养老保险的双重困境与提升自我保障能力

朱 俊 生

(首都经济贸易大学 劳动经济学院，北京 100070)

近年来，由延迟退休年龄引发对养老金制度的许多疑问和争议，如养老保险基金的巨额亏空、养老保险的支付风险等。这种讨论大都囿于现有的养老保险制度框架寻求解决问题的路径，回避了已有制度的诸多深层次的矛盾与问题，只能暂时延缓矛盾，为将来的改革带来压力。养老保险的本质是自我保障。中国养老保险之困在于，不合理的国民收入分配格局造成个人养老准备严重不足，而政府主导的养老保险又同时面临内生性和外源性的双重困境。因此，养老保险改革的重心是提升个人、家庭和企业的自我保障能力。政府提供的养老保障也应该建立在个人和家庭的自我保障基础之上，而不能削弱这种自我保障。

一、不合理的国民收入分配格局造成个人养老准备严重不足

养老保障的本质是老年人自己为自己提供保障。从历时性上看，每个人都要经历从少年、成年到老年的必然发展过程，这是由生物进化规律决定的。每个正常的、有劳动能力的人都以过去创造的价值积累转移，到老年阶段支取，老年人是以自己过去的劳动养活自己。年轻一代对老年人的物质供养、生活照料以及精神慰藉都不是来自任何人的恩赐，也不是来自人道主义精神，而是老年人以其在劳动年龄阶段为家庭和社会的发展所付出的劳动为投资通过代际交换获得的。因此，充足的收入是个人养老的基础和最基本的保障安排。每个人都是解决自身养老问题的最重要的责任主体。个人对养老准备是否充分很大程度上取决于居民收入增长以及劳动者在国民收入分配中所占的份额大小。

不合理的国民收入分配格局削弱了个人养老准备能力。1997年以来，中国居民人均收入增长落后于经济增长。其根本原因在于居民的收入在GDP 初次分配中占有的份额不断下降，从1996年的67.23%下降到2008年的47.66%。居民收入在国民收入再分配(即全部可支配收入分配)中的比重则下降得更多，从1996年69.29%下降到2008年的47.18%。这种不合理的国民收入分配格局加剧了个人养老准备严重不足。

二、政府主导的养老保险面临外源性和内生性的双重困境

由于个人养老准备严重不足，人们不得不依赖于政府主导的基本养老保险制度。但该制度同时面临外源性和内生性困境，难以可持续发展。

1.外源性困境

其外源性困境在于，人口老龄化加剧了基本养老保险制度可持续发展的压力。

第一，参保人员的养老负担已经在不断增加。数据显示，养老保险的负担系数(领取养老金人数/缴费人数×100)正在逐年提高，从1989年的18.5%提高到2011年的31.6%(参见图1)。随着人口老龄化的加速，未来劳动年龄人口比重还将逐渐降低，同时老年人口比重不断提高，参保人员的负担系数将继续提高。

图1 城镇企业职工基本养老保险参保人员的负担系数

第二，人口老龄化对制度可持续性形成潜在的财务压力。支撑一个现收现付制的养老保障体系需要相对年轻的人口结构，但人口转变过程使得中国不具备这样的条件。根据联合国的预测，中国潜在供养比(15 岁～64 岁人口/65 岁及以上人口)将从2010年的8.83 下降到2020年的5.94、2030年的4.18、2040年的2.71、2050年的2.39 以及2100年的1.98(参见图2)。可见，人口老龄化使得潜在供养比不断下降，这将对现收现付制的基本养老保险基金的收支平衡产生直接的影响，加剧了其可持续发展的压力。

图2 中国潜在供养比的变化趋势(2010—2100)

第三，人口老龄化已经直接威胁中国养老制度的财务可持续性。人口老龄化不仅将改变统筹部分养老金领取者和缴费者的数量对比，还将改变个人账户部分资金的领取时间，对制度的财务可持续性产生直接的影响。以城镇职工基本养老保险为例，测算表明，在未来几十年，人口老龄化引起的人口抚养比上升将一直要求中国城镇基本养老保险的缴费率保持上升趋势，如果不考虑其他因素如覆盖面扩大和养老金替代率下降等因素的冲抵作用，中国城镇基本养老保险的缴费率将需要保持快速上升才能实现社会统筹部分资金的平衡。中国城镇基本养老保险制度在依靠制度偿还转轨成本的情况下，如果不进行一定的参数改革(如扩大覆盖面、提高退休年龄等)，就无法实现2010—2050年间的资金平衡，该制度的财务可持续性将出现问题。测算表明，在低工资增长情形(2030年以前的工资增长率为4%，2031—2050年的工资增长率为3%)下，社会统筹部分需要比现有缴费率增加2个百分点左右才足以维持资金平衡。但事实上，中国养老保险缴费率已经明显偏高，根本没有进一步上调的空间。

