社会管理创新视角下治安管理范围的界定

程翔宇，朱立荣，高 红

（中国人民公安大学，北京100038）

社会管理创新视角下治安管理范围的界定

程翔宇，朱立荣，高 红

（中国人民公安大学，北京100038）

现阶段，公安机关的工作，尤其是治安管理的业务范围显得层次不明，界限模糊，职能交叉情况严重。由此导致工作上出现互相推诿扯皮，推卸责任或者互相争夺利益的现象，致使工作效率低下，人民警察形象受损。因此，在新的历史时期，治安管理的范围也应随着时代的发展不断地更新，重新划定治安管理的范围。

治安管理；业务范围；社会管理创新

前言

公安工作中的治安管理是社会治安的基本保证，其业务范围覆盖了社会的方方面面，治安管理工作的质量直接决定着社会治安的稳定与否。改革开放以来，我国的政治、经济、文化等各领域都取得了迅猛的发展，人民生活水平和生活方式发生了翻天覆地的变化。随着快速发展的城市化进程，流动人口如潮汐般大量涌入城市，这其中以到城市谋求温饱的农民工占了绝大多数；在经济发达地区竞相举办各类大型活动，如奥运会、世博会、明星演唱会等；众多的发展机遇还吸引了大量外国人来华工作，使城市治安管理工作面临着空前的压力。同时，随着改革开放的深入发展，我国正面临着由于社会转型所带来的一系列问题，如利益格局的变动导致各类矛盾冲突加剧；对外开放带来的良莠不齐的社会风气；雨后春笋般出现的新兴行业日益显现出管理盲区及漏洞；流动人口的违法犯罪与被害事件频发等问题都是目前我国治安管理工作所面临的严峻挑战。

由于旧的治安管理业务范围面对新形式下出现的问题显得力不从心，我国公安机关在近几十年里也在不断适应时代的发展，力图更新、调整治安管理的业务范围，但其实际效果常常离理想预期有相当程度的差距。究其原因，是公安机关在确定治安管理业务范围时分类不明，责权分配不清，同时也缺乏一定的前瞻性。因此，公安工作尤其是治安管理工作要顺应形势的发展，不断地与时俱进，创新工作思路，探索工作方法。本文力图在社会管理创新视角下，科学划分治安管理业务的类别，重新界定治安管理的业务范围。

一、我国治安管理的职能及业务范围变迁

（一）治安管理的职能

我国的治安管理是公安工作的一项重要基础业务，是公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。

治安管理的业务是由治安管理的职能所决定的，这是由于治安管理职能规定或明确了治安管理活动的基本方向，是确定治安管理职责、任务的出发点和归宿。因此，在研究分析治安管理的业务范围之前，必须先了解治安管理的职能，目前关于治安管理的职能具有代表性的观点有：

1.治安管理的职能为打击刑事犯罪，管理社会治安秩序，保护公民合法权益，服务于经济建设、服务于社会发展、服务于人民群众。概括来说就是按照“打击、管理、保护、服务”的顺序排列，并且突出了“服务”的观念。

2.《新编治安行政管理学总论》中提到，治安管理的职能应为：组织管理社会治安秩序，保护公民的合法权益，保障经济建设和社会发展。简要概括就是“管理秩序”、“保护权益”和“保障发展”，这种观点没有突出治安管理特有的职能，只是大体上描述了一下治安管理的作用，没有与其他公安工作的职能区分开。

3.我国治安学学科带头人，公安大学副校长李健和教授提出治安管理的社会控制功能、秩序维护功能和危机处置功能。他认为，治安管理职能应反映治安管理自身的独特性。不能与其它国家行政管理或公安机关其它业务职能相混淆；并且，安全与稳定才是治安管理职能的核心，应当以安全和稳定作为确定治安管理职能的依据。

上述几种观点，分别从不同角度对治安管理的职能进行了划分，具有一定的科学性，值得各位学者参考借鉴。而笔者在上述理论的基础上认为，治安管理首先是一种国家行政管理活动，管理应该是治安管理职能的首要之义，其中包括对社会治安秩序的维护和控制以及向社会成员提供政府行政管理活动包括的各项服务产品等；其次，治安管理是公安机关工作的重要组成部分，治安行政执法必须是治安管理的基本职能，不可或缺。综上，治安管理的职能应是行政管理和行政执法。

