地方政府债务生成的政治生态学分析

金继梅

（苏州大学，江苏苏州215123）

地方政府债务生成的政治生态学分析

金继梅

（苏州大学，江苏苏州215123）

伴随着地方机构改革和各地对政府负债的清理，各级政府的巨额债务浮出水面。地方政府债台高筑，不仅损害政府威信，还妨碍党和政府政策的执行，成为中国社会发展的巨大擎肘。债务成因错综复杂，从政治生态学角度分析地方政府债务生成的原因，政治生态链环的断裂是地方政府债务恶性膨胀的根本原因，需要从各个角度进行生态链环的修复和维护，对地方政府举债行为进行监督和制约，实现地方政府债务的生态化治理。

地方政府债务；政治生态学；债务风险

我国地方政府债务危局愈演愈烈，债务规模急速膨胀，债务风险凸显，已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的巨大隐患。政治领域和学界尝试从各个角度，如法律、经济、文化等领域寻找化解地方政府债务的突破口，取得了很多实际效果，但仍无法彻底化解现存巨额债务和抑制不良债务的再生。本文试图从一个全新的视域——政治生态学的角度来分析地方政府债务的成因、影响和化解之路，目的是引介生态学的观点和方法，将地方政府举债行为置于社会环境乃至自然环境这一更宏大的背景下，予以整体性、系统性地考察，从而增强对地方政府债务的深刻理解，并为破解地方政府债务的系统工程提供理论和实践上的参考。

一、地方政府债务分析的新视角——政治生态分析

（一）地方政府债务的现状与消极影响

随着改革开放市场化进程的推进和加快，我国国民经济得到飞速发展，各级地方政府经济绩效披红挂彩,但经济增长的背后却是急剧累计和迅猛增长的地方政府债务。全国各地、各层级的地方政府早已债台高筑，深陷债务危局之中。地方政府经济增长与债务累积呈现出“地方政府‘债务与政绩齐飞’，银行‘呆账共危机一色’的诡异画面”。我国地方政府债务的特点和表现方式具体如下：一是总量大，结构复杂；二是隐蔽性强，债务主体分散，范围广泛；三是隐性债务形式多，规模大；四是债务来源涉及经济生活的各个经济主体，可能影响经济主体的现在和未来生存保障。

地方政府负债运转势必会严重影响各级财政的正常运转，制约地方经济社会的健康、有序、持续发展，潜伏着巨大的债务危机和诚信危机，并有可能进一步演化为金融风险和社会危机。尤其在中国这样一个转型社会，一旦发生债务危机就可能造成金融风波，摧毁改革开放建立起来的社会经济政治体系。因此，正视地方政府债务现状，重视其影响，分析其背后的政治生态原因，以求化解之道已迫在眉睫。

（二）地方政府债务的政治生态分析视角

政治生态学主要是运用生态理论和生态思维方式来模拟构建政治学理论体系，是开展政治学研究的一个新视阈，它丰富了政治学研究的手段和方法。政治生态理论是借用生态学的概念、理论与方法，研究政治体系及其行为与其所处环境之间关系的理论与方法。它关注的焦点是政治体系及其行为的环境影响，以及环境变化的政治影响。政治生态理论以寻求政治发展的生态化路径为目的，同时也以实现政治体制、政治行为以及政治与社会及自然关系的生态化为学术责任和实践理想。政治生态理论把政治系统看做一个有机的整体，也就是视作有生命的系统，从而运用生态系统的观点，理解和把握政治机体的内在结构和联系，并在生态理论的指引下借助整体观方法论，用生态的、整体的世界观看待社会政治现象，认识、分析社会政治现象，导引政治变革方向。

