试论见义勇为者社会保障的地方性立法

刘文芳

（四川警察学院 四川 泸州 646000）

一、见义勇为者社会保障法制化的意义与价值

见义勇为是我们中华民族的传统美德，也是人类社会应当保护和提倡的高尚品质。在当前法学界和司法实践中，虽然对于见义勇为认定和表述存在一定分歧。但是，绝大多数学者认同，“见义勇为是指没有法定或约定的义务，在紧急情况下，为了使国家、公共利益或者他人的人身财产或其他权利免受正在进行的侵害或危险而做出了不顾个人安危，同违法犯罪作斗争或者抢险救灾合乎社会正义的危难救助行为。”[1]所以，见义勇为不同于助人为乐的一般道德行为，是在危险时刻及时出手、介入援助、救助，具有与人为或自然侵害作斗争的勇气和品质，凸显“舍生取义”、“无私奉献”行为特征，见义勇为者往往成为和平年代的“英雄”或“勇士”。见义勇为英雄是践行社会主义道德原则的典范、楷模，社会主义核心价值体系的先进实践者，中华民族传统美德的传承者和弘扬者。彰显见义勇为者的扶危济困、匡扶正义的传统美德和民族精神，是改革开放时代发展的客观需要，也是推进社会主义文化建设、构建社会主义和谐社会的客观需要。正如十七届六中全会指出，“没有文化的积极引领，没有人民精神世界的极大丰富，没有全民族精神力量的充分发挥，一个国家、一个民族不可能屹立于世界民族之林。”[2]近10年来，我国实现以德治国和以法治国有机结合，把社会主义核心价值观贯穿在社会主义法治建设领域，见义勇为者保障和奖励条例成为地方立法的重点。据统计，全国已有31个省、自治区、直辖市出台了保护见义勇为人员权益的保障和奖励条例，有些地方条例还规定荣获“见义勇为先进分子”、“见义勇为英雄”称号的公民，在同等条件下享有就业、入学、入伍、晋级、晋职等优先权；荣获“见义勇为英雄”称号的公民，享受市级劳动模范待遇。

地方颁布见义勇为行为保障和奖励条例，是我国立法完善的重要表现，也让见义勇为者权益保障有了法律支撑。但是，长期以来的传统观念认为，见义勇为是一种道德行为，主要价值在其道德价值和社会意义，所以，全国有31个省市制定的见义勇为的奖励和保障条例中，坚持“精神奖励与社会保障相结合”原则，但是，从法律适用的效果来看，对见义勇为英雄注重精神支持和荣誉称号，注重物质奖励的一次性、当下性，而致伤致残的见义勇为英雄及家庭社会保障严重不足。2001年年初，中华见义勇为基金会于对历届全国见义勇为先进分子中64位烈士的家庭及子女就学状况进行调查表明：64位烈士家庭中，42家相当困难，人均月收入不足200元，29名烈士子女因困难辍学、失学。据了解，这些见义勇为烈士家庭长期不能脱贫，而且数量每年都在增加，2000年比上年增加了11户[3]。在2009年9月至12月期间，浙江省公安机关对全省20多年来评选出的451名浙江省见义勇为英雄人物进行生存状况调查，调查报告显示：全省451名省级见义勇为先进人物中，与各类违法人员或犯罪嫌疑人作斗争的有283人，绝大多数见义勇为英雄，被轰轰烈烈地表彰后复归沉寂，八成以上生活堪忧[4]。最近，贵州省见义勇为基金会开展了各市（州、地）、县（市、区、）受表彰见义勇为人员底数及伤残、牺牲人员家属、遗属生活状况等调查。调查发现，10余年来，贵州表彰的3000余名见义勇为先进个人中，有70%存在着不同程度的生活困难[5]。见义勇为者是一种具有高风险性的道德行为，决定了见义勇为英雄在见义勇为后，自己及其家属往往会遇到医疗、工作、生活等方面的困难，这是我们无法忽视的事实。当今世界正处在大发展大变革大调整时期，世界多极化、经济全球化深入发展，科学技术日新月异，各种思想文化交流交融交锋更加频繁，在躲避崇高、亵渎英雄、解构英雄成为一些人的个性标志时，见义勇为英雄的大公无私、毫不利己等崇高道德观面临社会的不断挑衅与深度拷问，以法律形式强化见义勇为者权益的社会保障，在免除见义勇为者的后顾之忧同时，又能增强英雄文化在多元竞争中优势和力量，为社会主义核心价值观的践行提供强力支撑和制度保证。

