从检察机关参与事故调查的模式看我国事故调查制度的定位

李 燕

（华南农业大学 人文与法学院，广州510642）

从检察机关参与事故调查的模式看我国事故调查制度的定位

李 燕

（华南农业大学 人文与法学院，广州510642）

在我国重大责任事故调查中，检察机关是经事故调查组邀请之后才参与到事故调查中，这种参与模式的事故调查制度是以问责为导向，不利于查明事故原因。为了使中国的安全生产在较短时间内有较大的改观，我国在设计事故调查制度时应当更加重视以预防为导向。

参与模式；预防；问责

一、检察机关参与事故调查的历史沿革

在我国，检察机关参与事故调查始于上世纪80年代末，发展至今可以分为三个阶段：第一个阶段是20世纪80年代末至1997年，这一阶段是我国事故调查制度的初创时期。1989年国务院颁布的《特别重大事故调查程序暂行规定》第一次对检察机关参与事故调查作了明确规定，“特大事故调查组，应当根据发生事故的具体情况，由事故发生单位的归口管理部门、公安部门、监察部门、计划综合部门、劳动部门等单位派员组成，并应当邀请人民检察机关和工会派员参加”。受此影响，这一时期制定的事故调查法律均明确要求各级地方政府授权成立的事故调查组应邀请检察机关派员参加重大责任事故调查，但是对检察机关在事故调查中的地位和职能并没有做出具体规定。不过基于检察机关的宪法职能，一般认为检察机关介入事故调查，并对构成重大责任事故的犯罪案件立案侦查，是检察机关履行渎职侦查职能的需要。第二个阶段是1997年至2006年。由于1997年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》将重大责任事故犯罪的侦查权赋予公安机关，因此检察机关不再享有此类犯罪的侦查权。该变化反映在事故调查立法中即是，这一时期制定的法律（例如2002年的《安全生产法》）不再要求事故调查组邀请检察机关派员参加重大责任事故调查，于是检察机关便很少介入重大安全生产事故的调查活动。第三个阶段是2006年到现在。这一时期我国的安全生产事故调查制度逐步趋于成熟，检察机关受邀参与事故调查的做法得到恢复，检察机关在事故调查中的地位和职能也有了明确的法律依据，检察机关开始经常介入事故调查。

目前对检察机关在事故调查中的地位和作用作了比较详细规定的法律有监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局在2006年2月23日共同制定的《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”）以及最高人民检察院在2007年11月5日下发的《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》（以下简称《实施办法》）。《暂行条例》首先在第2条要求各级政府授权有关部门组成的事故调查组都应当邀请同级检察机关参加重大责任事故调查，第5条又具体规定了检察机关在事故调查中的具体职责是查办造成重大责任事故的国家机关工作人员的职务犯罪①参见《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》第2条和第5条。。《实施办法》则进一步规定“国务院和地方各级人民政府或者其授权有关部门组成重大责任事故调查组，邀请检察机关参与调查的，检察机关应当派员参与调查；没有邀请检察机关参与调查的，检察机关要主动与同级人民政府或者政府授权的事故调查组牵头部门联系参与调查”。并再次重申“检察机关参与行政机关对重大责任事故的调查，应当立足检察职能，在法定职权范围内开展工作，依法查办造成重大责任事故的国家机关工作人员渎职等职务犯罪，加强安全生产责任事故犯罪检察工作”②参见《人民检察院<关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定>的实施办法》。

从这些法律规定来看，检察机关并不是积极主动参加重大责任事故调查，而是经事故调查组邀请之后才参与到事故调查中来，因此有学者将检察机关“受邀派员参与事故调查的方式”称为“参与模式”[1]。这种“参与模式”的事故调查制度具有以下特点：

其一，检察机关在事故调查中行使的主要是检察执法职能。从《暂行规定》第5条的规定来看，检察机关参与事故调查主要是针对重大责任事故中所涉及的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪行为进行侦查。从性质上来看，检察机关实施的这种调查属于司法调查，目的是判明责任。根据我国宪法和法律的规定，检察机关的职能包括两部分：法律监督职能和检察执法职能。“法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责”[2]，是指检察机关运用法律手段监督法律的实施和遵守，维护国家权力机关制定的法律的统一正确的实施。不过作为国家专门的法律监督机关，检察机关一般不对公民、社会的守法情况实施监督，其监督的对象主要是行政机关的行政行为和审判机关的司法行为，特别是行政机关的执法活动应当成为检察机关法律监督的主要面向。除法律监督外，检察机关还行使着诸如反贪污贿赂、反渎职犯罪、刑事公诉、公益诉讼等广泛的检察执法职能。在我国，事故调查组一般是政府或者政府授权的部门成立的，其行使的调查权属于行政权的范畴。基于检察机关的宪法职能，检察机关当然有权对事故调查组行使的调查权进行法律监督，以保证事故调查的独立性和公正性，但这显然不是现行法律要求检察机关介入事故调查的初衷。

