黑龙江省发展低碳经济法律与政策探讨

王 群，于 佳，洪 贺

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

一、低碳经济的内涵

随着人口的增长及经济规模扩张的需求增加，能源被更广泛地利用，造成环境不断恶化。全球气候变暖、资源紧缺已经成为国际社会共同面临的难题。低碳经济正是在全球气候变暖，逐渐对人类生存和发展构成严重威胁的背景下提出的。发展低碳经济成为全球共识，如何发展低碳经济也成为各国努力探索的问题。

2003年英国发布了能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》，首次在政府文件中提出低碳经济。所谓低碳经济是指通过更少的自然资源消耗和环境污染、获得更多经济产出的全新经济发展模式，它是低碳产业、低碳生活、低碳技术等一类经济形态的总称，以低能耗、低污染、低排放为基本原则，以实现经济社会可持续发展为基本目的，实质在于区域清洁发展、能源高效利用、产品低碳开发和维持全球生态的平衡稳定与环境友好。创新能源技术、创新经济社会制度和根本性转变人类生存发展观念是发展低碳经济的核心。如今，低碳经济概念越发多元化，著名学者林辉称低碳经济为“第五次全球产业浪潮”，并首次把低碳内涵延展为:低碳社会、低碳经济、低碳生产、低碳消费、低碳生活、低碳城市、低碳社区、低碳家庭、低碳旅游、低碳文化、低碳哲学、低碳艺术、低碳音乐、低碳人生、低碳生存主义［1］。

中国是世界上最大的发展中国家，在工业化过程中不可避免地要大量消耗能源和资源，因此中国既面临环境压力也面临资源压力。环境恶化和能源短缺是中国今后发展面临的最大瓶颈，实行节能减排，发展低碳经济，构建生态文明社会成为不可逆转的发展趋势［2］。黑龙江省作为东北老工业基地，虽然是能源大省，但资源有限。在全球气候变暖，国家倡导低碳经济的背景下，应抓住机遇，通过不断完善法律与政策促进由高碳的经济发展模式向低碳经济发展模式的转型。

二、黑龙江省低碳经济相关法律与政策及存在问题

发展低碳经济既是黑龙江省环境保护和实现可持续发展的需要，也是能源结构和产业结构调整的需要。为发展低碳经济，黑龙江省结合自身特点，遵循生态循环的自然规律和经济社会发展的客观规律，在节能、可再生能源利用等方面颁布了一些法规政策。

1.相关法律规章。2008年黑龙江省颁布了《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》，代替了1997年发布的《黑龙江省农村能源管理规定》。同年颁布的《黑龙江省节约能源条例》，提出节能工作应当遵循宏观调控、统筹兼顾、市场导向、政策激励、技术进步、全社会参与和依法管理的原则。为了促进黑龙江省风能、太阳能等资源的开发利用，2012年黑龙江省颁布了《黑龙江省气候资源探测与保护条例》。2009年修订的《黑龙江省环境监测管理办法》是黑龙江省为加强环境监测管理，发挥环境监测在环境保护中的作用提供法律保障的新行动。

近年来，黑龙江省还相继出台了《黑龙江省新型墙体材料开发利用管理规定》、《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》、《黑龙江省土地利用规划、计划用地预审管理有关问题的规定》、《黑龙江省散装水泥管理规定》、《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》、《黑龙江省调配和销售车用乙醇汽油暂行规定》等规章，促进了黑龙江省低碳经济的发展。

2.相关政策。2007年黑龙江省出台实施《黑龙江省循环经济发展规划纲要》，纲要对黑龙江省发展循环经济的条件进行了分析，确立了发展循环经济的指导思路、原则、发展模式及目标。2011年8月《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划(2010-2020年)》结合黑龙江省实际，提出了符合黑龙江省林区发展的总体思路和目标。2011年黑龙江省政府发布《黑龙江省新能源和可再生能源产业发展规划》，对风能、水能、生物质能、太阳能、地热能等新能源和可再生能源的资源状况和发展现状作出了诠释，对黑龙江省新能源和可再生能源产业提出至2020年的远景规划，分析了黑龙江省发展新能源的主要问题。2012年10月《黑龙江省人民政府办公厅关于金融支持黑龙江省现代农业发展的意见》提出充分发挥金融作用，支持黑龙江省农业采用现代科学技术、现代农业生产手段、现代经营管理模式。2012年9月发布的《黑龙江省“十二五”控制温室气体排放工作方案》，布置黑龙江省“十二五”期间控制温室气体排放的目标，为强化黑龙江省未来几年对温室气体排放的控制提出了有效的实施方法。

