农民进城落户后土地利用问题探讨

李延荣，蒋炳镇

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

自2009年底以来，党中央不断强调将解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，并要求统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况、新问题。这标志着中国的城市化不再是所谓的土地的城市化，而是进入了一个全新的改革阶段——大量的农民将落户城镇，即农村人口的城市化，随之而来的问题是如何处理转户农民原使用的农村土地。不少省市在改革试点过程中进行了有益的探索，创新性地提出了一些有价值的管理模式。2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确规定，“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令”。至此，关于农民落户城镇后土地处理问题有了较明确的方向，但是，在实践这一方向的把握上仍有较大的难度。任何国家的土地都具有财产和资源双重属性，片面过分地强调以私法观念保护农村土地权利，将导致“两栖农民”城乡两地占地而农村土地资源分配不公与严重浪费，这对于坚持从事农业生产的农民来说也是不公平的，因此，在强调保护转户农民合法权利的同时，还应当兼顾公法视野下的土地管理，引导其合理地行使土地权利。

一、统筹城乡发展背景下农民进城落户情况

在统筹城乡发展的背景下，中国城镇与农村社会状况正在发生深刻的变化，越来越多的农村居民脱离了农业生产进城务工，并在统筹城乡户籍制度的推动下落户城镇，成为名副其实的城镇居民。以重庆市为例，2009年重庆市农村劳动力在市内务工经商389.7 万人，在城镇有稳定工作与收入的农民工173.6 万人，其中在主城区务工经商五年以上的76.2 万人，在远郊区县城务工经商三年以上的97.4 万人。他们中60%为企业管理或技术骨干、技术工人，多为有高中、中专学历的青壮年，工资收入接近或者超过2009年城镇居民人均可支配收入1.57 万元的水平。就定居城镇的主观愿望而言，52.7%的在城镇就业两年以上的新生代农民工打算在城镇定居就业，只打算在城镇定居的也达22.1%［1］。以上农民进城就业数据表明，大量新生代农民工主观上愿意在城镇定居就业，客观上也具备融入城镇生活与工作的能力。对此，重庆市各级政府将农民工纳入公共服务对象，在教育、就业培训、社会保障、公租房以及社区选举等方面满足农民工的基本需求，推进农民转户进城。《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》明确，近两年将有225 万农民工及其家属转变为在公共服务、社会保障上享有同等权利的城镇居民。

与重庆市大规模转户的情况不同，湖北省的“迎接新市民工程”没有达到预期的效果。自2008年起，湖北省实施“迎接新市民工程”，规定具有稳定工作和固定住所的农村劳动者可在各级城镇落户，除武汉中心城区外，享受与城镇居民相同的就业、社保以及子女义务教育等政策，但是该政策实施后，全省只有近10 万农民工成为市民［2］，数目并不大，其主要原因在于进入设区市要放弃土地，部分农民工对此持保守态度。

尽管不同的试点地区，农民工进城落户的数量和城镇化发展的速度不尽相同，但其面临的问题是共同的，其中一个重要的方面就是农民转户后，原使用的重要生产资料土地如何科学合理利用。这既关系到农民土地权益的保护，又关系到土地资源的合理利用和地方经济的发展。

二、农民进城落户后的土地闲置问题

统筹城乡户籍制度改革是生产力与生产方式发展的必然结果，宏观上意味着中国二元社会结构的破除与农村农业的深层次变革，微观上影响着农民工作生活的发展，农民进城落户后又引发了新的问题即农村土地利用。

首先，出现大量宅基地及其附属房屋空置现象。随着农民落户城镇，举家迁出的现象越来越普遍，直接导致大量宅基地空置，“荒宅”现象普遍存在。“大量宅基地及其附属房屋被空置一方面使得农村建设用地面积不断扩大，另一方面造成土地资源的极大浪费。”［3］究其原因，“落叶归根”的观念使农民对宅基地有着一种特殊的情感，农民习惯于将农村房屋当做“永久财产”，主观上不愿意退出宅基地及其房屋。加之大多落户城镇农民经济实力比较强，在激励机制未能使其转变传统观念之前，他们不会轻易退出宅基地。

其次，承包地被撂荒的现象普遍存在。从经济利益的角度上看，有数据表明2010年农民人均纯收入5 919 元，实际增长10.9%，工资性收入人均2 431 元，增长17.9%［4］。相比之下，农户的经营规模普遍很小，农业收入的比重越来越小，即农民外出务工的机会成本不断降低，这导致部分边际承包地被撂荒。从公共产品供需理论的角度上看，统筹城乡户籍只是弱化了城镇居民身份价值，而并没有相应增加城镇公共产品的供给。短期内，公共产品供给不会大幅增长，即无法满足更多农民对城市公共产品的需求，因此，落户城镇农民需支付相对高昂的生活成本，而土地作为最后的保障可以为他们带来一定的收益。从私法权利的角度来看，尽管农民从农村土地获取的财产性收入非常有限，但不能排除因征地等特殊原因带来可观的经济收入的可能性。随着中国征地补偿费标准不断提高，农民对未来的征地补偿有很高的预期，即便在城镇落户也不愿退出承包地。

