公安管理学学科基础理论研究

2013-04-11陈永胜

湖北警官学院学报 2013年10期

关键词：基础理论管理学公安

苏娜，陈永胜

（中国人民公安大学公安管理学院，北京100038）

公安管理学学科基础理论研究

苏娜，陈永胜

（中国人民公安大学公安管理学院，北京100038）

公安管理学经过近30年的发展取得了可喜的成绩，然而其学科基础理论研究比较薄弱，面临的问题有：理论深度不够，体系尚未建立，学术术语匮乏，研究方法滞后。在厘清相关概念的基础上，分析了公安管理学的学科属性及其逻辑起点，并提出了公安管理学学科基础理论研究的主要内容。

公安管理学；学科基础理论；基础理论研究

公安管理学学科基础理论研究有利于对公安管理学进行科学定位，有利于对公安管理学自身及其研究对象的研究，有利于促进公安管理学学科建设，有利于公安管理专业人才的培养，有利于促进公安管理实践的改革与创新。随着近年来公安实践的快速发展，公安管理学的发展相对滞后于公安实践。因此，迫切需要加快公安管理学基础理论研究，从实践中总结提炼进而升华，形成完整丰富的公安管理学基础理论体系，用基础理论指导应用研究，引导公安实践改革创新。笔者在对公安管理学学科基础理论进行系统研究的基础上，通过对公安管理学基础理论的关键概念、研究现状、逻辑起点及基本内容的研究提出自己的看法，以引起公安管理学界同仁的关注和重视，进而促进和推动公安管理学学科基础理论研究。

一、几个关键概念的辨析

研究公安管理学学科基础理论，首先应对相关的概念作必要的科学辨析与界定，否则将导致研究对象的模糊不定，造成研究方向的偏差。

（一）公安管理与公安管理学

公安学界关于“公安管理”的定义有多种，也是使用最多的一个概念。1986年第一本统编教材《公安管理学概论》面世，之后，一批批公安管理学教材、论著和研究成果如雨后春笋般涌现，公安管理的概念也随之不断得到充实、丰富和凝练。其中最为权威的是杨健和在1999年出版的《公安管理学》教材中的定义：公安管理，亦称公安行政管理，是国家行政管理的重要组成部分。它是指各级公安机关为了提高系统的功能，有效地保卫国家安全，维护社会治安，在科学理论指导下，依法运用各种方式、方法和手段，充分发挥公安要素的作用而进行的决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动。[1]2002年，张光教授在其专著《公安行政管理原理》中认为，公安行政管理是国家公共行政的重要组成部分，是通过对公安机关的有效组织和管理，促进公安行政行为的实施以确保公安机关职能充分发挥的活动过程。“所谓公共行政就是国家机构有效地推行国家政务和实施公共管理的活动过程”。[2]考察以上两种定义，均强调了公安管理的政治与行政色彩，而伴随着政府公共管理的浪潮，公共管理应成为公安管理的应有之义。王舒娜基于公共管理的视角给出公安管理新的定义：公安管理是政府公共管理的重要组成部分，是公安机关为实现治安效益目标，依据依法获授的公共权力，运用多种方法和手段，与社会各种力量相互作用，对法律规定的与社会治安有关的公共事务进行调节控制的活动过程。[3]这一概念更加注重公安管理的“外部作用”，即通过与社会群体的相互作用，实现社会安全稳定的功能，巧妙地将公共管理的思想、原理和方法融合于公安管理中，是公安管理概念新的发展、丰富与补充。基于以上学者的概念或定义，笔者认为，公安管理是国家公共行政、公共管理的重要组成部分，是公安机关依据法律授权，运用管理学的各种方法、手段，通过对公安资源的有效使用，对公安组织自身及社会实施的管理行为活动。由此可见，公安管理的概念范围相当广泛，几乎包括了公安领域的一切业务、行为活动。

公安管理由来已久，但是公安管理学的诞生距今只有短暂的20多年，是一门年轻的学科。公安管理学向来作为行政管理学的一个分支学科，是公安学科群的主体学科之一。公安管理学的定义较少，其中魏永忠教授的定义较为典型。他认为：公安管理学是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指针，以管理学、政治学、公安学为学科基础，综合运用行政学、法学、管理科学等现代科学理论、技术与方法来研究我国公安管理活动及其客观规律的知识体系，是实践性很强的一门应用性学科，是指导各级公安机关实施有效管理的理论、方法与艺术。总之，公安管理学是指导公安机关进行科学管理的知识体系，是研究公安管理活动各种现象和规律的综合性应用科学。[4]笔者认为，公安管理学作为一门新兴的学科和科学，绝不能停留在公安各种业务的实践总结与提炼上，而应是公安组织管理行为一般规律和方法的高层次抽取和提炼，其来源于实践却超前于实践、引领实践。

