国务院机构改革程序的合宪性探究

邢芝凡

（华东政法大学 研究生教育院，上海 200042）

2013年3月，第十二届全国人民代表大会通过了国务院机构改革和职能转变方案，这是我国改革开放以来第七次大规模的机构改革。1978年改革开放至今，国务院经历了七次大规模机构设置的改革。国务院机构改革在拆分、合并、撤销、重建的反复之下，依旧在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈里兜转，成效并未如预期显著。

从法理上来看，程序往往是影响一个法律行为实质效果的重要因素，甚至是决定性因素。不尽如人意的改革效果是否暗示着我国的国务院机构改革程序存在较大的漏洞？1982年，我国现行《宪法》颁布，序言中明确了宪法的地位：它是我国的根本大法，具有至高无上的权威，任何机关、组织和个人都应该依宪行事。因此，合宪性就成为了各主体行为的前提条件。合宪性除了指符合宪法文本外，还包括符合宪法的原则、价值和精神。有学者指出，合宪性可分为两个方面：一方面是形式合宪；一方面是实质合宪。[1]本文就历次国务院机构改革的程序入手，从形式合宪性和实质合宪性两个方面，根据方案的形成、改革的依据、改革的步骤以及对整个改革流程直至后期效果评价的监督程序来探讨其合宪性问题，并通过对合宪性的分析提出对机构改革路径的改善方法。

一、国务院机构改革程序

（一）国务院机构改革概况

1949年，新中国中央政府机构是根据成立之时的《中央人民政府组织法》，以及同年12月颁布的《政务院所属各机关组织通则》设置的。此后，政务院（国务院的前身）的部门根据该通则制定各部门自己的部门组织规范，称为“试行组织条例”。1954年《宪法》颁布施行后，全国人大根据该《宪法》又颁布了《国务院组织法》，对国务院的部门设置有了明确的规定，之后，各部门据此又有了自己的“组织简则”。[2]直至改革开放之前，国务院机构都以此规则为依据。

我国的国务院机构改革要从1978年改革开放说起。当时，我国各项制度包括行政管理体制的改革都进入了大变革时期，国务院机构改革被提上日程。1982年国务院机构改革方案于当年3月8日报告并通过。报告将当时的98个部、委、直属机构和办公机构裁减、合并为52个。1988年第七届全国人大审议通过第二次国务院机构改革方案，该次方案将国务院部、委一级机构由45个调整为41个，同时对直属机构、办事机构和非常设机构也做了较大的精简和调整。1993年第三次国务院机构改革方案撤销了7个部，新组建6个部、委，更名1个部，保留了34个部委，最后组成41个部委。1998年通过的改革方案将国务院组成部门缩减到除国务院办公厅外的29个部、署。2003年缩减至28个，2008年缩减至27个。至2013年最新一轮国务院机构改革后，除国务院办公厅外，国务院机构设置组成部门共25个。

从数量上看，国务院机构改革仿佛成效显著，30年来机构精简幅度缩减超过一半。然而，为何机构仍然面临“再膨胀”①从表面上看，部委的数量有明显的减少，但是每个部委下设机构、公务人员等实质运行要素的数量在目前并没有得到有效制约，每个部委实质上面临着机构和人员膨胀的问题。的困境？这是否与程序相关？

（二）国务院机构改革的法律规范

1982年，现行《宪法》颁布施行，据此，国务院的组织有了法律规定（第86条）。同年，第五届全国人大第五次会议通过了《国务院组织法》。新的组织法删除了对国务院组成部门的列举，仅保留了对机构设立、撤销及合并等程序性规定。一方面，这成为之后两次（1988年、1993年）改革的法律依据；另一方面，该法对机构设置、变动的概括性规定也使改革多了几分随意性。至1997年，《国务院行政机构设置和编制管理条例》颁布实施，该条例第5条至第16条对国务院机构设置及变动的程序有了进一步的规定。根据该条例，国务院下设部、委、直属机构、办事机构以及国务院组成部门管理的行政机构，除国务院部委一级的设置变动需要报请全国人大及其常委会批准以外，其他由国务院自行决定。该规定只是从大范围的部门设置进行大致的规定，并没有落实到细节。而国务院几乎独揽了机构设置的大权，自己做了自己的法官。