3.法规政策存在的问题。低碳经济是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。没有法律的保障和政策的扶持，资源就难以得到有效合理的配置，无法实现低碳经济的要求。黑龙江省与低碳经济相关的法律与政策对低碳经济发展起到了促进作用，但仍存在不足。

第一，立法不完善。低碳经济不仅涉及经济发展模式问题，还涉及环境、能源以及社会诸多方面，具有综合性特点。黑龙江省现行的有关低碳经济的法律法规主要涉及的是某几个具体领域，缺乏一个从整体上统领全局的综合性的地方立法，这种情况容易造成各法之间缺少必要的配合和联系。另外，黑龙江省发展低碳经济的专项立法不健全，目前对清洁生产、低碳经济发展标准等没有明确规定。

已经颁布的法律体现低碳经济的理念不够，有的法规缺乏可操作性。如《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》中提出要开发利用农村可再生能源新技术、新设备、新产品，并对相关项目给予鼓励支持，但条例中并没有提出鼓励和支持的具体方法和政策。有的法规已经不能适应低碳经济发展的需要，如《黑龙江省新型墙体材料开发利用管理规定》只对旧材料进行了一定限制，没有对新型材料的使用作出统一硬性的要求，在整个建筑的能量损失中，约50%的能量损失在门窗幕墙上。

第二，缺乏全面的政策支持。低碳经济的发展离不开政策的支持，政府应该通过制定完善的政策支撑体系，加大资金投入，通过优化能源结构和激励机制发挥引导作用。低碳经济的发展，核心问题在几个方面:节能技术的广泛应用、新能源产业的发展、产业结构的深刻变革、发展模式的转型。这几方面的发展都离不开政府政策的支持，黑龙江省相关政策缺乏，各方面相对于其他低碳经济发展较好的省市来讲政策不够健全。

发展低碳经济关键在于科技研发支持和新能源的利用。据国家统计局黑龙江省调查总队调查统计，黑龙江省54.1%的大企业不搞科技研发，重点企业对科技研发的投入资金占总营业收入不到0.5%，并时有逐年下降趋势。据黑龙江省科技厅的统计显示，黑龙江省对“科技三项费用”的投资仅占地区GDP 的0.7%，远低于全国平均水平［3］。黑龙江省发展低碳经济对科技的投入政策严重不足，关键的科技研发、投入没有相关的政策支持。

黑龙江现有的《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》是为促进林区经济转型发布的政策，为促进新能源、可再生能源的发展又发布了《新能源、可再生能源发展规划》，这些政策并不能满足黑龙江省能源结构和产业结构调整的需要。低碳经济发展在中国市场机制不完善的现实情况下，主要是政府的行政行为，黑龙江省能源结构和产业结构调整不能期待企业主体自主实现，需要政府出台一定的能源结构和产业结构调整规划。黑龙江省现在并没有与低碳经济法律体系相配套的财政、税收、金融等政策。低碳技术、低碳项目、低碳生产方式转型等各方面都需要资金的投入，财税政策的缺乏是黑龙江省发展低碳经济政策的大问题。

对低碳经济发展还应该有政府引导公众参与的政策。低碳不是政府的独角戏，也不是只针对企业，应该号召全体公众加强低碳意识，从个人做起，节约能源，养成良好的消费习惯和健康的价值观，切身加入到低碳的行列中。

第三，法律与政策的执行和监督不到位。发展低碳经济的重点是改善能源结构，保障能源安全，在保护环境的基础上发展经济。黑龙江省近些年为保护环境、发展低碳经济颁布了一些法律政策，可以说这些法律政策是有利于低碳经济发展的，但由于执行和监督不到位，使其实施效果大打折扣。在发展的过程中，地方政府、市场主体以及执法人员往往基于自身利益的考虑而忽视保护环境这一基本出发点，从而降低了法律政策的实施效果。在不断强调要保护环境的背景下，仍然有一些企业漠视环境，排放污水、刺鼻气体和大量超标烟尘，这样的实例体现了黑龙江省环境执法力度薄弱，缺乏有效实时监督。近年来还出现以发展低碳经济的名义搞开发，以发展低碳经济的手段谋求部门利益，以发展低碳经济的政策套取公共资源的不法行为，在具体事件中环境执法和监督的效力不能有效发挥或被忽视。