其二，我国目前这种“参与模式”的事故调查制度意在将事故调查中的技术调查和司法调查一起进行。检察机关参与事故调查一般是“应邀派员参加”，既是“邀请”，则非“必须”，检察机关所派人员并不是事故调查组的当然成员，而且检察机关在事故调查中也不具有独立的地位，只是被动地参与行政机关已经开始的事故调查中。其实基于检察机关的宪法职能，即使事故调查组没有邀请检察机关参与事故调查，检察机关也有权依据宪法和法律赋予的职权对造成重大责任事故的渎职行为进行侦查。因此很显然，目前这种检察机关“受邀派员参与事故调查的方式”是希望将事故调查组实施的技术调查和检察机关实施的司法调查一起进行，而且是以技术调查为主导。

其三，既然“参与模式”并没将技术调查与司法调查分离，因此检察机关在事故调查中，有权直接使用事故调查组收集的证据材料作为立案的依据。根据《暂行规定》第7条，“检察机关发现涉嫌渎职犯罪线索后，根据立案前审查的需要，经检察机关和事故调查组有关负责人批准，可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗；可以接触与事故调查有关的人员，向其询问和了解有关情况。”不仅如此，“检察机关参与调查的工作人员还可与事故调查组工作人员一起向事故有关责任人员了解情况”①参见《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》第7条。。这表明现行法律并没有严格区分技术调查和司法调查所采用的证据规则。

二、“参与模式”的事故调查制度是以问责为导向

从以上分析不难看出，我国这种“参与模式”的事故调查制度是以问责为导向，事故责任的认定及追责成了我国目前设计事故调查制度的初衷和首要目的，相比之下，对事故原因的查明以及事故预防则变成了第二位。这一点在2007年国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》得到了充分的体现，该法第1条明确将“责任追究”作为该法首要的立法目的，相比之下，“防止和减少生产安全事故”则显得并不那么重要。无怪乎有学者指出的，“我国安全事故调查与责任追究变成了一对孪生兄弟，责任追究甚至成为了事故调查的最终目标”[3]。

其实，追究责任和事故预防作为事故调查的两个目的，两者并不冲突，只不过在不同国家的不同时期，各有侧重而已。从事故调查制度的历史发展来看，事故调查制度在世界各国经历了以问责为主向以预防为主的发展过程。早期的事故调查制度以查明责任、严格问责为导向，通过问责于人来代替对管理、监督等体制机制的完善。但是随着社会的发展，人们认识到，很多事故的发生并不是人们愿意或故意造成的，事故的发生有时是人的行为过失造成的，或者可能是由于科学技术落后造成设备设施的缺陷所致。因此，当今世界许多国家特别是发达国家在20世纪以后转而将事故预防作为事故调查的首要目的。例如美国NTSB的法规就规定，“调查是为了确定与每一起事故有关的事实、情况和细节及可能的原因，从而定出最有助于将来防止类似事故再次发生的措施，进行这些调查的目的不是为了确定任何人的权利或责任”。

三、我国事故调查制度定位中需澄清的相关问题

在事故调查制度的定位过程中，我们需要借鉴国外的一些做法，结合我国的国情作进一步的探讨。

1.我国的事故调查制度应该更加重视以预防为导向。事故调查的目的是在查明事故原因的基础上提出有效的预防措施，以防止今后类似的事故发生，因此事故调查制度的建立必须有利于事故原因的查明。为此，一些国家专门成立了独立的调查机构负责调查事故原因，例如美国的NTSB、CSB，澳大利亚的ATSB，英国的AAIB，MAIB及RAIB等。这些机构均独立于政府部门、企业组织及行业管理部门，在法律授权的范围内，独立行使职权，其作出的调查结论具有最终的权威。相比而言，我国对事故原因的查明则不太重视。各级国家安全生产监督管理部门作为安全生产事务的政府管理部门，负责安全生产政策的制定和监督工作，但总地来讲，并没有一个机构独立负责事故原因的调查工作。从我国近些年来公布的事故调查报告来看，对事故相关责任人的问责及处分所占的比重较大，而对事故原因的描述则较为简单、笼统，比较常见的原因包括“领导不力、监督缺失、管理混乱”等。这种轻率对待事故原因的态度导致同一重大事故在同一地区不断发生，例如山西省作为产煤大省近些年备受关注的原因主要与其矿难频发有关。因此有必要在我国尽快设立相对独立的专业性事故调查机构，以保证最大可能的查明事故原因，从而有效预防事故以致最终消灭事故。