2.内生性困境

其内生性困境在于，现行基本养老保险制度存在许多缺陷。

第一，制度体系缺乏顶层设计。首先，从制度结构来看，中国养老保障制度“碎片化”发展的趋势十分明显。中国目前存在的四种主要的养老保障制度(机关事业单位养老保障制度、新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度)之间的待遇水平相差悬殊，特别是城乡之间以及机关事业单位工作人员和城镇职工之间明显存在城乡二元结构和体制内外之别。这不仅影响了制度公平性，同时也影响了制度应对人口老龄化的能力。其次，不同制度之间难以衔接，缺乏整合。目前，各项养老保险制度往往自成体系、封闭运行，彼此之前缺乏衔接机制，制度参与者难以实现各制度间的自由转换。这不仅降低了养老保障制度的运行管理效率，而且增大了养老保险的可携带性损失，不利于建立统一劳动力市场。

第二，政府、市场、企业和个人责任定位不清，多支柱的养老保障制度体系并未真正建立起来。2005年，世界银行提出“五支柱”的养老金改革思想，即提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”;与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”;不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”;灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”［1］。“五支柱”思想的核心在于清晰界定国家、社会、企业、家庭、个人责任的责任边界，既强调政府关注基本收入保障对相对弱势的老年群体的作用，又强调强制性养老金制度内外的所有支柱均应通过市场等手段的运用以期达到为个人烫平消费的作用。以上述思想观照中国养老保障制度，最大问题在于，国家、社会、企业、家庭、个人责任的边界不清。

首先，政府在养老保险制度中的责任定位不清。一方面，在非缴费型和缴费型养老制度中的角色错位。非缴费型强调的是对弱势群体的救助和反贫困，而缴费型强调财务自我平衡。但目前中国缴费型第一支柱财务状况畸形，离不开对财政转移支付的依赖。政府对城镇企业职工基本养老保险制度以及机关事业单位退休养老制度的财政支持持续扩大。例如，2011年全国城镇职工养老金几乎没有余额。其中收不抵支省份有14个，收支缺口达767 亿元人民币。由于城镇职工基本养老保险尚没有实现全国统筹，各地区养老保险制度内部不能相互调剂，财政对于入不敷出的地区必须给予财政补贴，并且补贴的额度逐年增加，2002—2011年合计补贴11 640 亿元(参见图3)［2］。这样，非缴费型制度财力分散到缴费型制度当中，导致其转移支付规模有限。另外，这也导致由缴费形成的保险制度与由转移支付形成的救助和福利制度之间边界不清。另一方面，针对传统的现收现付制向“统账结合”模式转变过程中所产生的转轨成本，政府在清偿责任上出现缺位，从而直接导致了现阶段企业和个人较高的缴费负担，养老保险的可承担性面临巨大的压力。这不仅严重影响了企业竞争力，降低了企业参加基本养老保险的积极性，而且还使在职的一代人缴费负担沉重，造成代际不公平现象和代际矛盾。

图3 财政对城镇职工基本养老保险制度的补贴(2002—2011)

其次，现行制度也不利于激励企业和个人发挥养老责任主体的作用。在基本养老保险制度之内，个人账户积累作为职工个人财产得不到切实的制度性保护，企业和个人缴费与最终受益的制度性联系不足，造成企业和个人缴费的激励约束机制扭曲和无效。

最后，养老保险制度的现收现付制的实质和与之相适应的政府承担无限责任的现实，挤压了市场机制发挥作用的空间。适合以市场机制为基础进行管理的企业年金和商业养老保险发展迟缓，市场组织在提供补充性养老金计划、参与养老基金运营管理方面尚未充分发挥作用。