在改革相关法律不完善的情况下，国务院自行决定出台多种规范文件进行机构改革。

（三）国务院机构改革的程序梳理

笔者根据历次改革方案的“说明”，对改革开放以来国务院机构改革的程序进行了如下梳理：

1982年首次大规模机构改革方案的内部制定程序依照《关于国务院机构改革问题的报告》有如下描述：“中共中央对此作了明确的原则指示，胡耀邦、邓小平同志和中共中央政治局其他常委同志提出了许多重要意见。经过国务院常务会议多次讨论，经过国务院各部、委负责同志反复研究，经过多方面地听取意见和充分酝酿，现在国务院机构改革的总体方案已经初步拟定。”方案通过之后的改革程序说明：“就国务院的机构改革来说，第一批已经提出精简方案的单位，待人大常委会批准后，将方案付诸实施，还要继续做大量的工作。尚未提出精简方案的单位，待方案确定后，将由国务院分批向人大常委会报告。”[3]

1988年4月9日国务院机构改革方案的说明是在中共中央领导下，经过一年多时间的调查研究、反复讨论，听取各方面意见后逐步形成的。该方案在中央政治体制改革研讨小组成立后，组成专门小组进行研究，经过党的会议讨论并得到原则同意，之后召集各部委的多名同志进行具体方案的设计讨论，对初步方案进行修改。其后，国务院召开全体会议对方案进行讨论。会后就机构改革重点部门的“三定方案”进行对话，形成最终方案，交全国人大审议。

1993年及其后每五年（1998年、2003年和2008年）一次的国务院机构改革中，国务院对于机构改革方案制定过程的描述十分类似且简练：根据党的会议的指导思想和框架，根据党中央的部署，经过认真调研，广泛听取意见，反复研究论证。方案形成后，送中央政治局常委会议及中央政治局会议审议通过，然后提交全国人大审议。

至2013年的最近一次国务院机构改革，中央编办负责人就该次改革答记者问时，对机构改革的形成过程及之后的改革程序有了较为详细的描述：本次改革根据党的会议精神，由中央政治局常委会决定成立文件起草组负责改革方案。文件起草组听取党中央、国务院有关领导同志及相关部门主要负责人的意见；召开座谈会，听取其他省级、国务院部委负责人、专家学者、企业负责人的意见；以书面形式征求党中央、全国人大、国务院各部门主要负责人的意见；整体方案内容还征求了15个省区市党政主要负责人和地方相关主要负责人的意见；同时，通过网络、报刊等渠道广泛收集社会各界意见，反复调查研究形成方案草案。草案经国务院党组会议审议，提请中央政治局常委会议、中央政治局会议审议，党的十八届二中全会审议通过了方案并提出了许多意见建议。在此过程中，中央专门召开党外民主人士协商会，听取意见。为落实改革方案，国务院将专门部署，建立各种工作机制。新组建的部门要落实“三定”工作①“三定”工作，即根据“三定”规定做的工作。“三定”规定是中央编办为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制进行规定的简称。，对实施改革方案需要修改法律的，由国务院提请全国人大常委会审议，同时抓紧修改有关行政法规。

将历次改革的程序与现行宪法和法律规范进行比照，可以发现改革的合宪性存在缺失。

二、国务院机构改革的形式合宪性

从1982年至今，七次国务院机构改革的程序规则可以概括如下：首先根据党的会议精神，由党中央决定成立方案起草小组负责整体方案。起草小组听取意见，反复调研，形成草案。草案经国务院党组会议审议，提请中央政治局的会议审议，由党的会议通过，最终提请全国人大审议并通过。方案审定之后，各部门根据国务院的改革“通知”制定适合各自部门的“三定”方案，并依据该方案进行具体的改革。2008年“三定”方案进一步上升为“三定”规定，其作为改革的制度保障的地位进一步凸显。该套程序运行约30年之久，其依据何在，程序规则是否有明文规定，对程序执行的效果又由哪方来评价和监督？2013年第七次机构改革中强调“宪法和法律是政府工作的根本准则”，强调国务院和国务院各部门必须带头维护宪法和法律的权威，但是纵观历次改革，程序是否完全合宪？