2.以预防为导向的事故调查制度并不意味着豁免责任。在我国目前社会转型时期，“几乎每起重大责任事故背后都存在国家机关工作人员的渎职问题，涉及了行政管理、行业管理、生产安全执法和监管的主要环节。其中基层政府和煤炭生产主管部门人员占31.58%，安全生产和煤矿安全监察部门人员占25.31%”[4]。这种情况下，通过追究责任形成对领导干部和工作人员的合理压力机制，从而规范和制约权力的运行，进而防范不应有的失职和错误就显得尤为重要。从国外事故调查的实践来看，一般将事故调查分为技术调查和司法调查，实行技术调查和司法调查分离的调查制度。他们认为如果“技术调查与司法调查一起进行，难免由于各种人为因素干扰阻止调查的深入和全面进行，掩盖了事故的真相，起不到预防事故的目的”[5]。由此可见，我国的检察机关并非不应介入事故调查，相反应当进一步提高检察机关在事故调查中的独立性和主动性。建议改变目前这种检察机关受邀参与事故调查的模式，赋予检察机关在发生重大责任事故后，对于可能涉及的职务犯罪行为，独立决定是否调查，何时调查以及如何调查的权力。不仅如此，在事故调查中应当将检察机关实施的司法调查与事故调查组实施的技术调查分离，以保证各自在法定的职权范围内独立开展调查工作。实际上，在我国一些地方制定的事故调查办法中已经开始尝试这种技术调查和司法调查分离的调查机制。这种做法的最大好处是可以将事故调查组的职能科学的区分开来，从而最大程度保证了事故调查的独立性和彻底性。

3.在技术调查和司法调查分离的基础上，应更加重视事故调查中证人的权利保障。既然技术调查和司法调查分属不同性质的调查，两者理应遵循不同的归责原则和证据规则。为了保证所有的证人能够畅所欲言地针对事故的原因发表意见，一些国家建立了必要的证人保护制度——证人作证豁免制度。所谓证人作证豁免制度是指在事故调查中说明情况或者作证的人，其提供的信息不能被作为指控他犯罪或追究其法律责任的证据。例如香港1986年《独立调查委员会条例》第7条就规定，“任何人在委员会席前提供的证据，不得在由该人提出或针对该人提出的任何民事或刑事法律程序中，被接纳为针对该人的证据，但如该人被控以《刑事罪行条例》（第200章）第Ⅴ部（宣誓下作假证供）所订的任何罪行，或根据第8或9条被检控，则属例外”。证人豁免制度最早在议会调查中确立，在19世纪的议会调查中，经常出现证人在议会调查委员会面前提供的证据第二天就被法院作为定罪的根据，这一做法遭到了证人的抵制。因为，“将被告和证人不合法的结合在同一个人身上，这违反了所有文明国家的法治理念”[6]。经过一百多年的发展，这一制度已经扩及差不多所有类型的调查中。在我国目前的事故调查中，由于技术调查和司法调查往往交织在一起，检察机关经常直接将事故调查组收集的证据用于事后的刑事追诉中，这种做法显然忽视了对证人权利的保护，也可能导致证人因害怕承担责任而隐瞒事实真相。因此有必要在有关事故调查法律规范中，引入证人作证豁免制度，增加规定证人在调查中提供的证据，不得在由该人提出或针对该人提出的任何民事或刑事法律程序中，被接纳为针对该人的证据。证人豁免制度是从证人程序权利保障的角度来保障事实真相的查明，这样一方面可以减少证人作证的顾忌，从而有利于事实真相的查明，另一方面也要求检察机关在使用事故调查组提供的证据和材料时必须加以区分，不能用证人自行提供的证据追究其刑事责任，从而加强了证人权利的保护。

总之，事故调查制度作为安全管理的重要手段，应当合理处理预防与问责两者之间的关系。预防与问责并不冲突，只是存在何者优先的问题。本文认为，在目前国内安全生产环境的现状下，我国的事故调查制度应当更加重视以预防为导向，以便使中国的安全生产在较短的时间内有较大的改观。

［1］吴祥义，王宏平.检察机关介入重大责任事故调查模式重构设想［J］.人民检察，2011，（21）.

［2］韩大元.法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责［N］.检察日报，2011-11-07.

［3］薛澜，沈华，王郅强.“7·23重大事故”的警示——中国安全事故调查机制的完善与改进［J］.国家行政学院学报，2012，（3）.

［4］王研.我国安全责任事故背后基层安监人员渎职现象严重［EB/OL］.http://news.jcrb.com/gnxw/200906/t2009062 9-236923.htm l，2013-5-21.

［5］张玲.国外安全生产事故独立调查机制的启示［J］.中国安全生产科学技术，2009，（2）.

［6］HenryW.Ehrmann.The Duty of Disclosure in Parliamentary investigation:a comparative study［J］.11U.Chi.L.Rev，（117）：117-153.

［责任编辑：李 莹］

Discussing the Location of Our Accident Investigation From the Model of Procuratorial Organs Participating In

LIYan

In our major accident investigations,the procuratorial organ participates in the accident investigation after being invited by the accident investigation group.The participation mode of accident investigation system is based on the accountability as the guide,which is not conducive to identify the cause of the accident.In order to improve the safety production in china,our country should pay more attention to prevention as the guide in the design of the accident investigation system.

participation model;prevention;accountability

DF31

A

1008-7966（2013）05-0020-03

2013-05-24

广州市社会科学规划课题“住房权的宪法保障问题研究——以广州市为个案分析对象”（11B08）

李燕（1980-），女,湖北宜城人，讲师，厦门大学宪法学博士，主要从事宪法学、行政法学的研究。