（二）基础理论与应用理论

当前对学科的基础理论研究的论文遍布各种学术期刊，然而对于基础理论的概念却相当模糊。不少学者存在一些认识的误区，认为只有基础学科或基础科学才有基础理论。其实，每一门学科的发展都离不开其基础理论的支撑。理论是“人们由实践概括出来的关于自然界和社会的知识的有系统的结论”，[5]“是人们在实践中，借助一系列概念、判断、推理表达处理的关于事物的本质及其规律性的知识体系。”[6]理论按其性质作用分为基础理论、技术理论和应用理论。基础理论是研究客观世界某种特定的运动形态及其运动形式的性质、发展趋势和规律，并为技术研究和应用研究提供指导的理论。应用理论与基础理论相比，更加贴近实践，是实践中的问题研究。基础理论则是更高层次的现象的基本关系、基本规律、基本对策的研究。基础理论是应用理论的基础，具有一定的前瞻性与超前性，而基础理论研究又必须通过应用理论实现对于实践的指导和引领作用。因此，基础理论与应用理论互相作用、互相促进，在公安管理学中都需加强。本文所研究和建设的公安管理学学科基础理论，包括公安管理工作的一般规律和基本对策的理论体系，以及警察管理、警务工作的一般性规律研究。

二、公安管理学学科基础理论发展存在的问题

自上世纪80年代开始，公安管理学就被许多学者所关注和研究，至今已有近30年的历史，取得了可喜的成绩。学术成果方面：出版各种专著和教材几十部，相关的学术论文数百篇，并多次召开全国性的学术研讨会。学历教育方面：公安管理学专业教育已形成自考、大专、本科、硕士四级完整的学历教育体系，并积极酝酿博士层次的学历教育。培训方面：已在全国各级公安领导干部培训中普遍展开，基层民警的公安管理学知识得到广泛普及。作为公安管理学的研究者，在成绩面前应时刻保持清醒的头脑，因为一门学科基础理论的发展不仅仅在于其专著、教材的编写，教育、教学、培训的开展与普及，更重要的是要有科学的设计、规划和论证，为基础理论的可持续发展提供方向定位、体系结构以及多学科知识支撑。梳理和透视当前公安管理学基础理论研究成果，不难发现存在以下几方面问题：

（一）公安管理学学科基础理论研究深度不够

公安管理实践包括的公安业务工作种类繁多，如魏永忠教授在《新编公安管理学》中提及的公安机关外部管理，即治安管理、户政管理、道路交通管理、消防管理、危险物品管理、边防管理、出入境管理都属于公安管理范畴，自然也是公安管理学研究对象的重要组成部分。目前文献资料中公安管理学的研究成果基本都是对这些具体管理实践的经验总结，理论水平较低，充其量属于应用理论，没有上升为基础理论层次，即便出现少数一些基础理论成果，也是直接将管理学、行政学或法学的基础理论知识引入或嫁接到公安管理学中去，缺乏对公安管理工作现象、问题以及一般规律、固有规律的深度挖掘和提炼，造成公安管理学学科发展的独立性欠缺，容易使其沦为其他学科的附属品或衍生品。

（二）公安管理学学科基础理论体系尚未建立

目前公安管理学学科基础理论体系正在由原先的经验总结向常识、规律体系化发展，绝大部分仍停留在对某项公安实践管理活动的总结概括上，鲜有前瞻性的研究和理论反省，且研究内容比较分散，尚未形成理论体系，对于公安管理学学科基础理论体系构建的研究更是难得一见。公安管理学学科基础理论体系的缺失，主要表现在内容的庞杂性与结构的随意性。笔者发现，当前许多公安管理学的著作和教材中，公安管理学一门学科几乎囊括了所有公安学科的专业知识。如一些学者在编写公安管理学教材时将一揽子公安业务工作放到公安管理外部管理的范畴，对公安管理学理论体系如此构建，表面上看似乎属于公安管理的外部管理范畴，没有问题，但是如此宽泛庞杂的研究内容会导致公安管理学与其他公安学学科的重复研究，更严重的是造成公安管理学学科的主体性、独立性、专业性的缺乏，使其游离于各种公安学科之间，阻碍公安管理学学科基础理论体系的构建和公安管理学学科的发展成熟。

