新《刑事诉讼法》实施后我国法律援助体系的完善途径

齐冠军，常俊朋

（天津市河东区人民检察院，天津300073）

新《刑事诉讼法》实施后我国法律援助体系的完善途径

齐冠军，常俊朋

（天津市河东区人民检察院，天津300073）

在新《刑事诉讼法》对法律援助制度全面改进的基础上，完善各项配套制度，全面完善我国法律援助体系，对推动我国法治进步意义深远。从立法上明确法律援助的权利属性和国家责任、明确法律援助机构的法律地位、拓宽、畅通法律援助启动渠道、加强援助律师及援助案件质量管理、完善法律援助机构与公检法及律师的衔接机制、逐步提高法律援助经费保障等几个方面对我国法律援助体系的完善途径进行探讨。

法律援助；完善途径；权利属性；质量管理

法律援助制度是2012年新《刑事诉讼法》修改工作的亮点之一。在本次《刑事诉讼法》的修改中，法律援助制度与刑事辩护制度一道取得了飞跃性的进步，主要体现在以下几个方面：（1）扩大了法律援助案件和对象的范围。新《刑事诉讼法》将“可能判处无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人”、“强制医疗案件的被申请人或者被告人”、“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”也纳入了法律援助的对象范围中，我国法律援助对象由原来的五种人群扩充为八种人群；（2）将法律援助的介入时间提前至侦查阶段和审查起诉阶段；（3）丰富了启动法律援助程序的方式，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请指派律师为其提供辩护。《刑事诉讼法》的修改对于法律援助的发展在两点上具有重大意义：第一，法律援助的权利属性更加明确；第二，法律援助机构具有了明显独立性。

我国法律援助工作虽然开展多年，但效果却不尽如人意。1996年《刑事诉讼法》率先从法律层面对法律援助予以明确，之后又相继出台了《法律援助条例》、《律师法》、《最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，基本构建了我国法律援助工作的制度框架。在实践方面，各地相继成立了法律援助机构。但是，由于各种原因，法律援助并没有取得预期的作用和效果，与世界发达国家的法律援助水平有一定的差距，突出表现在两个方面：一是法律援助率较低，二是法律援助质量不高。在法律援助率方面，一般认为我国刑事案件的辩护率不超过30%，[1]通过法律援助获得辩护的更是少之又少，相对于每年庞大的刑事案件数来说微乎其微。令人堪忧的是，在公检法机关处理的刑事案件逐年增多的情况下，我们提供的刑事法律援助案件却在减少。[2]在法律援助质量方面，通过法律援助得到的刑事辩护质量往往不尽如人意，很多嫌疑人、被告人认为法律援助没有作用，甚至对法律援助律师产生了信任问题。诚然，刑事法律援助质量与我国刑事辩护在审判中作用受限的司法现状不无关系，但是，法律援助制度自身存在的问题也不能视而不见。因此，在新《刑事诉讼法》对法律援助制度全面改进的基础上，结合我国法律援助实际，完善各项配套制度，全面完善我国法律援助体系，对推动我国法治进步意义深远。本文拟从以下几个方面对我国法律援助体系的完善进行探讨。

一、通过立法明确法律援助的权利属性和国家责任

经过数百年的发展，法律援助已经由最初律师个人的慈善行为发展成了政府应当承担的国家责任，法律援助的公民权利和国家责任属性已被国际社会公认，法律援助制度是现代国家为实现自由、平等、公平等价值而设立的制度，许多世界性公约都将法律援助视为政府保障公民权利的责任形式。关于在特殊情况下获得法律援助的权利属性，有的国家（如菲律宾）认为法律援助是公民的基本人权之一，应当在宪法中予以明确，有的国家虽然不赞同通过宪法确认这样一项基本权利，但在宪法中有类似表述，如新加坡在《宪法》第9条规定“应当允许当事人向律师寻求帮助”。[3]本文以为，虽然法律援助已经被世界公认为公民的基本权利，但是获得刑事法律援助是辩护权和获得帮助权两种宪法权利在刑事诉讼领域结合共同派生出的一种权利，其位阶应明显低于基本人权及我国宪法中的基本权利，因此，没有必要也不需要在宪法中专门予以明确，在基本法律层面予以确认较为恰当。我国目前还没有一部基本法律层面的法律明确法律援助权利属性和国家责任属性，实属我国社会主义法制体系之缺憾，将《法律援助条例》尽快升格为全国人大或其常委会通过的《法律援助法》是法律援助立法工作中的当务之急。

