西方分权理论的历史演进与社会实践

邸 晓 星

(天津师范大学 政治与行政学院， 天津 300387)

政治思想作为人们政治思维活动的成果，集中反映了一定历史时期内各阶级、阶层或社会团体的政治实践和政治要求，是人们对于国家政权的态度和主张。分权理论试图通过权力之间的钳制来约束权力的滥用，进而维护国家稳定、保障公民权利，它体现了人们对国家权力的一种理性态度。研究分权理论的产生以及发展过程有利于我们准确把握该理论的精神和要旨，这对于我们如何正确运用这一理论有着重要的历史参考价值。虽然我国与西方国家的历史传统以及国情大不相同，不能将分权理论生搬硬套，更不能将他们的政治制度简单移植，但是，分权理论所体现的维护自由、人权的信念以及对待权力的理性态度，都值得我们学习与借鉴。

一、 分权理论的孕育和产生

分权思想作为政治学说中最古老的观念之一，从古希腊开始就被视为建立优良政体所必须考虑的重要因素。它的历史最早可以追溯到古希腊、古罗马的混合政体理论，后经过中世纪王权与教权、国会以及国会内部各派系之间激烈的权力争斗，逐渐演化出了政府职能分权的思想。

(一)源起：古希腊混合政体理论

古希腊哲学家柏拉图最早提出了混合政体的思想，他指出，“把全部统治权集中在一人手中是毁灭性的，任何国家的永久福利，都需要在几个方面之间划分权力”[1]36。为此，他主张建立一种融合个人权威和平民因素的混合政体，将君主政体和平民政体相混合。将混合政体思想构建成为一套完整理论的是柏拉图的学生亚里士多德，他在继承柏拉图政体思想的基础上，划分出了六种政体类型，并分析了每种政体的性质和存在的基础，政体变革的原因以及防止办法等。通过分析，亚里士多德认为，阶级观念和派系之争是引起政体变化的根本原因，为此，他主张，国家权力不能过分集中于任何一个阶级手中，任何政体都不得让任何人、任何阶级“在政治方面获得脱离寻常比例的超越地位”[2]273，而应在不同的社会、经济势力和阶级间保持平衡，这就需要把“君主制因素、贵族制因素、民主制因素融合到一起，使得除奴隶阶级以外的各阶级都能参与到国家的治理中”[3]46。这就是最早体现在混合政体理论中的阶级分权思想。

同样是主张混合政体，古罗马的波利比阿却从政府机构分权的角度对之进行了研究，从而实现了从阶级分权到机构分权的转变。波利比阿一方面从古希腊传统的政体循环理论入手，认为避免单一政体蜕化质变的最好办法，就是实行将君主制、贵族制和民主制的因素相结合的混合政体；另一方面，波利比阿通过对当时罗马共和国的政治制度进行分析发现，将君主、贵族和民主三种因素分别由不同的权力机构来代表，通过它们之间相互钳制，更有利于实现政体的稳定。在当时的罗马共和国体制中同时有三种权力机构——执政官、元老院和平民大会，各自分别代表了君主制、贵族制和民主制，在处理政务的过程中，三个机构之间既相互钳制，又相互支持与合作，从而实现了相互间的制约与均衡，防止了任何一种权力过于强大，制止了单一政体自发的衰败倾向，从而保证了国家的稳定与巩固。

波利比阿提炼和总结的古罗马的混合政体理论不仅包括了希腊人早已熟悉的“各种社会集团和力量之间的混合与平衡，还包括国家权力体系各构成部分和机构之间的制约与平衡”[1]55。这一发现对于近代分权理论的产生具有本质性的决定作用，因为它坚持，“如果要避免肆意的统治，一定数量的分立的政府部门是不可或缺的,……这也正是分权理论的一个本质部分”[4]33。因此，在一定意义上说，这种古代的混合政体理论孕育了近代的分权理论。

(二)从混合政体理论到政府职能分权

在分权理论的发展史上，中世纪这一漫长历史时期的作用不容小觑，因为正是在这几个世纪里教权与皇权、君权与国会、各种派系之间激烈的权力争斗中，实现了从混合政体理论向政府职能分权思想的转变，分权理论的基本因素*维尔在《宪政与分权》中提出，近代意义上的分权理论大致包含四种主要因素：首先是将政府机构区分为立法机关、执行机关和司法机关三个范畴；第二个因素是认定政府有三种具体的职能；第三是确立人员分离的思想；最后是赋予政府的每个部门以防止其他部门行使专断权力的制约手段。参见维尔《宪政与分权》，苏力译，三联书店, 1997年14—17页。得以确立。

