环境公益诉讼原告主体与诉讼模式探究

董 睿，陈秀霞

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

与我国日益严重的环境污染现状不相符的是，我国环境公益诉讼制度发展缓慢，不仅缺乏法律条文的明确规定，实践中也存在着诸多障碍。关于原告范围及诉讼模式的探究对完善我国环境公益诉讼制度无疑具有重大的理论意义和实践价值。

一、环境公益诉讼原告类型分析

（一）公民个人作为原告

公民个人作为环境公益诉讼原告的观念源自美国环境法公民诉讼的“私人检察长”理论。该理论使得公民在公权部门怠于行使其权力时成为公共权利的代表而具有起诉的资格。将公民个人视为公共权利的代表而由其提起环境公益诉讼，能使公众参与原则得到更好的落实，也能在很大程度上增强对污染者的威慑以及对环保部门积极履行职责的监督。然而，有不少学者对此持反对意见，主要理由有公民环保意识薄弱、环境污染的隐蔽性和潜伏性、受害者相对于污染者的弱势地位、诉讼成本的负担以及“搭便车”的心理、可能导致滥诉等。

反对观点在一定程度上反映出公民个人作为环境公益诉讼原告的局限性，但针对我国目前环境污染范围广、种类多、程度深的现状，在环境公益诉讼原告范围中加入公民个人这一主体，在理论上和实践中都是十分必要的。首先，我国近年来加大了对公民进行环保教育方面的投入，使得公民的环保意识有了很大的提高。公民提起公益诉讼的过程也是培养环保及法律意识的过程。其次，提起诉讼所需要的费用、胜诉所需要的证据和知识等隐性条件实际上已经对原告条件进行了限制，人们会对诉讼成本和预期胜诉的收益进行权衡后作出理性的决定。最后，可以制定公民个人诉讼费用的减免和法律援助或律师费用的分担政策来降低原告的诉讼成本，增强其诉讼意愿，还可以通过适当的奖励，比如从被告败诉所支付的费用中抽取适当的比例给予原告来鼓励公民个人提起环境公益诉讼。

（二）检察机关作为原告

在我国目前的司法实践中，检察机关作为环境公益诉讼原告的做法在一定范围内得到了学界和实务界的肯定，如2010年番禺区检察院博朗五金厂水域污染纠纷案等。检察机关能够成为环境公益诉讼原告的理由主要有：第一，检察机关本身就代表着国家和社会的公共利益，其完全能够胜任公共利益的代表者和维护者的角色，对损害环境公益的行为提起诉讼；第二，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，对法律实施拥有全面监督权，对行政机关及个人的行为也有监督的权力；第三，相对于其他主体，检察机关具有职能优势，丰富的人力和物力资源、对法律法规的熟悉程度以及地位上的独立性使其能够完全出于公益的目的而有效率地进行诉讼；第四，许多国家的法律中也有将检察机关纳入原告范围的规定，比如法国《民事诉讼法典》第13章以及《法国民法典》中有关共和国检察官在民事诉讼中的职权的规定，就允许检察机关作为国家和社会公益的代表提起诉讼。[1]

然而，不少学者对此并不赞同，认为此种做法不符合环境公益诉讼的本意，也违背了我国检察机关的法定职权。吕忠梅教授指出，检察机关作为环境公益诉讼原告具有以下局限性：一是根据我国法律规定，代表环境公共利益的国家机关应当是环境行政主管部门而非检察机关；二是环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合，且我国法律并未明确赋予检察机关起诉的权利；三是检察机关不具备环境保护方面的政策性判断的科学知识。[2]总之，检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。若检察机关在环境公益诉讼中成为原告，又在诉讼结束之后提起抗诉行使司法监督权，则其角色容易发生混淆，破坏其地位的独立性。若检察机关在诉讼中败诉后还能提起抗诉，不仅会造成司法资源的浪费，也有损判决的权威性。

（三）环境保护机关作为原告

作为公权力的代表机关，环境保护机关的诉权不仅在部分地区的司法实践中得到了承认，而且我国法律和司法解释也给予了肯定，如《海洋环境保护法》及最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》。相对于检察机关，环保机关作为代表环境公共利益的国家机关，在主体资格的正当性、环境知识的专业性以及环境政策的敏感性方面具有天然优势，能够很好地成为环境公益诉讼的原告。