第三，养老保险基金投资管理效率不高，养老金的充足性和稳健性都面临严峻挑战。个人账户基金的投资管理效率较低。目前个人无投资决策权，政府也难以制定一个统一的市场投资策略进行投资。个人账户基金实行的是属地管理，基金的投资由各级劳动和社会保障行政部门所属的社会保险机构负责。由于这些负责机构缺乏专业的投资人才、资金分散造成的无法进行规模投资以及金融市场尚不健全等原因，致使个人账户基金目前主要的投资方式是进行银行储蓄和购买国债。这虽然保证了资金的流动性与安全性，但其收益水平却很低。2000—2008年，个人账户基金的投资收益率还不足2%，而与之相应的CPI 却是2.2%。投资效率的低下，不仅使日益积累增多的基金面临巨大保值增值压力，也使养老金的充足性面临严峻挑战。尽管已经连续9 次调整企业基本养老保险待遇，但由于社会平均工资的增长以及养老保险基金投资收益低下等原因，养老金的替代率水平仍然呈现下降趋势(参见图4)。

图4 财政对城镇职工基本养老保险制度的补贴(2005—2012)

随着城镇职工基本养老保险个人账户的逐步做实以及新农保的快速拓展，个人账户积累的资金量将非常庞大，投资压力将更为严重。

另外，受金融市场环境的直接影响，全国社会保障基金的投资收益率波动较大，稳健性较差。2001—2011年的投资收益率分别为2.25%、2.75%、2.71%、3.32%、4.16%、29.01%、43.19%、-6.79%、16.12%、4.23%、0.84%(参见图5)。在股市繁荣的2006年和2007年，基金收益大幅上扬，但在股市萧条的2008年，基金投资出现较大的亏损。资本市场的波动对基金的稳健性带来很多的挑战。

图5 全国社会保障基金投资收益率变动趋势(2001-2011)

第四，缺乏精算管理和风险控制机制，养老保险制度的可持续性不足。由于缺少精算意识和风险控制意识，个人账户基金支付办法存在制度性缺陷，未来将出现较大的缺口。中国养老保险个人账户的供款率是按照社会平均预期寿命厘定。随着社会进步，未来的平均预期寿命一般高于当期的平均预期寿命，当以个人账户养老基金积累支付退休金时，有可能面临领取养老金时实际寿命超过社会平均预期寿命而导致的个人账户基金积累不足的风险，即长寿风险。

另外，尚没有根据精算建立合理的养老金指数化调整机制。中国目前是通过政治方式，依靠“制度外”的机制调整企业退休人员基本养老金待遇水平。虽然对稳定局势具有相当的积极意义，但对制度可持续性发展带来挑战［3］:即强化了政府的行政功能，弱化了养老保险制度自身的调节功能;强化了养老保险制度的再分配意义，弱化了个人账户在养老制度中的个人责任功能;强化了社保制度中的大锅饭含义，弱化了个人缴费多缴多得的激励机制和对等原则;强化了国家保护人在养老保险制度中的作用，弱化了未来制度建设的重要性;强化了国家父爱主义在养老保险制度中的政治形象，弱化了各个参数之间的关系协调和调整。特别是，国务院已连续9年上调待遇水平，但在此期间，养老保险制度却没有作出必要调整，制度的可持续性建设让位于政治干预，制度的参数建设让位于人为干预，这是典型的政府越位。这既不利于实现养老保险收支财务平衡，也造成了各地养老保险的“替代率碎片化”，导致很多潜在不良后果，如不利于维护基本养老保险制度的公平性、对人口流动有一定的扭曲作用、导致潜在的社保制度财务风险和发展不平衡，等。