再者，引发大量的土地纠纷。如上所述，农民落户城镇后出现大量承包地被抛荒，由此引发了村委会与进城落户农民之间的土地纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第26 条的规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。于是，部分村委会出于提高土地利用率等因素的考虑，将进城落户农民的承包地收回，而不对转户农民迁入的户口所在地是否是设区的市加以区分，导致落户小城镇农民的严重不满。另一方面，“随着农业税的减免和‘粮补’政策的实施，很多之前抛荒土地的农民又纷纷回来，要求重新承包土地，但被他们抛荒的土地，有的已经被村委会收回而重新分配，有的被其他农民耕种，从而引发纠纷”［5］。

三、试点城市解决土地闲置问题的模式

面对农民大量进城落户后出现的土地利用问题，重庆市与成都市等试点城市结合本地的实际情况，采取多种措施，进行了大胆的探索和尝试，归纳起来，主要有以下几种模式。

1.以土地换保障模式

《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》规定，“对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房”。从表面上看，该政策既保护了转户农民对农村土地的短期权利，又能有效防范转户农民低效率利用土地的不利后果，尤其是对于落户设区市的农民来说，暂时保留3年土地权利的政策突破了《农村土地承包法》的规定，对于保护转户农民的经济利益有一定的积极意义。但是，对落户小城镇的农民来说，3年过渡期的政策不符合《农村土地承包法》的规定。在实践中，也有些地方简单化地处理该问题，要求在转户时退出土地，并以此作为换取与城镇职工同等社保待遇的前提条件［6］。如九龙坡先行试点“土地换保障”的土地流转模式，其具体做法是让拥有稳定非农收入来源并在城乡购置住房的农民，自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，一次性领取土地流转金和宅基地补偿金后，依法申报为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的就业扶持、养老医疗保险等保障待遇［7］。该模式不仅在重庆市进行试点，成都市温江区也进行了类似的尝试，取得一定的实效。

“以土地换保障”模式本不属于本文所讨论的农民转户后土地闲置问题解决方式的范畴，因为“以土地换保障”大多数情况下发生在农民落户城镇之前，但现实中该模式也用来解决农民转户后的土地问题，我们认为这是不合理的。从法学理论的角度上看，转户进城并获得公共服务的城镇居民权利是农民以为城镇发展做出贡献的方式支付了对价的给付，不需要农民再付出农村土地的代价，尽管转户农民退出土地可能获得一定的经济补偿，但两者在价值上不对等，没有充分保护进城落户农民的土地权益，因此，该模式下的土地流转更类似于政府对转户农民土地的强制收回，不值得提倡。

2.土地入股流转模式

土地折价入股作为土地承包经营权流转的主要模式之一，已成为各地解决承包地闲置的重要途径之一，在重庆市、成都市和浙江省等经济较发达地区的大城市郊区农村得到了成功而稳定的发展。大致的做法是，农户以土地使用权入股，兴办股份制或者股份合作制产业化经济实体，或连成发展规模经营项目，所得利润按股分红。该模式是在土地承包制的基础上进行的制度创新，最大的优势在于将工商业资本引入农业生产，集中农户所使用的承包地进行规模化的农业生产，对于解决农民进城落户后土地闲置问题具有一定的实效。

但在实践中，部分县乡的农民并非自愿选择以土地入股获得公司收益，而是基层政府与村民委员会为了政绩强制农民流转土地的结果，或者存在农村强势力量主导弱势群体决策的情况，这与《农村土地承包法》关于农民自主决定流转与否及其流转方式的规定相违背。此外，部分流转土地是基本农田，流转集中后用于花卉苗圃、养猪场、养鱼场等建设，不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第11 条关于“禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动”的规定。

3.指标交易流转模式

建设用地挂钩指标制度，也称“地票”制度，为重庆市首创，是指对农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标。该指标是重庆市农村土地交易所交易的另一对象。《重庆农村土地交易所管理暂行办法》具体规定了指标交易的程序、原则、条件、价格等。截止2012年1月份，重庆市地票已累计交易8.9 万亩，农民直接获得增值收益124 亿元［8］。应该说，指标交易是实行农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩机制的有效措施，通过政府主导的土地交易服务平台交易城乡之间的建设用地指标，逐步实现“保护耕地”与“保障发展”的平衡，尤其是针对转户农民浪费农村土地资源现象，市场机制可以激励转户农户退出宅基地，将其复垦为耕地，减少农村建设用地面积，提高农村建设用地利用率，亦可避免强硬的行政手段对转户农民的权利造成威胁。