理论界对于环境保护机关作为环境公益诉讼的原告仍然存在争议。反对者认为，环境行政管理机关代表国家行使环境行政管理职权，拥有环境监管、行政处罚等行政权力。如果环境公益受损，它只需直接行使行政权力即可，无需选择诉讼作为救济途径，否则可能会导致公法与私法的冲突和执法上的混乱。[3]而且较之于司法救济，行政救济手段更有效率，能够更及时、迅速地对环境污染和破坏作出反应。其实，尽管行政救济具有反应快、效率高的特点，但是它并不能完全取代环境保护机关通过诉讼的方式取得司法救济。首先，环境保护机关的职权存在局限性。虽然各级环境保护主管部门对环保工作有统一监督管理的权力，但是具体到某些特殊领域和特定事务时，环保机关却无相应的职权，比如光污染和核污染问题。其次，行政手段对一些行政上合理，但客观上损害环境公益的行为束手无策，比如在一定区域内，虽然单个排污行为符合法定标准，但是多个排污者行为的累积和叠加可能造成环境损害。最后，行政手段的强制力有限。若行政相对人拒不履行，环保机关仍需要申请法院强制执行，而且行政处罚的额度往往较低，加之“一事不再罚”原则，所收缴的罚款远远少于污染行为所造成的损失，无法对排污者形成强有力的威慑，容易出现一些企业边罚边排污的情形。

（四）环保团体作为原告

从环境公益诉讼的内容以及目标来看，环保团体无疑是最适当的原告主体。环保团体通常都是为了环境公益而成立的。其具有明确的保护环境的目标及价值取向，克服了个人的随意性，不仅具有一定的人力和经济基础，而且在环境专业知识和能力方面相对于个人和检察机关而言也存在优势。中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案在司法实践层面对环保团体的原告资格给予了肯定，部分地区的司法机关也尝试放宽环境公益诉讼的原告资格，将环保团体纳入其中。然而，我国司法界目前对于环保团体作为环境公益诉讼的原告仍持保留态度。想要完全担起提起环境公益诉讼这一重任，我国的环保团体还面临着重重困难：第一，现有法律仅给予社会团体支持诉讼的权利，环保团体成为原告仍缺乏明确的法律依据。第二，尽管我国的环保团体有了较大的发展，但是在数量、规模、素质、组织能力、设备、影响力等方面仍存在不足。这也使他们往往只从事教育和宣传工作，难以通过其他手段实现保护环境的目的。第三，《社会团体登记条例》规定，我国环保团体的成立需要经过业务主管部门的同意，该部门还要对通过审查的环保团体负责。这使得实践中成立环保团体的申请往往难以获得批准，通过登记的环保团体又往往与政府有着千丝万缕的联系，再加上我国对于社会团体所采取的非竞争性原则，都极大地限制了环保团体的发展。第四，环保团体的发展也受到经济方面的制约，其维持运行的开支都是来自于会费及社会的捐赠。经济来源的局限加上缺少政策支持，使得环保团体参与环境公益诉讼缺乏足够的资金。

为了使环保团体能够更好地担当环境公益诉讼原告这个角色，应当采取措施，建立相应制度予以保障。比如，对于环保团体的成立采取自愿登记的原则，免除主管部门审查的程序；对环保团体在税收方面给予一定的优惠，鼓励社会对其进行捐助；允许在同一行政区域内设立多个业务范围相同的环保组织等。

二、环境公益诉讼诉讼模式设计

通过上述对不同环境公益诉讼适格主体的特征的分析，可明确各主体的优点及局限性。此四类主体在适当情况下都能成为环境公益诉讼的适格原告，然而在各主体提起诉讼时，在起诉程序上应当予以区分，充分利用资源，克服各主体的局限性。

（一）检察机关提起刑事附带环境公益诉讼

根据上文所述，检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体，但是，检察机关在对环境资源类刑事案件提起公诉时，出于修复和保护环境的目的而提起环境公益诉讼无疑是合情合理的。对《刑法》中破坏环境资源保护罪的行为提起公诉的目的是为了惩罚犯罪、预防犯罪。而此类犯罪往往对环境造成了很大的破坏，通过《刑法》追究污染者的责任缺乏对于环境公益的保护，对污染者的处罚远不能弥补其对环境造成的损害。因此，检察机关在对破坏环境资源行为提起公诉的同时，附带提起环境公益诉讼，将获得的罚金用于修复环境的损害，可实现打击犯罪和保护环境的双重目标。