（二）建国以来各阶段治安管理的业务范围

新中国成立之后，我国治安管理的业务范围在各个历史时期都不尽相同，会随着政治、经济、文化和科学技术的发展，以及公安工作的实际需要和社会治安形势的改变而不断地调整。因此，要评价当前公安机关的治安管理业务范围，必须先对建国以来我国治安管理的发展状况进行梳理，廓清管理范围的变化调整规律。

新中国成立至文革前，我国公安机关治安管理的业务主要包括刑事侦查、禁止毒品、打击卖淫嫖娼、取缔反动会道门、户口管理、特种行业（无线电器材、旅栈业、公共娱乐场所、印铸刻字业）、路上交通管理、危险物品及枪支管理、外国侨民出入及居留、农村治安及组织、消防管理等；另外还要担负对敌斗争、镇压肃清管制反革命分子、同危害人民生命财产安全的火灾、爆炸、车祸等灾害作斗争。

改革开放以后，国务院于1983年批复同意公安部关于机构编制的请示。公安部下设机构中，成立专门负责刑事案件侦察的部门（五局）以及负责对出入境、外国人管理的六局，三局(治安行政管理)继续保留，这标志着刑事侦查这一项大的业务从治安管理中分离出去，外国人和出入境管理也有了专门的机构和法律法规进行管理，精简了治安管理的业务范围，提高了管理效率。1998年，公安部下达了《公安部刑事案件管辖分工规定》，规定由治安部门承担涉及危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵害公民人身权利民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪中的95类刑事案件。在改革开放的大形势下，经过数次调整后，治安管理部门的主要业务有户政管理、特种行业管理（旅馆业、废旧金属回收业、印章业等）、公共秩序管理、危险物品管理、消防管理、道路交通安全管理、出入境及外国人管理等。

二、当前治安管理范围的分类以及存在的不足

目前，我国治安管理的具体业务分类中，具有代表性的有以下几种说法：

1.《当代中国的公安工作》关于社会治安管理的范围分类为：公共秩序管理、户口管理、枪支弹药爆炸物品和刀具管理、特种行业管理。

2.《治安管理学概论（修订版）》认为治安管理的业务范围是：公共秩序管理、户政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理、内部单位治安保卫工作和群众性治安防范工作。其中，公共秩序管理的管理对象是按照不同管理要素划分的：一是对地域的管理，包括公共复杂场所治安管理、特种行业管理、重点地区管理；二是对物品的管理，包括危险物品管理、违禁物品管理；三是对行为的管理，包括大型活动管理、群体性治安事件的预防与处置、对扰乱公共秩序和妨害公共安全行为的管理。

3.《治安学原理》一书中对治安管理的范围界定为：公共秩序管理、特种行业管理、危险、违禁物品管理、户口管理、出入境与外国人管理、道路交通管理、消防管理、治安社会防范监督指导。

在当前学术界存在的各种治安管理范围的划分，基本上涵盖了治安管理的大部分业务，有一定的科学性和合理性。但笔者认为这些划分方式仍有不足：首先，时代在不断变化，有些在治安管理范围中的业务已经划归公安机关其他部门或已经不归公安机关管辖了，没有及时更新业务范围。如道路交通安全管理，有专门的交通警察部门和《道路交通安全法》等一系列专门的法律法规进行管理，不应再划分到治安管理的业务范畴了；其次，在现存的某些分类中，其涵盖的具体业务应除旧添新，顺应社会的发展。例如，特种行业中，有些行业在特定的历史时期确实和社会治安密切相关，容易被违法犯罪分子利用，因此被公安机关纳入特种行业进行专门管理，并且由公安机关颁发特种行业许可证才可经营。但现在有些行业如开锁业、网吧等，都容易出现违法犯罪现象，却没有纳入特种行业管理范畴。

三、确定治安管理范围的依据

治安管理范围是由治安管理的职能决定的，治安管理的行政管理和行政执法职能首先明确要求治安管理的业务要以法律法规为依据。其次，要结合公安工作的特性，即治安管理的内在规律。同时还要注意治安管理的本质是一种行政管理活动，因此必须考虑到管理活动的要素。