二、现行地方性法规对见义勇为者社会保障中凸显问题

改革开放的30年来，对见义勇为者的社会保障经历了一个不断完善发展的过程，由最初的人身保护发展到对生活的保障，由单纯的精神奖励发展到精神与物质奖励、保护保障相结合，是我国道德建设和法治建设的一个完善和进步。全国31个省市见义勇为人员的奖励和保护条例的颁布，一方面，对见义勇为者及其家属权益的法律保障有着不言而喻的重要意义，有力推动社会主义核心价值观的大众化；另一方面，法律规定的社会保障不完善，不合理，使见义勇为者权益难以得到充分有效的保障，不利于见义勇为精神在全社会得到弘扬，不利于营造社会主义文化建设良好社会氛围。主要存在以下几个方面的不足之处：

（一）见义勇为者的认定标准不统一。全国31个省市见义勇为人员的奖励和保护、保障条例，对一些根本性的问题，难以作出统一的规定。首先，在对“见义勇为”行为的认定上。山东省、黑龙江省、四川、甘肃等绝大多数省、市《见义勇为人员奖励和保障条例》中，规定“见义勇为必须是在‘法定职责以外’实施的行为”。如，四川省规定“本条例所称见义勇为，是指公民在履行特定义务以外，为保护国家、集体利益或他人人身、财产安全，不顾个人安危，同各种违法犯罪作斗争或者抢险救灾的行为。”[6]这里的“特定义务”，既包括法定义务，也包括约定义务。甘肃省规定“本条例所称见义勇为人员，是指不负有法定职责和特定义务，为保护国家、公共利益或者他人的人身、财产安全，与违法犯罪行为作斗争或者在抢险救灾、救人活动”[7]。但是，福建省、北京市、湖北省、广东省等省、市《见义勇为人员奖励和保障条例》中，对见义勇为的非义务、非约定的性质上认定不明。如北京市规定“本条例所称见义勇为，是指为保护国家、集体利益或者他人的人身、财产安全，不顾个人安危，与正在发生的违法犯罪作斗争或者抢险救灾的行为。”[8]湖北省规定“本规定所称见义勇为是指人民群众为保护国家、集体利益和公民生命财产安全，不顾个人安危，挺身而出同违法犯罪行为和重大灾害事故作斗争的行为。”[9]广东省规定“见义勇为人员是指公民在法定职责之外，敢于挺身而出，积极同侵害国家、社会、集体利益和公民生命财产安全的行为作斗争或者在排除治安灾害事故和自然灾害中作出突出贡献的人员。”[10]这三个地方法规都没有涉及见义勇为的非义务、非约定的性质。于是，当负有约定义务（特定义务的公民），与违法犯罪做斗争时，在广东，湖北省、北京市就可以被认定为见义勇为，而同样的事情发生在四川、辽宁省、重庆市大多数省市却不能认定为见义勇为。此外，不同地区条例规定的见义勇为事件的外延是不同的，外延宽泛的地区把与违法犯罪行为作斗争、检举揭发、抢险救灾、救人等事件都纳入了见义勇为范围，大多数省、市《见义勇为人员奖励和保障条例》规定，见义勇为者既包括制止正在发生的违法犯罪，又包括抢险、救灾、救人等表现突出的行为。而外延较窄的地区只是强调与违法犯罪行为作斗争，如江西省、重庆市、甘肃、深圳条例，没有涉及在他人遇到事故危险时等，在抗洪抢险、救助因意外事故、事件中的当事人是否确认为见义勇为行为。各地方见义勇为者的确认标准不同，使见义勇为的主体在不同地区，不同行政主体认定的范围上存在着较大的区别，造成了立法的宗旨在司法实践中的不统一性，从而使各个地方对相同见义勇为者，获得不同的社会保障和保护，严重违背社会公平正义原则。

（二）见义勇为者的社会保障责任主体错位。对见义勇为者的社会保障是见义勇为者生存和发展的物质基础，也是对见义勇为者社会支持的最重要内容。确立见义勇为英雄社会保障的责任主体关系到影响保障资金的来源、结构，是社会保障能否充分有效的关键因素。在政府与社会分离的大趋势下，地方立法对见义勇为英雄的社会保障社会化的理念，构建以社会主导的社会保障体系。凸显在各省奖励和保护见义勇为人员条例中，对于见义勇为伤残人员的医疗、误工及伤残后的生活补助等法定费用或见义勇为牺牲人员的丧葬费、生前抚养（扶养）人的必要生活费等法定费用，基本按下列顺序解决：（一）致害人及其监护人承担；（二）见义勇为人员所在单位承担或保险机构按规定支付；（三）从保护奖励见义勇为基金中支付；（四）当地县级以上人民政府财政解决。现行地方立法将见义勇为者的社会保障责任主体转嫁到见义勇为人员所在单位、见义勇为人员受益者、社会保险机构。而现实情况是，很多加害人无力赔偿或者没有加害人的情形下，或者一些单位和社会保险机关不执行法律规定，见义勇为者的社会保障和保护成为空话，这也是在现实生活中英雄流血又流泪的一个重要原因。见义勇为英雄的社会保障主体的政府缺位是见义勇为者难以得到充分有效社会保障的根本原因。见义勇为者抢险救灾或与违法犯罪活动作斗争的结果，一方面，不但维护了国家、公共利益和他人的合法权益，另一方面，又给他人带来了公共安全感，维护了公共秩序和安全。所以，见义勇为行为是当代国家行政机关的一部分公务行为，见义勇为者代替国家履行其义务，从形式来看，是为了维护部分国家、集体利益以及个别人的人身、财产利益，但终其行为的本质上是对公共利益和公共秩序整体的维护。只有建立起以国家为主导的社会保障和国家代位追偿制度，才能让见义勇为权益救济的途径更加顺畅，真正达到保障见义勇为者权益保障的效果，实现见义勇为的英雄伤有所治、生存有优待、老有所养良好局面。