三、完善黑龙江省发展低碳经济法律政策建议

完善法律法规和健全政策体系是黑龙江省发展低碳经济的基本保障，只有将低碳经济的发展纳入法制轨道，完善立法和政策才能促进低碳经济的发展。

1.完善立法。低碳经济发展模式是以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为基础，以低碳发展为方向，以节能减排为方式，以碳中和技术为方法的绿色经济发展模式［4］。低碳经济涉及经济、文化、人与自然和谐发展等各方面问题，因此黑龙江省的低碳经济立法应该体现系统性、统一性和协调性。

首先，应该健全低碳经济的法规体系。应该在国家已经颁布的相关法律基础上，结合黑龙江省实际，在条件成熟时出台《黑龙江省低碳经济促进条例》，以此起到统领作用。该条例应该以人与自然和谐相处、可持续发展为理念，以降低污染、节能减排为原则。主要内容包括低碳经济发展的指导思想、原则和目标;各级政府、企业以及公民在发展低碳经济过程中的权利义务;各级主体违反法律规定应承担的法律责任等。除此之外，还应制定《黑龙江省资源有效利用条例》、《黑龙江省清洁生产促进条例》，与现有的《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》、《黑龙江省节约能源条例》以及其他法规形成黑龙江省发展低碳经济的法规体系。

其次，对现有的相关法规进行系统梳理，适时修订改进。为保障黑龙江省能源安全，优化能源结构，应对现有的《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》、《黑龙江省节约能源条例》等地方性能源法规进行细化。从具体实施方法上入手，利用法规这一强制力大的有效规范工具，规范高排放企业，大力提高煤炭燃烧率，提高工业能源利用效率，把现有的节能法规落实。提高对农村可再生能源的开发利用，带动广大农村可再生能源项目发展，大力发展农村秸秆气化、沼气池项目，让农村能源使用尽量做到自给自足。另外，还要对不符合低碳理念的规定进行修改。如《黑龙江省新型墙体材料开发利用管理规定》中应该明确体现要求新建建筑采用新型墙体材料。例如，中空玻璃不仅可以把室内外空气冷热相隔，有效阻止室内热量流失，还能起到良好的减噪效果;纤维石膏板是一种热收缩值小且保温隔热性能优越的暖性材料，具有能够调节室内空气湿度的呼吸功能，广泛使用于墙体建筑材料中有利于楼体保暖，从而大大节约能源消耗。

2.健全政策体系。面对低碳经济发展的新挑战，黑龙江应充分发挥政府的引导作用，从政策上进一步倡导人与自然和谐相处，对低碳经济的科学发展理念进行深入宣传。

第一，调整财税政策，利用有利的财税政策推动低碳经济发展。具体包括调整财政支出结构，增大环保支出预算;加大低碳科技研发资金投入;加大财政对农业林业生态新型发展的投入;政府采购要倾向低碳节能产品;为温室气体排放定价，建立黑龙江省碳交易制度，制定碳交易过程中的碳预算碳分配标准;推行生态补偿机制，对低碳项目和低碳技术给予财政政策、优惠信贷的扶持;制定碳税规则，甚至征收环境税，施行差别税收制度，让高排放污染者承担责任;对低碳企业给予财税支持。成立低碳经济发展基金，用于鼓励企业研发利用低碳设备;推行低碳标签，促进企业主动采用低碳手段以获得低碳认证;加大财政、税收、信贷等经济手段对低碳经济发展的科技研发、能源结构产业结构转变、新型农林业发展等方向的扶持。

第二，制定促进低碳科技发展政策，做到低碳经济发展科技先行。黑龙江对科技研发和企业科技创新一向投入不足，缺乏良好的政策进行促进指导。对低碳经济发展项目应做出明确的政策性倾斜，例如政府要给予立项优先，对低碳经济项目提出一定的优惠政策:协助企业做好低碳发展推广工作;立足科技的发展，开发新能源，对黑龙江省风能、地热能、燃料乙醇、生物柴油、生物质能源、水电能等项目给予政策支持;促进节能减排技术和碳捕捉、碳吸收技术等固碳技术的研发;发展生物质产业替代石化工业，对城市可再生资源加以利用;以哈电集团、一重为中心，在黑龙江省大型机械集团中掀起科技研发浪潮，开发节能微型汽车和新型燃料交通工具、研发新型低碳动力装备;加快新兴产业建设，争取在新兴产业环保低碳技术上有新的突破。