（二）个人提起公众性环境公益诉讼

在我国公民社会还未成熟的当下，无条件地允许公民个人提起环境公益诉讼缺乏制度和现实的基础。若由公民个人作为国家的代表人进行诉讼，诉讼的结果与其并没有直接的联系，仅仅依靠其道德上的利他心理来维持诉讼中勤勉行使权利往往缺乏保障。我国可以借鉴美国公民诉讼中的起诉前置程序，公民个人发现环境公益损害，在向法院起诉前，应当向环境保护主管部门举报。若环境保护主管部门能够勤勉地履行职责，通过行政手段制止污染、修复损害，则没有启动诉讼程序的必要。如果一定期限内环境保护主管部门怠于履行其职责或者作为不当，则公民个人可直接向法院提起环境公益诉讼。在这类案件中，应当追加环境保护主管部门作为有利害关系的第三人，判决结果应当包含修复环境公益损害的内容，由环保机关负责利用所罚款项对受损的环境公益进行修复和改善。

还有一个需要考虑的问题是：受损害的群体中部分人起诉是否剥夺了其他人起诉的权利？此处公民个人是作为受损害不特定多数人的代表提起代表人诉讼的。根据我国《民事诉讼法》第54条有关集团诉讼的规定，“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定时期内向人民法院登记”。如果在法院公告期内，权利人未向法院申请登记，因为法律不保护权利的“沉睡者”，应视为其放弃了自己的诉权，不能对于同一污染行为再次提起诉讼。

（三）环保团体提起环境公益诉讼

与公民个人类似，环保团体提起环境公益诉讼也应当受到起诉前置程序的限制。根据我国目前环保社团的发展现状，出于提高公益诉讼质量的考虑，应当将其诉讼对象限制在其登记的省级行政区划范围以内。允许环保团体跨行政区域提起诉讼，会使得某一损害环境公益的行为究竟由哪一个环保团体来提起诉讼难以确定。若是按照起诉的时间顺序来确定原告，由污染地以外的环保团体进行诉讼的话，不仅会大大增加原告的诉讼成本，而且其对污染地域的情况不熟悉以及缺乏足够的利益关注，使得由其担任原告的效果往往不如本地的环保团体好。

由于个人单独参与环境公益诉讼的能力不足，环保团体还应当支持公民起诉。若受损害的公民是环保团体的成员，那么该损害行为就可以被认定为对环保团体构成了“事实上的损害”，于是环保团体就具有了代替该公民提起诉讼的资格。这样就解决了公民个人诉讼实力不足的问题，既维护了个人的利益，又有利于环境公益的保护。

（四）环保机关提起公共性环境公益诉讼

环保机关虽然具有环境公益诉讼的起诉资格，但其管辖范围以及行政手段与司法救济、起诉前置程序与起诉权利之间的协调仍是需要考虑的问题。不同环保部门的职能存在区别，特定类别污染的诉讼往往需要相应的专业知识，而且环保机关跨地域提起环境公益诉讼会造成诉讼成本的增加，扰乱现有的管理体制。因此，环保机关的起诉范围应当限定在其职能范围以及管辖的地域范围内。

为了防止环保机关怠于履行其职责，放弃行政管理权而通过司法途径解决问题，应当规定其必须首先采取行政手段解决问题。只有该问题无法通过行政手段解决或者通过行政手段并不足以弥补损害，其才能够提起环境公益诉讼，通过司法途径解决。公民个人或者环保团体按照起诉前置程序通知环保机关的，环保机关只能通过行政手段处理。如果此时赋予环保机关诉权，不仅可能导致对公民个人以及环保团体诉权的侵犯，也可能导致政府的“寻租”行为。因为公民个人、环保团体与污染者是对立的，双方存在利益冲突，往往不会妥协，而污染者所缴纳的税款往往是地方财政收入的重要来源。企业为了避免与受害者之间的激烈冲突，倾向于地方的环保机关作为原告，这样易导致地方环保机关对企业“寻租”行为进行设租和抽租，从而造成公共利益的损害。因此，若是公民个人或者环保团体通过起诉前置程序流露出诉讼意愿，环保部门便不能自行提起环境公益诉讼。

[1]张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论,2005(6):139.

[2]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究,2008(6):134.

[3]韩静.论我国环境公益诉讼制度的适格原告[J].政法学刊,2007(6):84.