国务院关于促进民航业发展的若干意见》、《国家口岸发展规划(2011-2015)》、《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》等密集出台，给予了湖北省口岸发展前所未有的政策支持。湖北省各级政府对口岸发展愈发重视，随着“开放先导”战略的深入实施，湖北省口岸发展有望步入新的黄金发展期。

(二)湖北省口岸建设与先进地区差距明显

国家口岸管理办公室公布的最新数据显示，截至2012年全国经国务院批准对外开放口岸(一类口岸)284个，其中沿海地区146个，沿边地区111个，内陆地区27个。根据国家口岸管理办公室的有关统计，广东省铁、水、空、公一类口岸齐全，总数58个；江苏、山东、浙江、福建等沿海省份分别拥有一类口岸17、16、13和12个；同为中部省份的安徽拥有一类口岸7个，且全部对外籍运输工具开放。湖北省口岸数量虽然在内陆相对靠前，但与上述地区相比仍有不小的差距。

更为重要的是，湖北省口岸在功能发挥上还远不能和发达地区相比。从航空口岸的统计数据看，2011年，武汉天河机场旅客吞吐量1246万人次。而同期首都国际机场、广州白云机场、上海浦东机场、上海虹桥机场旅客吞吐量分别达到7867万、4523万、4144万和3312万人次，相当于天河机场的6.3倍、3.6倍、3.3倍和2.7倍。同处内陆的成都双流机场旅客吞吐量2907万人次，相当于天河机场的2.3倍；西安咸阳机场、重庆江北机场、长沙黄花机场旅客量也在天河机场之上。[注]“民航资源网”发布数据。从水运口岸上看，2011年，上海港集装箱吞吐量3174万标箱，超武汉新港2个数量级；货运量7.3亿吨，相当于武汉新港的6.3倍。我们在调研中发现，即使与同处内河的南京港、重庆港相比，武汉新港也分别在船舶吨位、设施水平等方面存在一定差距。[注]“中国行业研究网”《2011年港口集装箱吞吐量情况调查分析》。

此外，湖北省内海关机构建设滞后明显。广东珠三角区域近距离分布7个正厅级直属海关，下辖100多个海关机构；上海、江苏、浙江所处长三角区域有4个正厅级直属海关，下辖90多个海关机构。这些地区海关机构分布密集均匀，整体格局较好，促进了开放型经济的多元化发展。仅就中部六省而言，目前郑州海关有隶属关办15个，南昌海关11个，合肥海关11个，长沙海关13个；而管辖湖北省全境的武汉海关仅有7个隶属海关和2个办事处。而且湖北省现有海关机构偏重中部和东部，西部大开发范围内的恩施，北部农产品出口大市随州都没有设立海关机构。仙桃、天门、潜江3个直管市，武汉新港以及规划中的武汉沌口——阳逻综合保税区也缺乏海关机构支撑。海关机构现状与湖北“战略支点”的定位极不相称，在一定程度上影响了招商引资和承接产业转移，也相应地制约了湖北的开放和发展。

(三)湖北省口岸现状不能适应“一元多层次”的战略需求

从国际国内口岸发展趋势来看，口岸在经济发展中的角色正在从单一的开放通道向资源配置中心转变，口岸布局正在由“自然布局”向“服务区域经济布局”转变。这势必要求口岸的发展与工业、农业和服务业的发展相协调，与口岸所在地区的经济结构和产业特点相适应。但我们在调研中发现，湖北省口岸现状还不能适应“一元多层次”的战略需求。

首先，“鄂西生态文化旅游圈”缺乏强有力的口岸支撑。以恩施州为例，由于缺乏强有力的口岸作为支撑，日韩等旅行团的包机需求无法得到满足，恩施旅游业特别是入境旅游业的发展受到明显限制；货物出境需要辗转多个口岸，特色农产品快捷、规模出口无法得到更加有力的支持，影响了其实现“全国知名旅游目的地”和“全国知名绿色农产品加工出口基地”的建设目标。据恩施州人民政府统计，2011年恩施州接待国内外游客1658万人次，同期机场旅客吞吐量只有20多万人次。