16世纪末，法国的胡格诺教派在与天主教、国王的斗争中极度艰难，以致激发了“君主权力应仅限于执行法律”这一要求。法国反暴君统治者法兰西斯科·浩特曼在其著作《法兰克——高卢》中提出，法国制度在一个世纪之前，制定法律的权力都委托给了每年都要召开的三级会议，国王权力应仅限于执行法律。人们对王权的限制并没有带来权力之间的相安无事，不久后在英国国会内部出现了激烈的派系斗争，人们逐渐意识到国会也可能像国王那样暴虐，因此，要保证个人自由不受侵犯，立法机关也一定要受到限制。这就引起了学者们对政府诸多权力进行抽象阐述，并对政府诸要素相对职能的界定及配置。1648年《人民的协议》的作者们要求，“当没有法律规定的情况下，国会代表们不插手法律执行，也不对任何人的人身或财产作出判决”[4]40。自此，政府有两个或三个抽象界定的独有职能，并且每一职能仅限于特定机构行使的思想得到普遍认同，正如一些研究者所指出的：“要得到一个令人满意的政府制度，就必须将不同的政府职能置于不同且分立的机构中，以使每个机构都是有限的，并保持在它自己的范围之内。”[4]42查尔斯·戴利森在其著作《为保王党人辩护》中的这一表述说明，近代意义上的分权理论已渐见雏形。

二、从两权分立到“分权与制衡”

经过中世纪的酝酿，权力应当受到制约、政府要服从法律等原则被认定为公理，政府权力由不同机构分别掌管的思想也为欧洲各国人民所熟知。到了17世纪，洛克“把这些道理用简明、朴实而有说服力的语言传给十八世纪，成为英国和大陆往后政治哲学赖以发展的渊源”[5]587。后经过孟德斯鸠的发展，三权分立思想得以确立。

(一)洛克的“两权分立”理论

洛克的分权理论并没有从抽象的政府权力入手展开论述，而是从社会与政府的起源，从自然状态下人们拥有的各种权利出发，以社会契约理论，论述了立法权和行政权的产生。他认为，在国家成立之前，人们生活在一种人人自由而平等的自然状态，每个人都可以用自己认为合适的方式决定自己的行为，虽然自然法指导着人们不去侵犯他人的生命、自由和财产，但由于有些人存在偏私，有些人因缺乏认识而不遵守自然法，就会发生用强力剥夺他人的自由的情况，为了避免这种状态，就需要一个公共的裁判者和公共权力来保证人民的安全，为此，“人们为了克服自然状态的欠缺，更好地保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权力，把权力交给他们中间被指定的人，按照社会全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使”[1]161。这是国家和政府成立的过程，也是立法权和执行权产生的源泉——立法权源于在自然法则的限制内从事人们认为有利于保存自身和他人的一切事的权力；执行权源于对违反自然法则的犯罪进行惩罚的权力。这样，洛克从人们在自然状态中拥有的权力中抽象出了国家的立法权与执行权。而后，他又将国家比作自然状态中的个人，认为国家之间也会同个人之间一样产生纠纷，这就需要一种权力处理国与国之间的关系。洛克认为，这是一种同执行权具有同等地位却性质不同的权力，他称之为“对外权”。这样，通过自然状态和社会契约论，洛克将国家权力分成了立法权、执行权和对外权三种。