（三）公安管理学学科基础理论的学术术语匮乏

学术术语的丰富化、独创化和个性化，进而形成一套学术话语系统是一门学科成熟的标志之一。现有的公安管理学学科基础理论研究成果中，公安管理学自有的学术术语相对匮乏。由于长期以来公安管理作为国家行政管理的重要组成部分，因此其理论研究均强调公安管理的行政功能，通篇充满了政治术语，如路线、方针、政策、党的领导、镇压等；强调依法管理原则，引入法律术语，如权利、职责、任务等；还有一些著作中则引入行政领导报告总结中的许多带引号的词，如“四有四必”、“三项教育”、“四个能力”等，甚至有的没有任何注释，如此只有公安界的人才懂，而外行不知其所云。[7]归根结底，出现上述学术术语问题的原因就在于公安管理学学科基础理论薄弱，理论深度不够，仍然停留在经验总结层面。其实，公安管理学学科学术术语的系统化可以借助两条途径：一是自身建立和完善学科的话语系统；二是吸纳其他人文社科、管理科学的术语概念、范畴和操作方法。自身独创并非易事，公安管理学属于综合交叉学科，完全可以吸纳和引入现有成熟学科的学术术语，但不能生搬硬套，而要注意一致关联性和协调契合性，力求做到吸收有选择，运用很贴切，融合很自然，化用能理解。

（四）公安管理学学科基础理论的研究方法滞后

是否具有一套成熟的研究方法是衡量一门学科发展成熟度的重要指标。公安管理学学科基础理论研究方法独立程度较低，教科书上所罗列的文献法、归纳法、调查统计法、比较研究法等方法，主要依赖于其它发展相对成熟的学科。这使得公安管理学学科基础理论的学术价值在很大程度上被削弱，也阻碍公安管理学科基础理论的发展。因为科学的研究方法能够让公安管理学基础理论研究在面对纷繁复杂的实践时保持足够定力和判断力，进而促进实践的发展。也有学者认为，“没有独立的方法，也并不妨碍一门学科成为真正的学科”，[8]然而由于公安管理学的特殊研究对象以及公安管理工作的改革创新，现有的研究方法已经不能推动公安管理学基础理论的可持续发展。方法的更新与变革是公安管理学学科基础理论发展和成熟的内在需求。

三、公安管理学学科基础理论的研究重点

（一）公安管理学学科属性

学科属性是指学科的归属和性质，它体现了一门学科在整个科学系统中的类别、层次和位置，对于确定该学科的研究范围、重点、方向、方法等起着决定性的作用。笔者认为，公安管理学的学科属性是其基础理论问题，决定着公安管理学基础理论研究是否能持续健康地发展。一直以来，关于公安管理学的学科归属问题存在争议，主要存在两种观点。一部分学者认为公安管理学是行政管理学的重要分支，一部分学者认为公安管理学是管理学的分支。随着公安学学科独立地位的确立，还有学者认为公安管理学应归为公安学的一个分支学科。所谓学科归属，是指一门分支学科从母体学科中派生出来，随着其内容体系的不断丰富和完善而从母体学科中独立出来。参照此概念，公安管理学的学科归属不应该是单一的学科作为其母体。笔者认为，公安管理学的学科知识体系呈树根型，其支撑学科分别是哲学、社会科学、管理科学、自然科学和技术、经济学、行政管理学、公共管理学、财务管理学、会计学、公共预算学等，公安管理学便是从这些“树根”中汲取自身成长所需的“养料”。公安管理学学科虽然借鉴了多种学科知识养分，但是并不影响其独立性的发展。它是一门交叉学科，它的基础理论无论是宏观的外部管理还是微观的内部管理，都需要涉及到多学科。只有借鉴多学科知识，从多学科视角进行探索和思考，才能比较全面、深入地理解公安管理的本质、功能和价值，解决公安管理实践中的现实难题。

（二）公安管理学学科基础理论的逻辑起点

学科逻辑起点是构建学科理论体系的基础性问题。综观学科与科学发展史，有的学科明确逻辑起点是在其理论研究之前，有的学科逻辑起点的讨论与确立，则是在理论与实践研究有了一些积累之后。无论哪种情况与方式，学科逻辑起点的研究与确立都是一门学科理论体系向纵深发展的必要的、基础性的研究工作。学科意义上的逻辑起点，是指一门学科中最抽象、最一般、最简单的，不以本学科体系中其它范畴作为其存在的前提和阐释的中介的，同时又是一门学科中最普遍的、孕育着特定学科全部内容、作为一门学科理论推演和体系构建的“胚胎”的范畴。[9][10]基于此，公安管理学的逻辑起点是指公安管理学知识体系中最抽象、最一般、最简单、最普遍的，孕育着公安管理学全部内容、作为公安管理学理论推演和体系构建的“胚胎”的范畴。