其次，“两副”城市口岸发展面临瓶颈。襄阳目前还没有开放航空口岸。襄阳机场飞行区等级仅为4C，设计旅客吞吐量为15万人次。按照湖北省发展规划，襄阳市“十二五”末生产总值将达到4000亿元，力争突破5000亿元，中心城区建成面积200平方公里，人口200万。襄阳机场规模小、航线少、辐射能力差等问题，已经严重地制约了临空经济的壮大，与经济社会发展的预期目标相背离。尤其是与襄阳毗邻的河南省南阳市，正在谋划将姜营机场申报为国家一类口岸，襄阳如果不能抓住机遇，抢先形成航空口岸的集聚能力，势必在与周边省份城市的竞争中处于劣势。宜昌三峡机场处于武汉、重庆两大区域航空枢纽中间，直线距离均在300公里以内，飞行区等级、保障能力与二者存在巨大差距，处于腹背受困的境地。而且，三峡机场只限对中国籍飞机开放，运力投放有限，航线开辟单一，航班时刻受限。不仅没有直飞国际航班，连接国内各省会城市、旅游城市的航班也很少，大部分旅客仍然无法直达宜昌，“进出难”的现象比较严重。如果不能变“东西夹击”为“东引西联”和“东拓西进”，实现成功转型，三峡机场在竞争上的劣势就难以消除。

最后，武汉的口岸发展不能完全与“国家中心城市”建设相适应。目前天河机场航空口岸的旅客和货运吞吐量都趋于饱和，枢纽作用不能充分发挥。随着国际航线的增多，其“通道”偏紧、空间狭小的矛盾将更加突出。另外水运口岸方面，以长江干流为主轴的综合交通走廊尚未形成，长江湖北段主要港口比较少，大部分港口规模不够、基础设施较差，部分航道等级低，航道淤积、水深不够，枯水季节阻碍通航的状况没有得到根本改观。虽然作为“长江中游航运中心”核心港区，阳逻港配套武汉沌口——阳逻综保区阳逻港园区的战略构想得到肯定，但是建成运营尚需时日，短期内无法叠加保税功能，口岸物流发展势必受到局限。而周边的湖南岳阳、江西九江等地均在扩建港口，发展江海直达业务，如果阳逻港不在水运发展上尽快突破，形成对长江中上游及周边地区货源的吸纳能力，将严重影响长江中游航运中心的建设。

三、建议湖北省抢抓机遇加快口岸发展

口岸兴衰紧系经济涨落，湖北省要加快形成多点支撑、多极带动、各具特色、竞相发展的区域经济新格局，就必须以跨越式发展的思维，立足当前、谋划长远，着力解决湖北省口岸发展面临的若干突出问题，逐步构建起与“一元多层次”战略相适应的口岸发展格局。

(一)加快航空口岸大发展

航空口岸是内陆地区连接世界的第一门户，可以极大地缩短内陆与世界的距离。湖北省要变“九省通衢”为“九州通衢”，就应当首先发展航空口岸，把航空口岸建设作为综合交通枢纽建设的战略突破口。可考虑在1-2年内分别将恩施机场、襄阳机场申报为国家一类口岸；用5年左右的时间完成武汉天河机场三期主体工程建设。适时考虑武当山机场、神农架机场的对外开放。在10年内全面推进湖北各地机场大发展，形成湖北航空口岸的大开放格局。

1.为“生态圈”配“新引擎”——积极推动恩施机场改扩建和申报一类口岸

“鄂西生态文化旅游圈”缺乏强有力的口岸支撑，特别是航空口岸发展滞后。实践证明，越是相对封闭的地区，口岸开放越是具有举足轻重的意义。建立起“东西平衡”的口岸格局，湖北省经济“东强西弱”的现状才可能在较短的时间内得到根本扭转。

建议积极改扩建恩施许家坪机场，推动二期建设完工运营，以填补国内几条重要航线近500公里的盲区。加强与干线机场的衔接和与其他支线机场的连接，提高恩施机场的通达性和利用率。同时，下力气尽早为恩施机场申报国家一类航空口岸，一举改变湖北西部没有航空口岸的现状，为打造恩施立体交通、加快鄂西生态文化旅游圈建设、促进湖北经济社会均衡发展发挥重要作用。