二、明确法律援助机构的法律地位

关于法律援助机构的地位，国际通说认为法律援助机构应当独立于政府之外，且在履行职能时不受任何机构和个人的干涉。因此，2011年召开的联合国法律援助专家会议讨论的《联合国刑事司法制度中获得法律援助的原则和指南（草案）》开始要求各国应当设立全国性法律援助机构，并保证独立于政府之外。我国目前的法律援助机构大多数设在司法行政部门，但是由于没有法律对法律援助机构的定位予以明确，目前各地法律援助机构的设置也是做法不一，主要有以下几种形式：内设行政机构、全额拨款事业单位设置、参照公务员管理的事业单位，绝大多数设为司法行政部门的内设行政机构。这种混乱的设置必然为实践带来困扰：（1）经费不能进行独立核算。由于法律援助机构不独立于司法行政部门，实践中常常出现司法行政部门挤占法律援助经费的现象。（2）法律援助机构所作出的行为无法定性。清楚界定法律援助机构的性质和地位有利于厘清公检法、法律援助机构、援助律师及被援助人之间的关系，有利于充分发挥法律援助机构在公检法部门、律师及被援助人之间的桥梁沟通作用，有效协调法律援助资源。

三、拓宽、畅通法律援助启动渠道

该项内容主要体现为在对嫌疑人进行逮捕或羁押时是否进行了有效的法律援助告知，这也是许多国家曾经忽视的问题。嫌疑人能否在被羁押的第一时间就获知具有申请法律援助权利是刑事诉讼程序的重要组成部分，是法律援助工作有序开展的重要保障。我国法律援助率不高的一个重要原因就是法律援助的启动渠道不畅通，在对嫌疑人进行逮捕或羁押时没有进行有效的告知，嫌疑人对法律援助不了解，不知道怎么申请，去哪儿申请。新《刑事诉讼法》出台后在法律上扩大了法律援助对象的范围，扩展了法律援助的适用阶段，启动方式也由原来的法院指定扩充为公检法通知法律援助机构和当事人申请。尽管如此，仍然需要进一步畅通法律援助的通道，全面提高法律援助启动的有效性。比如，公检法三家在对符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人发放告知书时要同时告知其有申请法律援助的权利，除书面告知外还要增加口头告知，确保其对法律援助权利及程序完全知晓，增强告知的有效性；法律援助机构也要将受理渠道延伸至看守所的高墙内，做到申请渠道畅通，同时扩大在看守所内对法律援助制度的宣传力度；公检法机关在发现应当为其指派辩护人时应通过直接通知法律援助机构的形式对申请法律援助形式进行弥补；法律援助机构要简化法律援助申请批准的程序，缩短批准时间；降低申请法律援助的经济门槛。

四、加强援助律师及援助案件质量管理

加强援助律师及人才队伍的建设，根据目前我国的状况，仍然应当优先鼓励社会商业律师参与法律援助的热情。一是提高物资激励，逐步提高法律援助案件的办案补贴，使法律援助有一定的利润空间，提高律师参与法律援助案件的积极性。二是加大精神荣誉激励，对社会律师承办的优秀援助案件应加大荣誉方面的奖励及宣传力度，使其在商业领域具有更高的美誉度，以提升其在市场中的竞争力。另外，积极鼓励法学院教师和学生、以及社会上通过国家司法考试的非律师人员参与到法律援助中来，并为他们参与法律援助提供激励和制度保障。同时在条件允许的情况下，可以发展适当的专职援助律师，以适应多变的法律援助形式。法律援助机构自身应当加强法律援助管理人才和管理能力方面的建设，建立援助律师、志愿者数据库、律师援助档案制度，根据律师的办案特长、专业特点、案件性质合理调配援助资源，对援助律师进行监督，对案件质量进行评估等。

建立援助律师值班制度，也就是在公检法机关设置援助律师值班岗，由援助机构管理的全部律师轮流值班，值班情况记入律师的法律援助档案。值班律师在批捕阶段、侦查阶段及审查起诉阶段为嫌疑人提供必要的法律咨询、申请延期、申请取保，或者为嫌疑人提供辩护，实现上诉阶段嫌疑人的知情权、法律帮助权、辩护权。