（一）法律依据

关于公安机关治安管理的各项法律法规是界定治安管理业务范围的基本依据，我国社会主义法制体系已基本建成并逐步完善。如建国初期农村地主恶霸与国民党的散兵游勇相互勾结，肆意破坏农村的革命成果；在城市，潜伏敌特、反动军警、地痞流氓等疯狂地进行各种反革命活动，严重扰乱社会治安。因此，公安机关的治安管理部门一方面参与镇反斗争，另一方面做了大量治安管理工作，如打击盗匪流氓，收缴散失在社会上的枪支弹药，封闭妓院，严禁烟毒等，初步建立了社会的正常秩序。同时，在1950年8月，政务院政治法律委员会举行第七次会议，讨论了公安部起草的城市公安派出所、户口管理、特种行业管理、枪支管理、陆上交通管理、外国侨民出入及居住等法案，这些法案陆续制定和公布，并最终改名为《治安管理处罚条例》和《治安保卫委员会暂行组织条例》。这些法律成为公安机关在未来一段时间内确定、规范治安管理业务的重要依据。

目前，我国关于治安管理的法律法规主要有《治安管理处罚法》、《人民警察法》、《娱乐场所治安管理办法》、《机动车修理业、报废机动车回收业治安管理办法》、《典当业治安管理办法》、《租赁房屋治安管理规定》、《沿海船舶边防治安管理规定》等。

（二）治安现象的内在要求

古代“治安”的含义有两种，一是指稳定国家的政治局势，缓和统治阶级内部的矛盾，防止内讧；二是指安定民众，缓和阶级之间的冲突，维持正常的社会民生，防止社会动乱，保持久远的社会安定。时至今日，治安管理所指的“治安”，其含义早已演变成为由法律规范的一种社会秩序，治安管理就是公安机关为了维护社会治安秩序所进行的行政管理活动。因此，能够成为治安现象或治安问题的事物，必须契合治安的微观结构，才能被纳入治安管理的业务范围内。治安的微观结构主要有：

人为性。任何治安管理的对象，无论是人、行为、物品、场所等，其背后必然少不了人为因素，这区别于自然灾害。即使是对物品的管理，如危险物品，也是违反治安管理行为人不按法律规定制造、储存、运输、买卖、携带、使用等，才会产生违法的结果，因此人为性是治安现象或治安问题的本质属性。

指他性。指他性是指行为人所实施的行为最终结果是作用在他人的人身、财产等权利上，区别于自残。一个人若未对他人或他物造成伤害，而只是对自己的人身、财产造成损害，比如，某人在家发泄情绪而摔坏自家椅子，或有自残性行为，未对他人造成任何影响，这类事件不能被纳入治安管理的范围。

安全性。秩序和安全究竟哪个是治安的逻辑起点，是秩序，还是安全，抑或两者共同构成，学术界至今众说纷纭。但可以肯定的是，治安现象，必然会涉及到安全的因素，指他性的最终结果就是影响或危害到人、物、时空的秩序和安全。在治安管理实践中，某些行为最终未导致安全的损害，则不予受理或处罚。

（三）治安管理主体

治安管理作为一种国家行政管理活动，其管理业务就是治安管理的主体所承担实施的各项管理活动。因此，治安管理范围的界定必然要以治安管理实战部门的具体工作业务为依据。

目前我国承担治安管理职能的部门主要有各级公安机关的治安管理部门、派出所、网监部门等。其分工各有侧重，基本囊括了治安管理的所有业务。例如庐江县公安局治安管理大队的具体业务是：负责对全县特种行业、列管场所和危爆行业（物品）、枪支弹药的管理；负责全县内部单位治安保卫的指导和管理（经济文化保卫）；积极稳妥处置各类突发事件和群体性事件；组织对全县治安重点、热点、难点问题的整治；及时发现和查处各类行政（治安）案件，办理治安部门管辖的95类刑事案件；对集会、游行、示威实施行政许可并实施治安管理；负责大型群众性活动的安全保卫工作；指导派出所的各项治安业务工作；完成上级交办的工作等。因此，若重塑治安管理的范围，必须要考虑到治安管理的主体因素。