公安管理学作为公安学学科群的一个分支学科，其逻辑起点应该是与公安学的逻辑起点同源。因此，公安管理学逻辑起点的追溯必须在公安学逻辑起点的范畴中进行，在认同公安学逻辑起点的基础上，增加公安管理学质的规定性。所谓公安管理学质的规定性，即公安管理学作为一门学科独立存在，而区别于公安学学科群中其他分支学科的理由。公安管理学的主要目标是“提高系统的功能，有效保卫国家安全，维护社会治安”[11]。但是，这一目标是由公安学的各个分支学科所共同承担的，并不能作为公安管理学的质的规定性。公安管理学的特点，换言之，它赖以存在的理由在于它促成这一目标实现的哲学方法和实践方法。这种哲学方法和实践方法的特征集中表现为公安管理学解决社会治安与管理问题的技术特征，尤其是管理科学与技术为公安管理领域的发展及其向一个学科的演进提供了一个最好的组织性概念。因此，笔者尝试提出公安管理学的逻辑起点应该包括公共安全和管理两个核心概念，即在公安部门的“法定授权”范围内，以管理促进社会安全。

公安管理学经过20多年的发展，已经不止步于初始阶段的单纯性的实践经验总结，在公安管理的实践中同时产生了许多的理论研究成果。然而遗憾的是，这些理论研究成果还处于零散状态，尚未构成体系。因此，确定公安管理学的逻辑起点，进而以此逻辑起点为“主轴”或“中介”，把现有的理论成果整合一体，同时为公安管理学理论体系和实践的可持续发展提供指向，是公安管理学逻辑起点研究的重要价值所在。

（三）公安管理学学科基础理论研究的主要内容

公安管理学基础理论研究的目的就是要揭示公安管理活动的本质和规律，并对公安管理学学科进行理论构建，从而对公安管理活动及现象给出理论解释，对公安管理学学科作出理论说明。一言以蔽之，要对公安管理学中的各种理论问题作出回答，以获得对公安管理学的理性认识。

以上笔者提出“以管理促进公共安全”的思路，作为公安管理学学科基础理论的逻辑起点和主轴，那么在研究公安管理学学科基础理论的内容时必须始终基于这一视角，重新审视公安管理运行规律。公安管理学学科基础理论作为学科的“根”，必须是高度思辩及抽象的，必须是稳定持久的本质规律，同时能够保持与时俱进，及时从实践中汲取新的养分，追求前瞻性的，并为公安管理学各分支内容的发展起着“统合”和“指向”的作用。在借鉴以往专家学者对公安管理学研究的基础上，笔者认为公安管理学学科基础理论研究的主要内容应包括如下几个部分：

1.公安管理学研究主体、客体、中介三者之间的关系。研究从事公安管理学研究的学者专家如何运用公安管理方法、以公安管理实践活动及相关文献资料为中介来认识、总结和研究公安管理发展的客观实践活动并揭示其规律。公安管理学研究主体指从事公安管理学及公安管理活动研究的人，客体指公安管理活动的本质及其规律，借助的中介指公安管理活动及相关文献资料等。

2.公安管理学的研究对象、价值、意义。公安管理学的研究对象与公安管理的涵义密切相关，虽然目前人们对公安管理、公安管理学的定义还存有争议，但普遍认为公安管理是公安机关依据法律授权，通过对社会治安有关公共事务的管理，以实现社会公共安全目的的社会活动。公安管理活动本质是“以管理促进公共安全”的一种特殊的社会活动。从系统论的视角来看，也是一个包含诸多要素的系统，它囊括了所有与公安管理活动有关的公安管理概念和现象，能对公安管理学的所有研究内容进行全面、抽象的概括。因此，笔者选取“以管理促进公共安全”为公安管理学的研究对象和逻辑起点，能全面概括公安管理学的研究内容。公安管理学研究对象并不是一成不变的，随着公安实践工作的改革创新及管理科学的发展。公安管理学研究必须多角度、多层面、历史地、动态地考察和认识公安管理学的研究对象，揭示每个时期或阶段公安管理学的研究对象及其特征、公安管理学的价值及其意义，进而揭示公安管理学研究对象、价值、意义的演化过程及其原因。

3.公安管理学的定位。公安管理学定位是关系到公安管理学学科建设和公安管理工作发展的全局性、战略性、政策性的一个重大问题，在公安管理学基础理论研究中占有举足轻重的地位，理应是公安管理学基础理论研究的一个重要组成部分。目前学界对于公安管理学的定位较为模糊和宽泛，似乎所有警察行政职能的活动都可包括在公安管理学研究范畴中。因此，亟需对公安管理学进行合理定位，同时研究合理定位应遵循的基本原则、应采用的有效方法，且需要阐明公安管理学定位的必要性、重要性及其意义。