首先需要肯定的是，国务院将改革方案提请全国人民代表大会审议通过符合宪法要求，是合宪的。根据现行《宪法》第89条的规定，国务院有权向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。又根据第92条，国务院对全国人大负责并报告工作。然而，通过比照宪法和法律规范的规定，也可发现合宪性不足之处。

一方面，改革依据的合宪性缺失。我国行政机关职权的授予或委任主要来源于宪法与法律、规章，即机构改革行为的行使必须有《宪法》、《国务院组织法》、《国家行政机构设置与编制管理条例》等依据。现行《宪法》第89条规定国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。《国务院组织法》和《国家行政机构设置与编制管理条例》虽肯定了国务院管理内部机构设置的大量权力，只为全国人大保留了部委的设立、撤销和合并的审批权，但依旧遵守“根据宪法和法律”的原则要求。纵观历次改革，方案以全国人大“决定”的形式发布，进而根据该“决定”由国务院发布各类“通知”，最后中央编办形成“三定”规定，执行机构改革的行政措施。首先，全国人大通过改革方案的“决定”，其性质是否属于法律？答案显然是否定的。该方案的通过不仅从程序上缺少了“三读”等法律案通过的程序，并且在公布名称上也不如法律案庄重，其规范的效力显然不足。之后是国务院的两次文件。一是根据“决定”发布的“通知”，例如《关于部委管理的国家局设置的通知》。国务院发布的“通知”种类繁多，效力各有不同。虽然关于机构改革的通知属于非常重要的层级，其效力相当于行政法规，具有普遍约束力，但是以“通知”的形式显得不够严肃。二是中央编办根据“通知”的授权所制定的“三定”规定。1982年《国务院组织法》删除了具体部委的设置，国务院各组成部门制定措施的权力来源失去了宪法和法律的支持。“三定”规定从制定依据——国务院一般规范，制定程序——非经“三读”立法程序，公布形式——以“通知”的形式及对象——仅对政府内部，均可以排除其相当于行政法规或者规章的效力。可见，作为改革依据的三个层级的文件，效力位阶非常尴尬，违背了宪法最基础的合法性要求。

另一方面，机构改革的监督评价机制缺陷使改革的合宪性受到影响。根据现行《宪法》第5条的规定，国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第67条规定了全国人大常委会对国务院工作的监督权。自1982年改革以来，除国务院各部委的设立、撤销和合并由全国人大及其常委会监督外，国务院其他组成部分的改革方案也分批提交全国人大常委会审议，这是符合宪法的。但笔者认为，此处的监督职权，应当也包含了“职责”之意。若认为审议了国务院组成部门改革的方案便是完成了对其改革工作的监督，那么其合宪性是有待斟酌的。对于国务院工作的监督应落实到方方面面，因此宪法才要求国务院向全国人大及其常委会报告工作。并且，这种由国务院主动提起汇报、审议和批准来实现全国人大及其常委会的监督职权仍然是比较被动的，全国人大及其常委会是否可以从外部主动要求国务院定期汇报工作，或采取其他更加可行的方式以使权力机关的监督更加到位？另外，现行《宪法》第41条规定了公民对任何国家机关有批评、建议的权利。除了2013年的改革具体说明了向社会大众、专家学者、企业家、民主党派征求了意见外，之前的改革笼统地描述“听取多方意见”难免让人对改革方案的形成过程提出疑惑。目前来看，公民对于国务院的机构改革似乎只能收到最后的结果，官方公布的决定。但是对过程并不清楚。可以看到的是，历次参与国务院机构改革方案讨论的都是高层领导、社会精英、党派代表，而社会公众意见是否真正落实到了内部的讨论？国务院机构改革的进行对于外界就好比蒙了一层纱，颇为神秘。此种监督机制的缺乏也是不符合宪法的。