但是，指标交易牵动了巨大的利益调整，具体实践中不得不警惕其异化为村庄城市化运动，正如有学者提出:“尽管各地各有积极举措，不同程度地促进了农村建设用地整理的有效开展，但与此同时，不少地区违规滥用城乡建设用地增减挂钩政策的灵活性大搞撤村拆迁圈地、滥施土地强权并让农民集中居住上楼，使其交出其安身立命的宅基地，剥夺农民土地权利，压缩农民的生存发展空间。”［9］

四、农民转户后土地闲置问题的法律对策

在社会转型时期，对于农民来说，土地始终承担着双重功能——生产资料功能与社会保障功能。统筹城乡户籍是具有能力且符合转户条件的农民获得城镇居民同等待遇的居民权利的条件，与农村土地本没有直接关联，因此要明确农民落户城镇后保留其对农村土地的合法权利。同时，从提高农村土地资源利用效率以及维护扎根农村从事从业生产的农民的合法利益的角度来看，对农民落户城镇后闲置的宅基地和抛荒的承包地加强管理具有现实的必要性。基于以上两方面的考虑，笔者认为应当确立统筹城乡户籍下农村土地管理的基本原则:私法保护与公法管制的协调统一，以此来指导相关法律制度的完善，保障推进农村土地合理利用的行政行为有法可依。

1.完善农村土地登记管理制度

法治经济的语境下，明晰的产权要求在法律的层面上明确农民对具体范围的土地享受哪些具体的权利，这是保护农民土地权利的有效手段，也是土地流转的前提，《物权法》对此也明确规定了登记生效原则。针对农民转户后土地权益保护和土地资源合理利用问题，统一登记管理更是必不可少。目前，中国农村土地确权登记发证工作正在开展，应该借此机会统一登记涉及转户农民的土地信息。具体而言，依托村民委员会及基层政府逐级登记整理涉及转户农民的宅基地与承包地，建立涉转户农民土地管理信息库，将土地的权属、界址、面积和用途(地类)等等内容记录在案，及时收集、掌握相关流转信息。

另一方面，由于涉及经济利益，行政机关的登记颁证行为可能会引发大量的土地权利争议案件，包括农民之间和农民与行政机关之间的纠纷，但是，解决相关土地权属纠纷是解决农村土地利用问题不可避免的，行政机关不应回避这样的挑战。

2.依法引导转户农民退出宅基地

如上文所述，在农民的意识中，宅基地及农村房屋是他们的“永久财产”，村集体收回转户农民使用的宅基地及其附属建筑物也无法可依，因而应对宅基地空置问题的方法应当是进一步完善宅基地退出机制，形成更有利于转户农民的激励机制。

首先，现行法律框架内，农民落户城镇以后，可以直接将宅基地使用权及其附属房屋所有权转让给本集体内需要申请宅基地并符合条件的农民，这是一种简单的退出机制。但是，可能存在本集体成员内部缺乏受让人或客观上无法进行转让的情况，所以，还应“建立宅基地收回制度，由集体经济组织对房屋所有人的房屋价值评估后按时价给予合理补偿，收回宅基地”［10］。收回后的宅基地可以作为宅基地贮备以满足集体成员的住房需求，亦可以作为集体建设用地，目前集体建设用地使用权入市流转的条件已经成熟，应当在法律层面上确立其合法地位，以便集体建设用地使用权在市场上流转。

其次，积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作。据河南省周口市测算，通过土地整理，将全市农村村民户均宅基地由0.8 亩降低到0.5 亩，就可新“造”出35 万亩耕地，满足全市10年经济发展对土地的需求［11］。除了转户农民亲自进行宅基地复垦，农村集体也可以在收回宅基地的基础上将宅基地复垦为耕地，以获得复垦奖励方面的经济收益。其中，明确土地收益分配制度是引导转户农民退出宅基地的有效激励方式。尽管与土地整理相关的指标交易后续的工作是政府为了向拍卖者兑现城市建设用地指标，对市场周边的集体建设用地展开大规模的征收行为，与集体建设用地直接进入市场并没有实质的差别，但复耕这一前置行为对于保护耕地确能起到有力的引导作用。

当然，积极引导转户农民退出宅基地，是出于提高宅基地资源利用率的考虑，其前提必须是转户农民自愿而为之。再进一步，出于农民法律意识淡薄和追逐短期利益倾向的考虑，我们又不得不防范转户农民退出农村宅基地后又返回农村主张享受宅基地权利而引发矛盾的可能性，依据法律规定，农民转户后已经成为城镇居民，其退出农村宅基地后再主张宅基地使用权无法得到法律的支持，因此在引导转户农民退出宅基地的同时，预设一个不低于五年的过渡期，即农民转户后的五年内不对其进行退出宅基地的积极引导，即便是转户农民主动要求退出的，也应该充分告知其法律效果，以避免上述问题成为新的社会矛盾根源。

