简政放权与简化市场经营主体资格

简政放权，转变政府职能，深化行政体制改革，是我国当前进一步改革发展，释放社会主义市场经济活力的重要工作任务。简政放权的重点强调重新优化配置政府内部权力，厘清和理顺政府与市场、社会之间的关系。它的目的在于不断降低或放宽市场经济中的经营主体资格门槛，放宽经营主体条件，减少经营主体在市场运行中的许多限制，实现搞活和繁荣市场经济。事实上，由于诸多要素影响，我国许多部门机构设置、职能定位、职责分工、运行机制等方面，存在着诸如权力“越位”、“缺位”、“寻租”等不少问题，这不仅严重抑制了市场经济经营主体的积极性，压制经营主体的活力，破坏和影响市场经济运行的客观性和公正性，而且在极大程度上助长行政权力过大过滥进而导致腐败。基于此，国务院决定加速简政放权，转变职能、减少审批环节，清理不必要的资质资格许可和认定，降低就业创业门槛，营造市场公平机制。国务院2013年3月就曾提出对现在各部门1700多行政审批事项，决心在本届政府任期内再削减三分之一以上。截止6月底，已分别两次取消和下放了133项行政审批等事项。①政府简政放权，将极大推动市场经济主体经营的活力，更为市场经营主体注入动力。这不仅表现在市场经营主体的市场准入机制简化，而且更为关键的内容是通过转变政府市场准入审批机制，转而推广实施市场准入核准或注册制，最大程度降低和减少政府对市场经济经营主体的审批性干预。由此可见，在我国市场经济法制环境下，“简政放权”急需简化市场经营主体资格，进一步重构和重组我国市场经济经营主体准入机制，构建一个民主、平等、公正、自由、法制、有序的市场经营主体制度，真正回应我国社会主义市场经济的时代诉求，保障我国社会主义经济市场化、市场规制秩序化、规制过程民主化、经济民主分权化、经济权限透明化、市场调控法制化。

一、市场经营主体资格制度已严重滞后于市场经济的发展

转变经济发展方式，产业结构调整升级，已是我国社会主义市场经济发展所面临的新任务。这要求我国进一步改革，催生市场经营主体活力，壮大市场经营主体积极参与和发展经济能力，培育市场经济运行的公正性。同时，要求我们从市场经营主体资格等准入制度方面，重新剖析已不适应市场经济发展要求的相关问题，紧密结合当前国务院提出的“简政放权”和“转变政府职能”要求，研究如何简化我国市场经营主体资格，激励市场经营主体的市场活力，规范政府行政职能，激发市场经济运行机制的活力和内生动力，重新打造并推行我国市场经营主体资格制度“升级版”。

我国目前市场经营主体资格制度“版本”明显老化，已难以适应我国社会主义市场经济进一步的发展，其状况主要表现如下：

一是市场经营主体中的公民个体从业人员资质资格凭证极其繁多。市场经济运行是依法有序的，建立和健全市场经济经营主体的从业人员资质资格凭证制度，也是极其必然的，但是过滥过严过繁的资格证件制度，不仅不利于市场经济经营主体从事经营活动的便利性和灵活性发挥，而且还很大程度上制约经营人员进入市场，致使从业人员就业从业出现较大障碍，最终影响市场经济活力。据统计，目前国务院部门许可的个人资格有110项，各级政府部门颁发的资质资格证书有229种，名目繁多的资质资格认定，事实上抬高了就业门槛。[1]如此之下，2013年近700万大学毕业生就业形势更加困难，各种市场准入资质、资格门槛的限定，将使更多大学生难以就业。为此，国务院还专门发文，要求各部门及地方政府简化大学生就业程序，降低就业门槛。[2]公民个体从业资质资格凭证，本不该作为市场经济对人才需求的真正限定，但事实上却成了从业个体市场准入的“敲门砖”，无此，市场之门便无法打开。从业资质资格凭证如此繁多的现状，急需政府机构转变职能、削减审批环节，取消清理不必要的资质资格许可和认定，降低就业从业门槛，繁荣就业创业的形势，充分调动创新创造者的积极性。