三、养老保险改革的重心是提升个人、家庭和企业的自我保障能力

政府提供的养老保障应该建立在个人和家庭的自我保障基础之上，而不能削弱这种自我保障。为了提升个人的自我保障能力，政府首先必须放弃福利国家导向的养老保障改革目标。目前养老保障改革的一种重要思路是，通过扩大政府责任，向福利国家迈进，以便使衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平。这种思路虽然提出了美好的设想，但对实现设想的代价与成本却缺乏深入的分析。政府主导的养老保障并不是保障水平越高越好。保障水平越高，意味着政府集中与配置的资源越多，企业、家庭和个人掌握的资源就会越少，这不利于扭转当前不合理的收入分配制度。因此，福利国家导向的养老保障改革蕴含的理念是藏富在国，而不是藏富在民;资源的主体赋予了政府行政机关，而不是个人和企业;是服务于建设一个全面管制型家长制国家，而不是一个基于公民自主治理的国家［4］。因此，养老保险制度改革的当务之急是放弃福利国家导向的目标，政府的责任主要是建立和完善应对老年贫困的非缴费型养老金制度，关注基本收入保障对相对弱势老年群体的作用。建立财政预算筹资、覆盖全体城乡居民的非缴费型养老金制度，旨在为那些因各种原因未能纳入缴费型基本养老保险制度保障范围的城乡居民提供最低的老年收入保障，以预防老年贫困，有效降低老年群体的贫困发生率。

其次，要通过财富分配格局的调整增强个人、家庭与企业的自我保障能力。收入是个人养老的基础和最基本的保障安排。因此，增加收入是完善多支柱的老年保障体系的首要途径。如果提高居民收入在国民收入初次分配以及再分配中的比重，就能显著增强个人的自我养老能力。以2008年为例，如果居民的收入在GDP 初次分配中占有的份额恢复到1996年的水平(67.23%)，就能增加居民收入61 898.82 亿元，这相当于当年基本养老保险支出(7 389.6 亿元)的8.38 倍。同样，如果居民可支配收入在全部可支配收入中所占的份额恢复到1996年的水平(69.29%)，就能新增加居民可支配收入70 617.11 亿元，相当于当年基本养老保险支出的9.56 倍。因此，要提高个人对于养老的准备程度，就需要提高居民收入在国民收入分配中所占的比重。目前，中国保持了比较高的经济增长水平，但养老保障的压力却越来越大，养老保障改革与发展的前提是，政府要通过土地改革、大规模减税等政策形成新的财富分布格局，降低通过征税和其他途径集中于政府的财富，大幅提高集中在居民个人和企业的财富比例，并以此增加个人、家庭和企业对于养老的自我保障能力。

再次，要有效降低基本养老保险缴费比例，为其他形态的养老保障提供发展空间。针对传统的现收现付制向“统账结合”模式转变过程中所产生的转轨成本，政府在清偿责任上出现缺位，从而直接导致了现阶段企业和个人较高的缴费负担，养老保险的可承担性面临巨大的压力。这不仅严重影响了企业竞争力，降低了企业参加基本养老保险的积极性，而且使得在职的一代人缴费负担沉重，从而出现了代际不公平的现象，造成了代际之间的矛盾。目前，企业和个人对于基本养老保险沉重的缴费负担严重挤压了企业年金以及商业养老保险的发展。美国由雇主和雇员平均分担的社会保险税(养老、伤残和遗属保险)，为工资收入的12.4%。如果以此为参照系，当前中国城镇职工社会养老保险的缴费率(28%)可以降低126%。

最后，要巩固家庭的基础性养老功能。家庭养老是中国源远流长的制度化的传统。虽然家庭结构的小型化、人口流动以及生产、生活方式和传统文化的改变都在一定程度上削弱了家庭养老的功能，但毫无疑问，家庭养老依然是中国目前主要的养老形式，发挥着经济或物质的供养、生活照料和精神慰藉的功能。因此，要充分重视家庭成员之间或代际之间对老年人经济或非经济方面的援助。充分发挥家庭的养老功能不仅能够为老年人提供经济上的供养，还可以提供老年服务保障和精神慰藉，从而有效地弥补了社会养老保险制度安排在提供老年服务保障、精神慰藉方面的先天不足。为此，可以通过政策调整和宣传教育，增强家庭养老保障制度的社会认同感和能力。如适时调整目前强制性的独生子女政策，重建家庭养老功能的基石;制订相应的税收激励政策，鼓励子女为老人提供家庭养老基金;加强中华民族家庭养老传统的宣传和教育，等。

［1］罗伯特·霍尔茨曼.21世纪的老年收入保障:养老金制度改革国际比较［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2006.

［2］郑秉文.中国养老金发展报告(2012)［M］.北京:经济管理出版社，2012.

［3］郑秉文，牟兵.养老金调待机制存在的问题与建议——基于2008年养老金上调的案例分析［J］.宏观经济研究，2009，(1).

［4］朱俊生.福利还是自由?一个重大的抉择［J］.理论视野，2012，(12).