此外，建议在推进武当山、神农架机场建设时，为今后申报航空口岸预留一定空间。

2.为“两副”插“两翼”——大力推动宜昌、襄阳机场改扩建和大发展

宜昌处于鄂西生态文化旅游圈的中心位置，“一江两山”旅游交通线建成后，宜昌三峡机场航空旅游目的地价值将进一步显现。建议积极推行宜昌航空口岸包机飞行常态化，先行做好对港澳籍飞机的开放，逐步对外籍航空公司开放国际航线。鼓励结合当地条件和特点，研究发展航空领域高附加值产品制造业，打造航空经济产业链，促进临空经济区多功能发展，推动三峡机场由航空运输服务向航空旅游、物流服务转型。

作为“一主两副”中唯一没有开放航空口岸的城市，襄阳市拟投资10亿元，按照近期4D级远期4E级的标准对襄阳机场进行改扩建。目前，总体规划已经得到民航中南管理局的批准，预计可在2013年8月完工。建议抢抓机遇，大力支持襄阳机场改扩建，尽快申报国家一类口岸，在与周边省份机场的竞争中取得先机。

3.打造名副其实的“航空天元”——推动武汉天河机场加速向全国门户机场目标迈进

武汉地处我国中、东部航线网络中心，被誉为中国的“航空天元”；武汉天河机场是华中地区最大的国际机场和国内重要的干线机场。《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》把武汉列为“全国性综合交通枢纽”，提出要加强武汉、郑州、长沙等枢纽机场建设，支持与其他国内枢纽机场合作开通中转联程国际航线。

建议加快武汉天河机场三期建设步伐，提前建设飞行区，统筹考虑口岸单位搬迁等事宜，适度超前、科学规划航站楼和航站区，抓好T3建设的重要契机，尽早建成适应航空业务增长趋势的国内“第一梯队”枢纽机场。加强与北京、上海、广州等机场的合作，充分利用其完善的国际航线网络，增加国际航班。用好第五航权，开拓国际经停航线，提高客货运输及中转能力，拓展航空物流网络。争取引进更多航空公司特别是国外航空公司到天河机场设立分公司，拓展国际直达航线，增加航班密度。加强航空口岸大通关建设，优化通关作业流程，推进区港联动，增强天河机场的综合竞争实力。

(二)建好长江中游航运中心

2011年，《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》首次把武汉长江中游航运中心建设列入国家发展战略。《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》提出，加快长江、淮河干流及重要支流高等级航道建设，统筹岸线资源开发，加强武汉长江中游航运中心和重点内河港口建设。为抓住这难得的历史机遇，建议立即启动武汉沌口——阳逻综保区的申报工作，2-3年内将宜昌港、荆州港升级为国家一类口岸，用5年左右的时间初步形成航运中心的体系架构，用10年左右的时间建立起功能完善、辐射力强的水运口岸格局。

1.做强外向型经济发展“放大器”——尽快启动武汉沌口——阳逻综保区申报建设工作

建议积极申报建设武汉沌口——阳逻综保区，实现与东湖综保区、东西湖保税物流中心的关联运作，用活用好三者的多层次保税功能，提升区域外向度。建设好阳逻港园区，充分利用综保区税收和外汇管理等多项优惠政策的叠加效应，有效发挥其简化船舶进出港手续、提高国际集装箱运输效率、降低物流费用等方面的功能优势，吸引国内外现代服务企业、加工企业入驻，带动区域外贸结构调整和整体规模提升。以综保区建设为基础，积极构建港口作业、国际贸易、国际物流和港航服务等四类功能区，利用武汉新港在贸易中转运输、保税物流服务、口岸通关等方面的综合优势，打造长江中游规模最大的国际化港口物流与贸易基地。