3.完善土地承包经营权流转制度，推进农户适度规模经营

《农村土地承包法》第26 条根据承包方落户地点的不同作出区别性对待的规定具有现实的意义，大部分有条件落户设区市的农民经济实力往往比较强，因而法律有理由要求其退出承包地。但是，出于进一步保护落户设区市的农民的土地承包权，设置一定的过渡期，比如三至五年也是非常有必要的，同时还应当将取得社会保障作为收回土地的基本条件之一。这样一来可以帮助转户农民提高收入，尽快适应城镇生活，消除后顾之忧，同时可以防范基层政府为了政绩赶农民进城。就现阶段而言，为了提高承包地利用率，完善承包地转流机制势在必行。

第一，落实集体成员优先购买权，明确农户为适当规模经营主体。如上文所述，新农村建设下承包地流转出现了异化的乱象，如改变承包地用途、强制农户流转承包地等问题，究其原因，基层政府在适当规模经营的主体定位上存在偏差，对于城镇资本下乡具有特殊的偏好，大量承包地从农民手中自愿或者被动地流转到企业名下，这并非“以工促农”的真正含义。不可否认，大量的农民已经脱离农村，甚至落户城镇，但留守农村的农民基数依然庞大，应当严格遵守《农村土地承包司法解释》关于本集体经济组织成员的优先购买权的规定，帮助农户成为农业适当规模经营的主体。当然，将农户定位为适当规模经营主体并不是禁止企业资本进入农村，而是要将资本引向农产品深加工和农业社会化服务等领域。

第二，确定土地承包权抵押为法定流转方式。目前，《农村土地承包法》和《物权法》都确定了农村承包地流转制度，并不存在非必要的限制流转的规定。就承包地的流转方式而言，现行法律明确规定的有转包、出租、互换、转让、代耕、入股六种方式，但不包括承包权抵押流转方式。笔者认为，部分种植能手农户资金实力有限，在成为适度规模经营主体时往往面对着实现的难题，如果家庭承包方式承包的承包地能实现抵押贷款功能，即承包地的抵押为法定的流转方式，将有效地解决这一问题。目前，另一个统筹城乡综合配套改革试验区成都已经展开农村土地抵押贷款试点，具体效果有待观察，但试点家庭承包土地的承包权抵押贷款的意义重大，这意味着承包土地经营权作为农户的财产不仅仅得到学界的肯定，还将进一步得到官方与社会的承认。

4.建立农村土地使用权流转市场

目前，不少地方服务于土地使用权流转的中介组织相当匮乏，导致土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上影响了土地使用权流转的速度、规模和效益，提高了交易费用［12］。重庆市的试点经验表明，有形的土地使用权交易市场与流转服务管理机构明确了土地使用权流转方式、程序、保障措施，及相关流转信息，在促进土地承包经营权的流转方面有突出的功能。从2008年10月“重庆市渝北区农村土地流转市场”挂牌成立不到一年的时间里，全区共流转农村土地8.15 万亩，占该区耕地的17%［13］。首先，在土地使用权交易市场中，转户农民作为“理性人”可通过交易市场充分了解供求信息，自主决定自己的市场行为，避免错过交易机会;其次，为了规范和促进交易，该市场还可以提供土地价格评估、交易中介、纠纷解决等服务。

因此，相关政府部门应尽快制定关于规范土地使用权交易市场的法律规章，依法建立和管理土地使用权的有形流转市场，提高宅基地使用权和土地承包经营权的转流效率，为户籍管理制度改革中农民进城落户后土地问题的处理提供必要的法律依据。

统筹城乡发展过程中，农村人口在符合落户城镇的条件下不断地向城镇转移，户籍管理制度改革新政将进一步推动农民转户，在这样的背景下，探讨土地合理利用问题具有现实意义。到目前为止，农民转户后的土地利用问题已经普遍存在，主要是宅基地空置与承包地荒废的问题，而村民委员会强制收回转户农民的土地又引发大量的土地纠纷。为了解决土地资源低效率利用问题，试点城市进行了包括土地换社保、实物交易流转与指标交易流转模式的探索，实践中又引发新的社会矛盾。因此，总结试点城市的经验，应坚持私法保护农民土地与公法管制土地利用协调统一的原则，在该原则的框架内完善土地信息登记管理制度，建立多样的农村土地使用权流转机制以及流转市场，而上述具体对策有赖于相关立法的进一步完善，以确保行政干预下转户农民的合法权益不受侵害，并使农村土地得到合理利用。

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