二是市场经营主体中的企业公司经营证件执照种类累赘。我国改革开发30 余年虽取得许多成果经验，成功建构了社会主义市场经济运行机制。然而，在市场准入机制上由于体制转轨等因素影响，导致不少企业公司除了向工商局申领营业执照之外，还依据相关法律向有关主管部门申领行业经营许可证，同时，还需到相关部门申报领取相关的合格证。例如在我国从事酒店行业经营至少要办理30多个证照，方可正常营业，②这还不包括酒店建造之前所涉及的规划、征地、设计、筹资（项目融资）、施工等所涉及的证照，也不包括酒店经营后的评级证书等。其实不仅仅是酒店服务业如此，许多行业经营的证照要求也是多且繁，无形中提高企业创业门槛和成本。企业公司创设和经营所需证照，是政府管理和监督的重要形式和凭证，本无可厚非，但由于政府主管机构和分管部门多，导致所需办理的证照也对应增多，有时一个政府机构因内设职能处室不同，而分别要求不同证照，这导致了许多市场经营主体对证照种类办理不知所措，难以应对。

三是市场经营主体中的各类资质资格管理手续程序仍然繁琐重复。政府管理机构对市场经营主体设置有各类资质、资格的要求。其目的不仅仅规范市场经营主体的准入市场规则，更为重要的内容是将对各类资质资格管理，通过年度定期审查，形成制度化。这种年审制管理，仍然是表面化、形式化，根本不涉及实质性的审查，使市场经营主体资质资格监管形同虚设。正因如此，我国公安部早在几年前改革我国驾驶员驾驶证年审制度，依不同驾驶证不同类型，实施不同内容要求的年审，适应和满足我国驾驶员人数剧增的管理形势要求。现在我国许多行政机关对资质资格证照的年审管理，很大程度上都只是热衷于每年培训年审的收费，甚至还将此类年审管理事务委托给所属的行业协会代为管理，使不少行业协会几乎成了“二级政府”,致使许多企业公司对其所持资质证照管理制度“敢怒不敢言”。作为市场经济经营主体资质资格证照制度，规制其市场准入资格条件是无可非议，但准入资格获得后又实施每年定期年审制度，却大可不必，许多主体资质资格获得后，完全可以依网络技术进行远程或网络年审，或可最大程度简化年审程序及其内容。

此外，在投资项目审批管理体制方面，尽管不直接涉及市场主体资质资格证照问题，却仍存在有很多影响和限制了市场经营主体的情形。如企业公司主体投资上新项目，往往受到政府审批机构多重机关“漫长审批”环节所拖，致使项目因审批程序而受阻。有报告称，企业新上一个项目，要经过27个部门、50多个环节，时间长达6－10个月，这显然会影响企业投资创业的积极性。[3]这极大打击和挫伤了市场经营主体进行项目投资的积极性，也变相限制和影响了民间资本在投资项目的“准入”。

二、急需简化市场经营主体资格的情形

国家对市场经济中的经营主体进行法律规制，重点在于规制其市场准入的资质资格证照，规范其在市场经济活动中的行为，赋予其一定的经营自主权，并承担相应的行为义务。市场经营主体进入市场后，对其经营监管的重点应该是其具体经营活动行为的合法性，而不是仍限于其市场准入的资质证照的合格性。因此，市场准入的经营主体资质证照监管应是“重前不重后”，主体资质证照“准入”后的年审等形式内容监管要力求简化。我国面对社会主义市场经济运行的新形势，急需转变市场经营主体资格准入监管理念，要求更进一步改革和简化市场经营主体资格制度，“释放改革红利”已势在必行。在我们看来，目前急需具体简化市场经营主体资格的对象和情形，主要有如下内容：