四、社会管理创新视角下治安管理范围的界定

社会管理创新是当今社会尤其是社会科学领域的一个热词，学界对“社会管理”概念的研究和讨论持续升温。公安学领域也亟需在社会管理创新理念的引导下，以新的视角进行学术探讨。2011年，成立十年之久的“中央社会治安综合治理委员会”正式改名为“中央社会管理综合治理委员会”，仅仅两字之差，但“社会治安综合治理”更强调社会控制，而“社会管理综合治理”更强调手段的理性、科学，意味着需要更多元的管理主体，需要提供多元服务和更加有效的调节手段，这对我们公安机关的治安管理工作具有重要的指导意义。因此在新的视角下，根据上述界定治安管理范围的依据，笔者认为新时期治安管理的业务范围应包含以下种类：

1.人口信息管理。主要包括居民身份证、暂住证/居住证、户口等人口基本信息载体以及违法犯罪记录信息的管理。其中公安机关应将收集、登记人口基本信息的具体业务移交给政府民政部门，以避免多次重复统计人口基本信息，民政部门将收集完整的人口基本信息进行集中整合和存储，形成人口基本信息管理网络，以供公安机关在内的政府各职能部门进行信息共享。治安管理部门只需统计、收集人口信息中的违法犯罪信息，以便腾出大部分人力、物力、财力来专门进行重点人口的管控，流动人口的服务管理等，这样可以大大提高工作效率。

2.特种行业管理。特种行业是公安机关的专业用语，是指在社会服务行业中由于业务内容和经营方式同社会治安密切相关，根据行政法规的规定，由公安机关实行特定治安行政管理的行业。其主要特点是容易被违法犯罪利用危害社会治安，潜藏大量不安全因素。因此，随着社会的不断发展，特种行业的范围也在不断调整，目前来看，需要继续保留的特种行业有：旅馆业、典当业、印章业、旧货回收业。需要纳入特行管理的有：开锁业、网吧、通宵营业娱乐场所（夜店、夜总会等）。

3.公共场所秩序管理。公共场所是相对于私人住所、企事业单位而言的。公共场所的秩序管理主要包括娱乐服务场所管理、大型活动治安管理等。其中娱乐服务场所又包括游乐场、电影院、KTV、舞厅等娱乐类场所以及交易市场、餐饮场所、健身休闲等服务类场所。大型活动的管理包括集会游行的审批管理、大型商业性活动的治安指导监督管理、大型政治性活动的安保管理以及群众性文化体育活动的安全指导等。

4.危险物品管理。公安机关所指的危险物品是具有杀伤、爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等性质，在生产、储存、销售、运输、使用和销毁过程中，容易造成人身伤亡和财产损毁或可能危害公共安全而需要特别防护或管制的物品。但需要注意的是，生物类的危险物品也应纳入治安管理的范畴，如具有强致病性和强传染性的病毒载体、细菌载体、有毒生物制剂等。因此，危险物品的管理应包括对物理性伤害的危险物品、化学性伤害的危险物品以及生物性伤害的危险物品三种类型物品的管理。

5.外国人管理。由于出入境管理有专门的机构和法律，所以大部分涉外的业务已经不被纳入治安管理的业务范围，但根据《治安管理处罚法》，涉及到外国人在中国违反治安管理的行为，仍要依据该法进行处罚，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。因此，对此类外国人的管理也应列入治安管理的范围。

6.治安防范宣传、指导工作。如果严格按照上述划分治安管理的范围来看，这一项业务不应被归到治安管理的业务范围，但是前几种可以说是硬性的规定和管理，宣传和指导工作就是治安管理柔性建设的方面。治安防范宣传针对的是整个社会治安面，具体内容包括指导监督各个单位建立安全保卫制度和保卫组织；进行法制宣传教育和安全防范教育；指导建立各种群众性治安防范组织；监督指导各单位各行业进行安全检查，消除隐患，预防治安灾害事故等。

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1673―2391(2013)09―0119―04

2013-06-05 责任编校：郑晓薇