政治生态学作为研究地方政府债务成因的新视角，具有独特的原则，包括整体性原则、开放性原则、平衡性原则、多样性原则、动态性原则和生态性原则。研究的方法论也有了建设性的突破，从局部研究转向整体研究，从模式化研究转向现实化研究，从静态研究转向动态研究，从封闭性研究转向开放性研究。政治生态理论在研究地方政府债务成因上具有难以比拟的现实优越性，首先它为中国地方政府债务成因的分析提供了一个新的视角，它是一种行为者方法和结构方法运用的有机结合，是综合方法和跨学科方法的结合；其次，它强调地方政府债务改革进程中的顶层设计，防止单兵突进；第三，它坚持中国地方政府改革应走自己的路，结合具体“场域”具体问题具体分析；第四，它主张中国地方政府债务改革应坚持渐进性原则，相对平衡和稳定地化解地方债务；最后，它指出中国地方政府债务化解的最大挑战是如何克服既得利益并保持政治的开放性。

一言以蔽之，政治生态理论的学术理想和实践价值，在于它吸纳政治理念、政治制度、政治行为以及政治与社会及人化自然之间关系的“绿化”这一理论学说，努力实现人与自然相互关系在社会意义上的最适化，即充分兼顾人、自然、社会诸项因素，使之以最合理的方式协调地、平衡地发展。

二、地方政府债务生成的根源：政治生态链环的断裂

对转型期中国地方政府债务恶化现象的泛化以及久治难愈的原因，人们有着不同的看法。有人认为，地方恶性负债之所以成为一种社会痼疾，是由于《预算法》不完善、不健全造成的，认为无恰法可依才是使得地方政府债务走向歧途的深层根源。还有观点认为，这些恶性负债层出不穷的重要原因是各级地方政府职责边界不清，错位，越位导致的，尤其是地方政府过多不当地干预市场运行，致力于塑造和巩固自己“经营型政府”角色。但地方政府债务的产生，绝不能简单归因于预算不到位或推诿于某某法律或政府职能部门。在这个问题上，有着更为直接、更为根本的原因，这个直接而根本的原因，就是传统的行政干部制度。

行政干部制度的核心，就是干部任用制度。在干部任用上，目前主要实行的是干部选任制、聘任制、考任制和委任制。这其中，委任制是由有任免权的机关按照干部管理权限直接指定下属工作人员的一种干部任用制度，它是迄今为止行政机关最主要的干部任用方式。我国现任的国家行政工作人员的委任制，包括各级国家权力机关对中央国家行政机关和地方国家行政机关主要负责人的提名、任命，也包括政府各部门领导机关对本部门各级行政负责人和普通工作人员的任用。

我国现行的行政干部制度，在干部任用上，主要采用的是由上而下的层层任命的方式，造成权力行使者主要甚至仅为干部任免权的掌控者负责和服务。在权力的具体运作过程中，权力行使者唯官不唯民、唯上不唯下，加之现行行政具有任命制自上而下的单向性特点，造成缺少自下而上以及横向的对权力行使过程的监督和制约，权力行使者的权力只是来源于少数，有时甚至是一个人，那么，权力行使者就只是也只能是为少数人或者个人提供服务，而置最大数人的利益于不顾。更为严重的是，甚至会拿人民的利益进行交易，以取得权力赋予者的赏识，进而谋得更高的职位、更大的权力和私利。在此背景下，由对权力的滥用所导致的腐败，就在所难免了。这是权力体系在权力来源上的自闭性所导致的必然后果。换句话，权力体系的自闭性隔断了权力体系与社会环境——尤其是人民群众——的生态链，造成了政治生态链环的断裂，“断裂”的必然后果，只能是地方政府权力失当，为搞经济建设进行招商引资，征地拆迁，担保借债，最终导致地方债台高筑。

由此可见，要想控制地方政府的恶性债务的膨胀，必须从传统行政干部制度的改革入手，而要改革传统行政干部制度，就必须承认人民的权力主体地位，落实人民主权，由人民来行使选择干部的民主权力。

通过政治生态理论视角看待地方政府债务生成的根由问题，这实质是权力运作链环出现了阻断而破坏了权力运作的良性生态的问题。政治生态理论认为，良好的政治权力运作，以完整的政治生态体系构造为基础。在这一体系构造中，权力输入、权力行使、权力输出、权力运行结果反馈等等环节，一个都不能少，舍掉任何一个环节，权力运作的生态状况就会出现恶化，权力不当行使必然产生，地方政府的举债行为就缺乏监督，进而有走向恶性膨胀的可能性。所以必须把权力按性质予以分离，均衡地配置于多个次体系和环节中，从而使诸权力次体系和环节形成各自相对独立的“生态位”，进而在相互之间形成生态制约关系。