一是依据不同市场情形角色，分别将公民个体从业资格凭证的准入和管理制度区别对待，简言之。我国有关公民个体从业资格凭证，涉及公民所从事行业的准入门槛问题，由于国家对各行业发展规划及其管制调控政策不一，各行业的准入资格也由此不同，宽严条件迥异，如但凡涉及国家公共利益安全或国计民生的、需由国家专门操控的、专业技术性、资源属性等方面要求尤为强烈的行业，在确定和规范其从业主体资格准入问题上，可以考虑实行极其严格的规制。对于其他行业领域，尤其是专门服务于市场经济的服务业，如为市场提供大量中介服务的诸多领域的从业主体资格，其所涉及利益、影响范围、公共性、技术性、资源属性等方面均不同于前者，其设置市场准入资格的目的、条件和情形，主要考虑为市场经济的运行尽可能提供充分的服务和保障，确保市场经济运行机制的正常持续稳定。如今为了更好搞活和繁荣我国社会主义市场经济，转变经济发展方式，需要更广泛地释放市场主体活力，调动其积极性，使之成为经济发展内在动力的源泉。据国家职业资格考试网站统计，职业资格行业分类有法律、交通运输、文化教育、公安、电子信息等25 类，③其涉及职业资格证照多达近千个，给从业人员设立极其繁琐的职业准入资格要求。如此庞大的职业准入资格证照管理，如不简化，何以满足广大市场经营主体对市场准入的渴望。因此，放宽服务于市场经济的中介机构或企业公司从业人员资格准入条件，已是扩大市场中介服务领域的需要。

二是依据政府政务中心近年管理实践，将企业公司经营证件执照归类兼并包容，简并之。近些年，我国许多地方政府为了简化行政，均设置政府政务中心，将政府许多行政机关的对外办证业务窗口部门，统一集中到政府政务中心办理，确实方便企业进行办证。事实上，政务中心所能办理的证照都是相对简单且无疑义或无需请示部门领导审批的。如需请示部门领导，在政务中心仍不能集中办证。政务中心集中办证机制，尽管能方便办证企业，但所需办的证照仍然不变而未能减少或简化。如今力主简政放权，则更需将相关经营证件执照删减或合并，让政府政务中心真正发挥其简政功效。一定程度上说，政府机构越多职能越细，其对应所需要求的证照也相对增多，简政放权就是将政府机构许多职能进行“减肥”。如公安机关签发的特殊行业经营许可证和消防部门签发的消防验收合格证，合成特殊行业经营许可证即可。将有关部门签发的卫星收视许可证、网络安全许可证、营业性演出场所许可证等，兼并为统称传媒经营许可证等。这种简并之法，尽管未能从根本上解决证照繁多的问题，却能使之减量。其实，最根本的实质问题还在于行政体制改革，简并证照，放宽市场准入规制，只能视为暂时之计，进行政府机构最小化改革，才是简政放权最为核心的内容。

三是依据我国市场经济运行的经营主体现状，对各类资质资格管理手续程序进行简化。对已经取得市场准入资格而从事生产经营的企业，就得充分确保其享有经营自主权，在准入资格证照的管理机制上，要完全放开监管理念，行政机关要改变通过定期的年审或两年一审制，来完成对企业公司监管的“惯性”思路。将企业证照年审式管理改为无需年审，代之以企业自行向有关机构备案，申报备案各自经营的重大事项或法定及章程明确的相关情形。证照主管的有关机构可以根据情况，对企业随时进行备案式或其他方式抽查监管。如此，完全可以让证照主管的相关机构从多年来繁琐的年审监管日常事务中“解套”出来，拓宽监管市场的视野和领域，真正将对企业的年审监管精力投放到企业经营的市场当中去，实现对市场真正意义上的监管。这种监管模式的最大优势是，企业难以造假报表蒙骗通过年审。企业自行年审备案，如有造假，企业将为自己的年审备案担责。诸如工商局就企业营业执照的年审就有必要进行改革，将现在“申报审”的年审模式渐渐转变为企业自行“备案待查”。工商局营业执照实行“随时可审”制，只要发现可疑问题或企业自行年审备案申报不实，“备案待查”所产生法律后果由企业自行承担。年审部门则可以将更多的精力投入到市场巡查、抽查、重点问题集中执法等更为重要的执法事务当中去，真正做到专心监管市场秩序。