加强对刑事法律援助案件质量的管理与监督。在法律援助实践中，由于法律援助机构补贴的办案经费较低（多数地区只维持在每案400元的水平），无法与其他法律业务的收入相提并论，因此，实践中确实有援助律师办案敷衍了事，作为任务而走过场，基本不拿出时间去了解案情，会见当事人，致使援助质量较低。所以，在逐步保证援助案件经费不断提高的同时，加强对援助律师和援助案件质量的监督是极其必要的。事前、事中、事后要分别监督，建立律师的援助案件档案，将援助案件情况在公共媒体强制公开，并在其律师事务所公开展示。事前建立援助律师数据库，根据律师的专业特长、办案经验及受援助人状况实施点援制，严把案件指派质量关。事中加强对案件进展情况的动态监管，对出庭率、会见率等重要指标进行考核并予以公示。事后进行卷宗抽查，同时对案件质量通过发放意见征询表、电话或上门回访等措施进行监督，将回访内容录入援助案件数据库并对社会公开。另外，积极创新各种监督载体，如增加重点案件督办制度、设置援助律师服务满意程度考察机制和对援助律师的投诉机制，建立科学的援助案件质量评估机制，切实提高法律援助案件质量。

五、完善法律援助机构与公检法及律师的衔接机制

在我国《法律援助条例》与新《刑事诉讼法》确立的法律援助机制中，法律援助机构处于法律援助体系的核心。在法律援助过程中，构建法律援助机构与公检法机关和律师间科学顺畅的衔接机制是法律援助体制顺畅运转的重要保障。建立法律援助信息共享平台是构建衔接机制的重要途径，因此，实践中可以研究开发分别向公检法、申请人、援助律师开放的法律援助信息共同操作平台，实现公检法机关的法律援助指令、申请人的申请、法律援助机构的审核、以及援助律师的信息查询，对律师的指派、轮岗排班等内容通过该平台在各部门之间进行传输。援助过程中案件动态进展情况监控、律师援助案件质量评估等内容也可以通过该平台来实现。通过计算机应用平台来规范指定辩护的程序规范化，杜绝以往实践中类似于法官不通过法律援助机构就直接指派律师进行法律援助的事情发生。另外，相关部门应当尽快统一法律援助文书格式，制定各机关与法律援助机构、法律援助机构与律师之间的收发文件制度，建立法律援助工作各部门间的相互协调及制约机制，从制度上保障各部门间既相互分工又相互制约的格局，确保法律援助工作的有效运转。

六、逐步提高法律援助经费保障

当下我国法律援助经费存在两大问题：一是经费来源单一，经费不足；二是经费开支结构不合理。我国法律援助经费基本上是财政拨款，尽管我国司法部也登记注册了中国法律援助基金，但是主要来源仍是国家财政补贴和部分福利彩票收入，社会捐助与受助人捐助的比例还非常小。法律援助经费多由地方财政支付，各地经济发展、财政状况不尽相同，有些地方很难保证充足的经费。因此，在法律援助经费的来源上，根据我国国情，应当保持政府财政支付的主体地位，同时通过逐步提升法律援助的影响力和积极宣传，扩大社会捐助及受助人捐助的份额。国际上法律援助经费筹集还有其他几种形式：从胜诉收益中提取、从经济犯罪罚没款中提取、司法保险、律师信托账户的利息、法律援助基金会资金的合法增值等。[4]我们可以在上述几个方向进行积极的探索。在经费开支方面，经费的有效利用最为关键。从全国范围来看，法律援助经费的开支中用在办案补贴方面的只占六成多，其余的用在宣传、培训和其他费用上。[5]因此，在法律援助经费逐步得到满足的同时，应当将办案补贴和办案费用予以区分，分别支付给律师。同时，逐步降低培训费、宣传费、日常行政开支费用在法律援助经费中所占的比例，向援助律师办案经费方面倾斜，使法律援助经费用得其所。

[1]顾永忠.我国刑事辩护制度的重要发展、进步与实施[J].法学杂志,2012(6).

[2]高贞.关于加强和完善刑事法律援助制度的几点思考[J].中国司法,2011(6).

[3]郭婕.联合国刑事法律援助专家会议综述[J].中国司法,2012(7).

[4]邓喆.刑事法律援助制度研究[D].呼和浩特:内蒙古大学,2010.

[5]方岚.我国刑事法律援助实践与完善[D].北京:中国政法大学,20 09.

D915

A

1673―2391（2013）11―0136―03

2013-04-15 责任编校：陶 范