关于三种权力的关系，洛克认为，立法权是指导如何运用国家的力量以保障社会及其成员的权力，它是国家的最高权力，社会的任何成员或社会的任何部分所拥有的其他一切权力，都是源自于它和隶属于它的(尽管如此，但洛克并不认为立法权是不受限制的权力，它在最大范围内以社会的公共福利为限，这也是立法权产生的最初目的)；对于执行权和对外权，洛克认为，虽然两者有所区别，但它们都是以共同的权力为后盾的，很难分开和同时由不同的人掌握，所以他主张两者应归属同一部门掌控；但立法权和执行权必须分开，因为立法虽是一个短期的活动，但制定的法律却是长期有效的，为此立法机关无需经常存在，然而这些法律却需要经常加以执行和注意，这就需要一个经常存在的权力机构，所以，为了提高效率，立法权应当与执行权分离。更重要的是，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，以使自己不受法律的限制，并在制定和执行法律时只考虑自己的私利”[6]91。因此，为了保证法律制定者与执行者不为权力所诱惑，没有偏私，立法权与执法权必须由不同的机构执掌。洛克还建议，立法权由代表人民的国会行使，执行权和对外权可合在一起，交由君主掌握；君主必须服从国会，君主不能立法，只能同意立法；国会监督法律的执行，但它自身不能执行。洛克认为，这种政府形式最能保障人民的人身、自由和财产权利不受侵犯。

洛克始终把立法权视为国家最高权力，实际上是主张立法至上原则，而非权力彼此间的相互制约。同时，他对司法职能的看法非常含混，最终也没有提出一个与立法权和执行权并驾齐驱的、分立的司法权，而是从执行权中区分出了一种对外权，但又认为执行权和对外权“几乎总是联系在一起的”，所以，洛克的三权分立其实是两权分立。

(二)孟德斯鸠的“分权与制衡”思想

被洛克忽视的司法职能，在18世纪得到了学者们的重视。对此殊有贡献的当属法国启蒙思想家孟德斯鸠，他赋予“司法独立”这一原则的地位比大多数前人都要高，而且“改变了先前半个世纪中英国作者对于立法至上和混合政制的强调”[4]90，把立法、行政、司法三种政府职能同时并置，提出了通过三种权力之间的相互制约以防止权力滥用的原则，从而实现了从简单分权到分权与制衡的转变。

在权力划分上，孟德斯鸠将洛克的观点与18世纪初出现的分立的司法权加以调和，提出国家权力包括立法权、执行权与司法权(管理者惩罚罪犯或裁决私人讼争的权力)。他将司法权作为与政府其他两种职能同等的职能，坚定地确立了政府有立法、执行、司法三个部门的观点，并在现代意义上将权力进行了界定：立法机关负责制定法律；执行机关负责将法律付诸实践；司法机关负责解决纠纷，三个部门的人员不应重合。这种界定使三种权力相互分立，互不隶属，从而使权力制衡成为可能。

另一方面，孟德斯鸠认为人性趋恶，“所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休”[7]166。因此，为了保证公民的政治自由，就需要对权力进行限制，但掌权者的德行并不能保证权力的正当实施，必须通过政治制度和法律来防止权力的滥用，以权力制约权力。这样，在三权分立的基础上，怀着对掌权者德行的不信任，孟德斯鸠提出：行政权通过否决立法而分享立法权，但不得拥有制定法律的权力，行政权有权规定立法会议的召集时间和期限，这样，行政部门就能够防止立法部门对执行权的侵蚀，保证立法部门将不会成为专制的部门；立法机关拥有检查法律实施状况的权力，但无权审讯行政者本身及其行为；立法机构由贵族院和众议院两部分组成，它们通过双方均有的否决特权而相互制约；立法机构拥有处理上诉案件的权力而对司法机构形成制约。孟德斯鸠的权力结构设置，“把权力分立的思想变为政治结构各组成部分在法律上相互制约与平衡的体制”[5]627，从而实现了从简单分权到分权与制衡的转变。

三、分权理论在美国的实践

在孟德斯鸠《论法的精神》发表几十年后，分权理论第一次独自作为一种立宪政府理论在美国得到了实践。然而，由于美国的状况已经同英国大不相同，美国的学者和政治家们在继承洛克、孟德斯鸠等人分权思想的同时对之进行了改造，使分权理论更加适合美国政治体制的建立。维尔曾感叹道：“美国人令人赞叹的成就在于，他们不仅接受和理解了他们所继承的政制理论和经验，而且他们运用了这一遗产，有效地并成功地对之加以改造，以满足一个新的、非同寻常的困难境况。”[4]115