从上述几点内容来看，进行简政放权，不仅紧密结合了我国转变经济发展方式，调整经济结构的重大实际需要，也是完善和规制我国市场经营主体资格制度势在必行的任务。

三、简化市场经营主体资格的对策

市场经济本质上是法治经济，要进一步完善我国社会主义市场经济，归根结底仍是需要完善我国社会主义民主法制。尽管我国中国特色社会主义法律体系已经形成，[4]但社会主义法制建设任务仍很艰巨，完善市场经济法制，尤其是简政放权下完善市场经营主体法律规制制度更为迫切。我国实施简政放权，不仅要在市场经营主体资格证照管理制度上革新，更重要的是行政机构及其体制改革，科学配置宏观调控决策权，精简机构和削减审批职权，规范投资项目的市场调节机制，充分放宽市场经营主体的经营自主权，尤其是拓宽民间市场经营主体投资渠道，简化民间资本投资程序，尽可能由市场经营主体在市场经济活动中实现自主决策、自主投资、自负风险、自负盈亏等，焕发我国市场经营主体的青春活力。因此，可以考虑从如下方面，探究我国简化市场经营主体资格管理制度的主要对策：

一是修订与简化我国市场经营主体资格相关的法律法规。简化市场主体资格，要从我国现行的法律法规相关的内容开始，如我国为了更好推进简政放权，已修订证券法、文物保护法、草原法、海关法、进出口商品检验法、税收征收管理法、固体废物污染环境防治法、煤炭法、动物防疫法、种子法、传染病防治法等相关法律。④许多内容虽然是涉及项目行政审批权下放或取消的内容，其实也与主体资格有密切关系。未来五年国务院决定将从行政审批事项1700多项中简政放权三分之一，意味着每年要削减100多项。相关法律法规的修订任务非常艰巨，这次12部法律的修订，可见简政放权行动力度很大，对策较为具体到位，有充分的法律依据。如此看来，仍有许多法律法规有待进一步修订，《证券法》还未及时修订，现行的发行审批制很大程度上限制了新股IPO 上市准入资格，至少程序上限定了。还有许多涉及市场经营主体资格的法律要修订，如《注册会计师法》、《拍卖法》、《招投标法》、《公司法》、《企业法》、《邮政法》、《律师法》、《消防法》、《治安管理处罚法》、《城市房地产管理法》、《公路法》、《渔业法》、《对外贸易法》等，都要进行相关内容的修订。在企业公司注册登记证制度改革方面，建议尽快修订《中华人民共和国公司登记管理条例（2005）》，改革公司注册登记管理制度，再次放宽公司登记注册门槛，转变公司年审管理制度等内容。

二是规范行业自律性组织有关市场经营主体资格及其活动方面的管理制度。在我国，有关市场经营主体资格的管理机构，除了有专门的法定主管行政机关外，往往还有行业协会等自律性组织享有一定的自治管理权，而且有些权限很大，犹如“第二政府”，直接组织培训考核审批发放从事其行业活动的从业人员资格证照。诸如中国拍卖企业协会有权统一组织培训、考试、考核、颁发拍卖师证书工作，并依有关规定有权处罚拍卖师的违法违规行为，即由中国拍卖行业协会视拍卖师有违法违规情节轻重，给予警告、罚款、暂停执业、吊销执业资格的处分。各省、自治区、直辖市拍卖企业协会则有权组织培训、考试、考核、颁发、取消拍卖从业人员从业资格证，⑤这实际上使拍卖协会成了事实上的行业准入“看门者”、“守门员”，权限极大，与此相类同的行业还有很多。规范此类行业协会，适度降低或放宽行业准入门槛，减少行业繁琐的规制，也是进一步简化市场从业人员资格和经营主体证照管理的迫切需要。市场经济机制运行，要求减少行政干预，扩大行业自律性组织自律职能，使行业从业人员经营主体均能得到有效监管。这本无可厚非，但如“第一政府”放权，“第二政府”却有权严管，简政放权的意义和目的也就无法实现了。简化市场主体资格证照，不仅要求“第一政府”简政放权，还要求“第二政府”也要真正放权，使市场主体真正获得简政放权的优惠待遇。