三、国务院机构改革的实质合宪性

宪法作为一国的根本大法有其权威的地位和特征，更有其崇高的价值和原则。国务院机构改革程序形式合宪性的不足影响了其实质合宪性。

第一，国务院机构改革过程中“人治”现象明显。如前文所述，就方案的形成过程来看，在党中央的领导下，参与起草小组的均是党政高层领导，之后虽然有开展座谈会、通过媒体或书面形式征集其他社会领域的意见，但在目前我国宪法规定的首长负责制下，领导层仍然是机构改革的决策层。行政机构内部的改革，官僚利益的博弈不可避免，若缺乏一部刚性的法律，缺乏制约机制，容易让“人治”因素占主导地位，从而影响改革效果。1999年全国人大第三次对“八二宪法”进行修改，在第5条增加了一款：实行依法治国，建设社会主义法治国家。“依法治国”虽然写入宪法，但该理念却并没有在历次机构改革中有明显的表现。一来，由党中央组织起草小组，讨论草案先行提交党的各项会议审议方才提交人大审议的程序是否有规范的法律文本进行控制？从1982年第一次大规模机构改革就可以发现，这种由国务院操办、党中央起决定作用的改革流程一直不变地进行着，却未见相当位阶的组织程序法出台。这种操作程序是否有党政不分的嫌疑？在党中央对改革方案审核通过的文件中，往往可以看到“原则同意”、“原则批准”的表述。“原则”一词的概念略微抽象，有原则即意味着会有变动，原则同意是否就意味着并非完全同意？既然并非完全同意又为何能够通过并就此执行？这都是值得思考的。二来，我国在政府行政管理体制方面没有制定《行政组织法》，对于行政组织的改革一直都是通过“决定”、“通知”、“规定”来实行，这些文件几乎每五年一改，稳定性较低。法治本应是宪治的基础，要树立宪法权威、遵守宪法就必然需要遵守法律。而在这之前，必须先有法律。况且，“依法组织”本应是当前行政管理体制变革时期政府机构组织改革的重要原则，是责任政府建立的前提条件，我国却欠缺相关法律文本。若一国的行政机关连“法制”都没有做到，又何谈“法治”？法治是建立在人的理性选择理论及其对自律和德治不信任的基础上的。[4]人治带来的是个人意志的肆虐和公共意志的相对丧失，是影响行政程序运作的消极因素，需要改正并加以遏制。

第二，国务院实质上垄断机构改革大权，仅将部委设置权留给全国人大及其常委会，公权力膨胀，欠缺有效的监督机制，不符合宪法所要求的权力制约。权力制约在西方也称权力制衡，是指将国家权力适当划分，各组成部分之间相互牵制、彼此约束，以防止权力滥用，并使其保持协调以保障国家权力合法正常运行。[5]我国是社会主义国家，主张议行合一，国家机关之间的分权更加适合用权限的划分来表达。全国人大授予国务院管理内部事务的权力，国务院根据《国务院组织法》，通过1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，拥有了庞大的行政机构管理职权，国务院行政机构设立、撤销和合并都由国务院自行管理。不同于地方各级人民政府的机构改革需要经过上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准，国务院组成部门中除了各部委的设置需要通过全国人大及其常委会的审查和批准，其他行政事务全都由国务院自行决策，自己执行。同样区别于地方各级人民政府在行政机构职责的划分上能够通过部门之间协商解决，国务院内部却是由领导层的决策直接决定。与“自己不做自己的法官”相背离的现象在我国改革开放强调民主法治几十年的历史上却赫然存在。在我国，人民是国家的掌权者，其委托代表组成国家权力机关——人民代表大会，而国务院则作为权力机关的执行机关执行人民的意志。国务院作为如此重要的部门，更应该注意对其权力的合理制约。

国家机构自存在以来，一直都被作为威胁公民利益的带有暴力色彩的角色而存在，因此，对其权力的控制是现代公法领域不可忽视的内容。在历次机构改革过程中，国务院作为公权力的掌管者享受大量的权力并在一定程度上缺乏外部制约，若其内部对职能的分工制约不力，使“人治”占据上风，人的贪婪的本性得不到制约，随时就会有权力膨胀的危险。这也许就是改革在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈里一直无法走出的原因之一。