4.公安管理学的体系结构。公安管理学体系结构问题是公安管理学研究中必须思考和解决的一个非常重要的基础理论问题，它既是公安管理系统内在关系的综合反映，又是公安管理学系统具有整体性的客观标志。目前，关于公安管理学体系结构较为完整的是邹存亭提出的“四部分”[12]：一是公安管理总论，主要涉及基本概念、范畴、性质、研究方法、基本矛盾、规律、发展概况等；二是职能论，涉及管理主客体基本内容所反映的职能；三是方法论，涉及公安管理者的思维方法、公安管理的一般及特殊手段、方法、程序等；四是主体论，涉及公安管理主体构成、组织结构、本质、性质、特点等。这样的划分从整体上较为完整地涵盖了公安管理学研究的范畴，但在职能论部分，由于将公安各种业务职能都囊括其中，容易造成“所有警务活动由一门学科来承担”的状况。研究公安管理学的体系结构需要研究公安管理学各组成部分的地位、作用及相关性，同时需要研究公安管理学在公安学中的地位及作用。

5.公安管理学的相关性。公安管理学系统的要素与要素、要素与系统、系统与环境都不是彼此孤立的，而是密切相关的。公安管理学基础理论也要研究公安管理学的相关性，主要包括三组相关性研究：公安管理与公安管理学的关系；公安管理学与相关学科的关系；经验研究、理论研究与应用研究之间的关系。具体分析如下：

公安管理学以公安管理为研究对象，所以两者关系最为密切，也最容易被研究者所混淆。公安管理学基础理论要深入研究公安管理学与公安管理的区别与联系，为科学认识、正确对待和妥善处理公安管理学与公安管理的关系奠定基础。在本文的第一部分，笔者就对公安管理与公安管理学之间的区别与联系作了分析，在此不再重复。

公安管理学基础理论不仅要对公安管理自身进行研究，而且还要对与之相关的学科，如公安学、管理学、法学、行政学、政治学、经济学等学科进行研究，需要从理论上理清公安管理学与相关学科的区别与联系，进而科学认识、正确对待和妥善处理相互间的关系。尤其需要重点研究的是公安管理学的两个重要相关学科——管理学、公安学的关系，目的是要找出公安管理学独立成为一门学科的可靠依据。这也是公安管理学学科定位的理论基础研究。

从科学研究的层面来分类，公安管理学的研究可分为经验研究、理论研究和应用研究三种类型。公安管理学既要研究经验研究、理论研究、应用研究的内容、方法、特点及其在公安管理学中的地位、作用，又要研究三者之间的关系，探索三者有机结合，互相促进，实现全面、协调、可持续发展的途径与方法。

6.公安管理学的方法论。公安管理学研究应遵循一定的方法论原则和采用有效的研究方法。如前所述，公安管理学尚未形成自己成熟的研究方法。公安管理学的方法论需要回答“如何进行公安管理学研究”这一重要问题。因此，公安管理学基础理论不仅要研究公安管理学研究的方法论原则，包括求实性原则、历史性原则、整体性原则、前瞻性原则、科学与人文相结合原则等及其相互关系，而且要研究进行公安管理学研究的各种方法，包括文献资料法、比较法、数量分析法、调查法、模拟法等，探索在公安管理学研究方法论指导下有效运用公安管理学研究的效率和效果。

[1]公安教材编审委员会.公安管理学概论[M].北京:中国人民公安大学出版社,1986.

[2]张光.公安行政管理原理[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2002.

[3]王舒娜.从公共管理的视角看公安管理的内涵[J].中国人民公安大学学报,2004(1).

[4]魏永忠.新编公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,20 07.

[5]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第六版）[M].北京:商务印书馆,2012.

[6]金炳华.哲学大辞典[M].上海:上海辞书出版社,2007.

[7]石启飞.谈公安基础理论内容的重构[J].辽宁警专学报,2009(7).

[8]瞿葆奎,唐莹.教育科学分类：问题与框架[J].华东师范大学学报(教育科学版),1994(1).

[9][德]黑格尔.逻辑学（上卷）[M].北京:商务印书馆,1996:20,61.

[10]王福相,沙贵君.刑事侦察学逻辑起点探析[J].中国刑事警察学院学报,1998(1).

[11][12]邹存亭,魏永忠,陈学礼.关于公安管理学若干理论问题的探讨[J].公安大学学报,1993(2).

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