三是重新协调和规制营业执照与行业经营许可证之间的关系。近些年，由于许多地方工商局为了简化和降低企业公司注册登记门槛，不仅在第一次出资额度上降低要求，而且在营业执照办理程序及条件方面做了简化，且不要求一定要先办理行业经营许可证，而是在营业执照上标注“凭许可证经营”即可。这导致了许多企业公司营业执照早已办理出来，行业经营许可证却没有办下来，使该企业公司虽已生却一直产不出的“生”与“产”分离的“怪胎现象”，即其法人主体资格存在却无法从事生产经营活动。产生此现象的根本原因，主要在于政府机关的各部门之间缺乏协调，各自为政，行业主管部门考虑其利益因素过多，忽视市场准入资格的公平性和市场性的需求。如今简政放权则需反省上述“怪胎现象”，建议一方面考虑大胆削减或取消行业经营许可证规制，删减行业主管部门审批职权，实行直接凭营业执照从事生产经营；另一方面将行业主管部门行业经营许可证审批权直接收回，由同级人民政府直接审批，到工商局依法注册登记，领取营业执照即可等。

此外，还需重新规制政府部门职能与市场“有形”和“无形”之手的关系，减少对市场主体资格证照的干预。多年来，一直强调深化行政体制改革，科学规制政府职能，推进政与企、资、事、社等分离，将政府从繁杂的日常事务中脱身而出，真正参与市场的监管与调控，使“政府之手”能成为“旗手”，而不是仅仅成为市场的“守门员”。然而事实上却总是不尽人意，这使得本届政府立下“壮士断腕”之心，进行政府机构部门职能新定位、设置、职责分工、运行机制等方面改革，强力解决权力“越位”、“缺位”现象，理顺“政府与市场、社会的关系”。同时，还需厘清和理顺中央政府与地方政府在市场运行中的组织、管理、监管、协调、调控等活动的经济职权关系。[4]]36-41纠正政府职能和部门设置的“错位”，减少对市场主体资格证照管理干预过度现象，调动市场主体参与市场经济活动的积极性，充分搞活市场经济。

总而言之，简化市场经营主体资格，表面上是市场经营主体资格证照管理制度内容简化，但是解决此问题的更多对策，不仅仅限于规制市场经营主体资格证照内容，还涉及理顺政府职能，实现从事前的审批管理向事后的市场监管转变，创造市场公平竞争机制，更加重视政府的服务角色，还市场经营主体地位，维护市场经营主体合法权益。简政放权，终究是简化市场经营主体资格证照最根本的有效途径。经营主体资格证照的简化，则是我国社会主义市场经济运行的基本要求。

注释：

① 参见《李克强主持召开国务院常务会议》，刊登于《人民日报》2013年6月20日第1版。

② 据统计，在我国，三星级以上的酒店要开展正常的营业至少要申领营业执照、税务登记、特种行业许可证（公安局）、食品卫生许可证（卫生局）、消防验收合格证、企业法人代码证（技术监督局）、外汇登记证、外汇兑换许可证、涉外经营许可证、烟草专卖许可证、卫星收视许可证、电梯使用许可证、环保排污批准证书、锅炉使用许可证、物价许可证、网络安全许可证、排烟合格证、营业性演出场所许可证、从业人员健康许可证等。

③ 资料来源于国家职业资格考试网：http://www.zgks.org/news1.aspx。

④ 毛磊、彭波：《十二届全国人大常委会等三次会议在京闭幕》，刊登于《人民日报》2013年06月30日第1版。

⑤ 1996年12月国内贸易部颁发《拍卖师执业资格制度暂行规定》第4条第1款规定“中国拍卖行业协会负责制定拍卖师标准、管理办法，组织编写培训教材，报国内贸易部、人事部审核后，统一组织培训、考试、考核、颁发证书工作”。

[1]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[N].人民日报,2013-5-15(1).

[2]国务院办公厅.关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知[N].人民日报,2013-5-16(1).

[3]吴邦国.全国人民代表大会常务委员会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上[N].人民日报,2011-3-8(2).

[4]刘云亮.我国市场经济下中央与地方经济职权关系困惑[J].法治研究,2012(6).