美国独立后，在宪政道路上经历了由各州独立到结成松散邦联，最后定位于联邦制的艰难选择。在宪政问题上，美国人民最关心的是新政体不能重复欧洲君主制，必须确保北美人民已争取到的人权，但他们对于将权力交给广大民众的担心并不亚于将其交给君主，“多人揽权的坏处并不比一人掌权小”，即使掌权机构为人民所选，但将权力集于同一批人手中，无异于“民选的专制”。因而，在制宪会议上，简单的多数统治原则并不受欢迎，而“政府中应有不同利益集团或不同原则”的观点被普遍接受。“在制宪期间，几乎所有参与宪法讨论的政治家、思想家都将权力的平衡作为构建联邦政府的基本原则，并认为按照这一原则建立的联邦政府才是完美的政府。……他们相信，只要国家设计得当，就可以形成一种协调的互相抑制的制度，各种利益集团之间、阶级之间、派系之间以及政府各部门之间就可以相互制约。”[1]204这样，美国的国家权力结构按照孟德斯鸠的分权思想，分成了立法权、行政权、司法权。立法权归属国会，由参议院与众议院组成，前者由各州选举的议员组成，后者由各选区普选产生的议员组成；行政权归属民选的总统；司法权归属终身任职的法官组成的法院。立法部门和执行部门的人员实行完全分离的制度。

尽管如此，美国的权力配置和孟德斯鸠的还是有所不同，因为美国的开国元勋们在担心权力集中的同时还担心权力会走向另一个极端——过度民主，因而在权力设计上，更偏重于加强议会中富有者和出身高贵的人的力量，加强行政权力和司法权力的力量，力图以此削弱民主的因素。持这种观点的代表人物当属联邦党的创始人之一汉密尔顿，他坚持两院制，坚持由“富人和出自名门的人”组成参议院，并提出参议院权力应高于由人民直接选举产生的众议院，以此来削弱民主势力的影响。他还主张给行政首脑以极大的权力，建立对行政首脑而不是对议会负责的内阁，给予总统否决议会制定的法律的权力。另一方面，汉密尔顿支持司法机关独立并赋予其违宪审查权，将最高法院法官的任命权交给了总统，这样总统就可以间接地影响法院的判决，从而进一步对议会的权力形成约束。汉密尔顿在主张行政权力、司法权力对议会权力牵制的同时，也赋予议会对包括总统在内的行政人员的弹劾权，他认为：“以参议院钳制众议院，以行政司法权力牵制立法权力，同时，立法机关又以弹劾权约束行政机关，就可以达到政府各部门权力的平衡，保证国家的统一稳定。”[1]220经过激烈的争论与权衡，历时116天的费城制宪会议，最终确立了三权分立与制衡的格局：国会拥有批准总统任命的行政官员和最高法院法官、弹劾总统及最高法院法官的权力，以此对行政权和司法权进行制约；总统通过立法否决权和任命最高法院法官之权对立法权和司法权进行制约；司法机构通过独立的违宪审查权和弹劾审判权对立法机构和行政机构形成制约。联邦党人认为，通过三种权力之间的相互制约，就可以达到政府各权力部门之间的平衡，进而保证国家的统一与稳定。

实践证明，分权理论在美国的政治活动中经受住了考验，尽管实行分权会带来权力机关之间的摩擦与冲突，尽管在制定政策时，为了在权力机关之间、多种利益群体之间达成共识与妥协需要耗费大量的时间和精力，但正是通过这种增加权力运行成本的方式，通过在决策过程中增加反对的阻力，使多方意见得以交汇与融合，从而保障了法律与政策不是为某一部分人谋私利，而是为了保障公民的权利。另一方面，从长远来看，在分权与制衡原则下，权力主体中的任何一方都可以制约其他两方，从而能够有效防止其中一方权力长期独占优势，进而避免走向集权与专制。实践出真知，美国所获得的成功证明了分权理论的意义与价值，它对于防止权力滥用，保障公民自由的积极作用已经得到了普遍认同，现已成为许多国家进行权力机构设置的重要标准和依据。

[1] 徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津教育出版社,2009.

[2] (古希腊)亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆,2010.

[3] 孙军.试论近现代西方分权思想的历史演进及其现实意义[J].财经政法资讯，2008,(5).

[4] (英)维尔.宪政与分权[M].苏力译.北京：三联书店,1997.

[5] (美)萨拜因.政治学说史(下册)[M].刘山，等译.北京：商务印书馆,1986.

[6] (英)洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳,瞿菊农译.北京：商务印书馆,2011.

[7] (法)孟德斯鸠.论法的精神(上卷)[M].许明龙译.北京：商务印书馆, 2010.