三、以民主制度化为主旨的政治生态建设：地方政府债务化解的政治生态优化路径

实现地方政府经济社会的长期健康有序发展，必须加强对地方政府财政权力进行监督和制约。那么，由谁来行使对政府进行监督和制约呢？民主，也即制度和公民。对地方政府债务运转进行制度化建设和加强公民监督，是化解地方政府债务问题的有效途径。

（一）制度文明建设：法治建设，依法治债

转型期的中国，清理债务的速度赶不上新生债务的生产速度，问题何在呢？在于我们治理债务过程中没有从源头上着手，只在下游解决问题，抓不住问题的根本。因此，要从根本上解决问题，必须解决源头的问题，也就是制度问题。

干部选拨委任制度是首当其冲的一项制度，用民主选举制取代委任制，这乃是遏制地方政府恶性负债的一剂良方。民主选举不仅具有民主的意义，更具有监督的机能，净化政治生态的功能，而且是一种积极的、事前的监督和净化，是未雨绸缪，这就会在很大程度上避免和减少地方不良债务的产生。

除此之外，还要进行以下几方面的制度完善：授予并承认地方政府举债的权力，并明确划分各级地方政府的债务权责，明确举债条件。严格限制债务资金的使用范围，主要用于基础设施和公用事业，切实保证债务资金得到合理合法的使用。制定一套合理恰当的制度，引导、规范地方政府债务规划、论证、审核、核准、执行、监督和评估等一系列运作活动。至为关键的是建立健全地方政府债务偿还机制，从每年的财政收入中提取偿还金，并健全地方政府投资项目储备库制度，使项目库与年度投资计划相衔接。最后还要建立地方政府债务风险防范机制，使债务风险防范机制和债务监管机制同时落实到位，采取直接监管和间接监管两种方式，重视市场约束、规则运作和行政监管等多种方式的结合。

（二）回归政治“生态位”：政府角色，各级政府的职能边界

首先，划清政企界限，各级政府应回归公共服务和管理的本色，退出市场竞争领域，做好“守夜人”的工作，脱掉“经营型政府”的袍服，一心一意搞管理、做服务。其次，明晰银政关系，保持金融银行体系的独立性，这是政府硬预算约束的关键因素。避免再出现中国国有银行和地方政府之间那种经典的借贷错配，即没有偿债意识的债务人和对风险不敏感的借款人的结合，“以免地方债务之火，殃及银行信贷之鱼”。再次，调整中央与地方政府职责，增强地方政府的债务危机意识，虽说在单一制政府体制下，中央政府不可能摆脱最终贷款人角色，但必须建立地方政府债务偿还失信惩罚机制，减少中央政府最后对地方政府债务兜底的责任，规范地方政府的财政收支关系，并消除地方政府对上级政府无偿救助的预期。

（三）公民社会的建设：公民意识的培养，公民文化建设

古希腊先贤亚里士多德曾就民主问题打过一个恰当的比方：由于全体宾客出力办的宴会比单独一个人办的宴会要好，所以对许多事情作判断，多数人胜于任何人。再者，多数人比少数人不容易因公徇私；这就犹如水，多量的水比少量的水不容易变质。这一比喻就揭示了公众所先天具有的遏制权力滥用的功用。因而，为防止地方政府不科学甚至恶意的债务运作，必须进行公民意识的培养和公民文化的建设，进一步建立健全公民社会，以发挥公民对地方政府债务的监督和制约的作用。一定的公民文化也不会突然自天而降，它的形成需要政治生活的历练以及政府对公民文化建设的培育，包括公民意识开发、相应法律体系的建立、公民意识源头开掘等等，由此形成公民对地方政府行为的基层全方位监督。

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(责任编辑：王友才)

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1008—6153（2013）04—0073—03

2013-05-31

金继梅（1988-），女，山东泰安人，苏州大学政治与公共管理专业2011级硕士研究生。