四、国务院机构改革程序的完善建议

鉴于前述分析，笔者认为，我国七次大规模的国务院机构改革在形式合宪性和实质合宪性方面存在缺失。西方的行政组织结构稳定性显著，重要的两个原因在于法治化和监督控权方面相对完善。我国可以借鉴日本、美国的经验[6]，完善我国国务院的机构改革程序。

（一）完善国务院机构改革的法律规范

1997年《国务院行政机构设置与编制管理条例》颁布；1999年《宪法》增加了“依法治国”条款；2008年“三定”方案改名为“三定”规定，提升了权威性；2013年改革方案中再一次强调了宪法和法律的重要性，国务院带头维护宪法权威，遵守宪法和法律，并且一再强调政府依法行政。即便如此，我国在法律规范上仍然缺乏对程序的控制，对权力的监督也不甚完善。现有观点认为我国社会处于变革期，政府机构需要经常变革以适应时代要求，所以不急于制定过于死板详细的行政组织法律。但组织程序类法律是对改革过程中涉及步骤、流程、监督机制等无关机构如何设置的操作层面的文本，是用来制约公权力行使的。对于国务院几乎垄断机构设置权力的现状，要在其内部进行有效的监督制约，需要强有力的法律进行保障。日本在这方面做得较为到位。自1948年至今，日本陆续颁布了《国家行政组织法》、《关于行政机关职员定员的法律》、《内阁法》，对机构的规模、部门设置的标准、领导体制、人员的上下限额等有着明确的规定。我国则缺乏这类法律的保障，应当予完善。

（二）完善国务院机构改革的监督机制

全面制约国务院机构改革权力的监督机制需要内外两个方向的制度进行有效配合。

就内部来说，日本在2002年制定了《政策评价法》。该法作为日本的基本法律主要用于行政机关的自我监督，从内部确保政策的科学性与民主性，发现问题可及时修订政策。我国可以借鉴该制度，对改革方案进行评价，不断提高方案的科学性。

就外部来说，我国现有法律规定了党中央的领导和人大及其常委会对国务院进行监督。然而党中央在历次改革中似乎以一种改革者的身份一同参与了改革方案的制定，因此在此不作为外部手段再行论述。美国对于行政机关行为的监督主要通过对政府的财政监督及政府系统内外其他机关监督和行政考核来进行。美国的外部监督主要是通过议会监督、司法监督和公众监督等途径来完成的。结合美国的经验，我国国务院机构改革可从以下三条途径进行外部监督。第一，加强预算监督。目前我国已然有了国务院向全国人大汇报预算的机制，需要注意的是，不能让此种预算汇报的工作流于形式。第二，加强全国人大及其常委会对国务院机构改革程序的监督。国家最高权力机关的监督不能只停留于对改革方案成果的审核与批准，还要落实到对改革过程的监管和改革成效的评价。第三，加强公众监督。国务院应改变以前只汇报“成果”而保留“过程”的做法，畅通公众意见和建议投递的渠道，民主党派作为我国民主制度的重要组成部分，其意见和建议应当加以重视。

目前，国务院机构改革程序的合宪性仍然未实现，法治化、民主化和有效控权的道路还相当漫长，我国应加快完善改革路径，逐步克服人治化的随意性而走向法治化、民主化，对政府的权力不断加以合理控制，努力从形式上和实质上不断向宪法的原则和精神靠拢，以适应目前不断变革的社会现状，实现行政管理体制改革的目标。

[1]李忠.国家机关行为的形式合宪性问题——全国人大通过《关于国务院机构改革方案的决定》个案分析[J].法商研究,1999(3).

[2]许凡.我国行政组织法研讨[A].张云伦.中国机构的沿革[C].北京:中国经济出版社,1988:150.

[3]赵紫阳.关于国务院机构改革问题的报告[A].北京广播电视大学法律教研室.宪法学资料选编[C].北京:中央广播电视大学出版社,1985:136-145.

[4]张千帆.宪法学讲义[M].北京:北京大学出版社,2011:51.

[5]文正邦.宪法学教程[M].北京:法律出版社,2006:34.

[6]沈洪子.政府机构设置和编制管理立法探析[D].延吉:延边大学,2009:24-26.