黑龙江省应尽快采取措施，帮助企业采用低碳技术含量高的生产方式和生产设备。很多发达国家企业都自主采用低碳手段进行生产，随着公众低碳意识的提高，这类产品在同类产品中不仅越来越有竞争力，开始创造出惊人的经济效益，也在无形中促进产业结构朝着健康的方向发展，这是健康的低碳经济应有的发展模式。所以说，对低碳科技的投入是对长远利益的追求，政策上扶持黑龙江省低碳科技的发展，有助于黑龙江省产品在未来具有更强的国际竞争力。

第三，制定低碳技术和产品的政府采购政策并设立专门机构负责政策的实施。中国2002年制定的《政府采购法》规定了政府采购应注意环保，但并没有具体量化指标，缺乏可操作性。黑龙江省应该在国家法律的基础上，制定具体的政府采购政策。将低碳产品纳入政府采购范围，推动政府对节能低碳产品的优先购买，不仅能解决低碳产品的销路问题，也能发挥示范作用。

第四，制定绿色消费政策，引导民众对低碳产品的消费，倡导低碳消费行为。我们每个人都负有保护环境的责任，只有全社会共同努力形成良性互动，才能真正实现低碳经济，达到保护环境的目的。为此，应尽可能扩大公众参与程度，通过广播电视、期刊杂志、网络报纸等媒体手段让广大人民群众了解低碳概念，提高低碳意识，形成低碳价值观。政府要牵头组织多种多样的低碳经济公众项目，如开展低碳社区活动，以社区为单位，在一定时间内以竞赛形式评比低碳文明社区，内容可以涉及平均垃圾量、用电量、用水量、人均消费观调查等。此类活动不仅使公众主动参与到低碳活动中来，还有助于养成公众低碳生活的好习惯。政府应尽可能提高低碳服务，从政策方面对公共交通工具和轨道交通加以补贴，如适当降低公交车票价，对公交公司能源使用进行政策放宽，倡导市民乘坐公共交通工具出行。

第五，进一步落实促进林业发展的政策。黑龙江林业资源丰富，拥有中国最大的天然林区大小兴安岭，大面积湿地、草原，这些宝贵的自然资源是黑龙江省的“肺”，起到巨大的增加碳汇、固碳作用。发展低碳经济，眼光只放在节能减排是不可取的，所谓开源节流，还要从黑龙江省林业发展入手，发挥林业的吸碳、储碳作用。发展黑龙江省林业，就要先促进林区经济发展，提高林区生活水平，因为林区经济和森林碳汇量呈正相关。增加对林业的资金和科技的投入，扩大黑龙江省森林面积，造林增汇，使林业对黑龙江省低碳经济发展做出更大的贡献作用。

3.加强法律政策的执行和监督。政府应严格执行节约能源和环境保护的法律法规，对违法企业要依法查处，实行停产整治，甚至限期关闭，对造成重大环境污染事故的企业和责任人要追究刑事责任。发展低碳经济终究是以保护环境为目的的经济发展，要把环境保护作为前提，加强黑龙江省环境执法，整合环境执法力量，提高环境执法效率。对有关人员应该进行专业培训，进行专业化分工，提高执行能力。对环境评估和测算等专业性比较强的工作，建议交给专业的技术部门，这样可以做到更专业更公正，也能提高行政效率。

要加强法规政策的实施效果还要有健全的监督机制。建议成立专门的监督小组，专门监督黑龙江省低碳经济法律政策的实施。要加强节能减排、环境保护评估的审查、监管，严格控制高耗能、高排放项目上马。要经常进行低碳经济的专项检查和监察行动，统筹规划低碳经济发展的战略部署，通过充实力量，完善职能，健全监督体制，加强碳排放监测、统计和管理体系建设。

另外，政府还应拓宽公众参与渠道，保障参与低碳经济的决策过程，要做到环境信息公开，保障公民知情权和企业合法利益，还可通过社会公益团体或社区团体进行环境监控。

［1］陶海南.低碳经济与科学发展［R］.南昌:江西省江湖工程学术委员会，2010:10.

［2］付林，李志宝.黑龙江省发展低碳经济的公共政策设计［C］.哈尔滨:黑龙江第二届社会科学学术年会优秀论文集，2010:163-169.

［3］马辉.黑龙江省发展低碳经济法律规制研究［D］.哈尔滨:哈尔滨工程大学，2010:54-55.

［4］聂志平，游娟丽.鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的构想［J］.江西农业大学学报:社会科学版，2012，(6):106.