2.全力打造现代化“国际大港”——重点建设和发展武汉新港阳逻港

武汉是位于长江中游的国家一类开放口岸城市，也是我国内河通往沿海、近洋最大的启运港和到达港。推进长江中游城市集群建设，首先应该充分发挥阳逻港的辐射带动作用，推动武汉新港做大、做强、做优，把武汉新港打造成为集现代航运物流、综合保税服务、临港产业开发为一体的现代港、国际港。

建议重点发展阳逻港，做好航道疏浚，建设好多式联运服务体系和集疏运体系，积极探索“第四代港口”建设发展模式，增强为中西部区域服务的综合能力，促进生产要素向长江沿岸聚集。利用长江中游干线航道、支线航道及航道网，开辟以武汉为水运交通枢纽的内河航线辐射区，将中游中心、深水良港的天然优势转化为经济效益。通过岳阳、九江等港口，实现武汉与洞庭湖——湘江水系、鄱阳湖——赣江水系区域性主要港口的省际航线连接。依托长江中下游干线航道，实现武汉至南京、镇江、张家港、江阴、南通等港口的内河航线连接和江海联运。通过江海直达运输，发展武汉至沿海港口以及日本、韩国、新加坡等近洋地区港口的江海直达航线，使武汉成为长江中游最大的水上门户和出海口岸。

3.积极构建多式联运“航运网”——全面推进宜昌港、荆州港口岸升级

建议积极争取宜昌港、荆州港口岸升级，将宜昌港、荆州港打造成长江中游航运中心的重要延伸节点，发挥其水运交通、物资集散功能。以宜昌港为三峡船闸公路翻坝运输与公水联运一体化的重要节点，实现武汉与宜宾、泸州、重庆等长江上游重要港口的航线连接。在湖北省内形成以武汉为中心，连接长江中游宜昌、荆州等重要港口的航线，建立多式联运的绿色短驳航运网，扩大武汉新港的经济辐射力和要素吸聚力。

(三)统筹设立海关机构

海关机构是对外开放与合作交流不可或缺的窗口和平台。多数国际知名企业，特别是世界500强企业均将拟投资地是否设有海关机构作为是否投资的重要参考条件。从发达地区的实践看，构建“适度超前，合理布局”的海关机构是扩大对外开放的必由之路。加快建设湖北省内海关机构，对缩小中西部地区与沿海发达地区差距、提升区域开放型经济发展水平有不可替代的促进作用。

1.申报设立武汉沌口——阳逻综合保税区海关

按照海关总署与湖北省政府的初步构想，武汉沌口——阳逻综保区将采取“一区两园”方式构建。现有的湖北武汉出口加工区升级为综保区出口加工区园区，在阳逻港规划并建设综保区阳逻港园区。从周边省份设立海关特殊监管区域的成功案例来看，尽早谋划并尽早动作往往能够占得先机。鉴于此举对湖北保税贸易和武汉航运中心发展意义重大，建议立即启动综保区及相应海关机构的申报程序，争取早日运行。

2.申报设立恩施海关和随州海关

建议分别在恩施和随州尽快申报设立海关机构，优化湖北省内海关机构布局。便利企业就近报关和享受高效通关服务；方便海关施行因地制宜的管理和服务措施，进一步提升政策效果；推进当地绿色出口产业和开放型旅游产业发展，为湖北省对外开放的均衡发展、长远发展奠定基础。

3.申报设立仙桃海关

仙桃、潜江、天门等直管市均对设立海关机构提出了强烈要求，但三市距离很近、条件相似，短期内难以全部满足。“十一五”期间，三市进出口总值分别为11.2亿美元、8亿美元和2.3亿美元；从产业构成上看，仙桃市初步形成了食品加工、机械电子、无纺布卫材、医药化工、纺织服装等优势产业，相继引进了加多宝饮料、健鼎电子、康舒电子等一批投资规模较大、科技含量较高和发展前景较好的项目，具备了一定的相对优势。在现有条件下，建议申报设立仙桃海关，统筹管辖毗邻地区；待条件进一步成熟后适时考虑在其他直管市设立海关机构。

4.申报设立武汉新港海关

建议配合武汉“国家中心城市”建设及武汉新港“长江中游航运中心”建设，申报设立武汉新港海关，为长江中游城市群建设和发展服务。