（三）见义勇为者权益的不完整。见义勇为人员的社会保障权益是指公民在作出见义勇为的行为后应予保障的利益。具体应包含应获物质奖励的权利、应获保障的权益和豁免救助者责任。从现有地方性立法和实践来看，见义勇为人员的社会保障权益重在政府颁发见义勇为的物质奖励，缺失应获权益保障的操作规程和豁免救助者责任。主要表现：一是现有的地方立法条例只是粗放性地规定了见义勇为者应获保障的权益，比如：受伤后获得及时医疗救治的权利；获取医疗期间救治费用和误工费用补偿的权利；见义勇为人员致残获得相关评级和待遇的权利；见义勇为人员牺牲后其家属获得抚恤的权利；见义勇为人员牺牲或致残家属或本人因生活困难获得救助的权利；见义勇为人员具有劳动能力伤残后的就业权利；见义勇为人员或其子女获得升学中加分的权利；见义勇为人员获得人身安全保护的权利等。但对如何落实这些权利以及这些权益受侵犯时的救济措施则缺乏详实规定法律、法规操作性不强。二是缺失豁免救助者责任。现行地方性条例，没有根据国情制定为“见义勇为”者免除法律责任的相关规定，见义勇为者在见义勇为的过程中，由于疏忽大意而给受害人、犯罪分子甚至是第三人造成了人身、财产损害，这时产生的损失，是应该豁免见义勇为者在见义勇为过程中由于无心过失而给受害人、犯罪分子甚至是第三人造成的人身、财产损害等相关责任。豁免见义勇为者在一些特定情形中的责任，由政府代替见义勇为者来承担相关的责任，保障见义勇为者解除在道德上、法律上面临的尴尬和困境，鼓励更多人见义勇为。

（四）见义勇为者权益的保护对象不平等。现行地方性立法机械地移植现有的劳动和社会保障法律法规，对见义勇为人员的保护保障，其主体范围仅适用于企事业职工和公务员。根据《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（八）项的规定：企业职工从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会、公众利益的活动致残或死亡,应认定为工伤,并因此享受工伤保险待遇,死亡者的家属可得到死亡赔偿金；致残者可得到补助或抚恤,其家属也可得到抚恤。但这里的主体仅限于企业职工。根据《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等有关行政法，对国家机关工作人员见义勇为保护国家、集体和人民利益,勇于同违法犯罪行为作斗争,使自己受到伤害的,一般情况下应作为公伤,享受公费医疗或医疗保险待遇。致残可得到补助或抚恤,其家属也可得到抚恤。行政法律法规中对见义勇为人员的保护具有相当大的局限性,其主体范围仅适用于国家工作人员。实践中出现的大量非国家工作人员、非企事业单位的见义勇为者，伤害或者致残乃至牺牲后，他们的社会保障成为空白，不能对他们提供有效的法律保障。

（五）见义勇为者权益的社会保障水平低。《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》实施办法中规定，北京无工作单位的见义勇为负伤人员在医疗期间，由行为发生地的区、县民政部门从基金中给予不低于本市当时城镇居民最低生活保障标准的经济补助。《四川省保护和奖励见义勇为条例》规定，公民因见义勇为部分或完全丧失劳动能力无固定收入的，由当地民政部门作为社会救济对象予以救济。现行地方性法规把见义勇为社会保障等同我国社会保障制度中经济补助和社会救济，将对见义勇为人员的权益保障纳入到社会救助法中，其立法理念很值得商榷。见义勇为者是指公民个人非因法定职责,为保护国家、公共利益或者他人的人身、财产安全,不顾个人安危,制止正在发生的违法犯罪行为或者抢险救灾、救死扶伤的合法行为，显然不能用最低生活保障制度来保障见义勇为人员的合法权益。因为他为国家、为社会、为“公共利益”作出了特殊的贡献，见义勇为是高风险行为和他们的贡献决定了他们致伤、致残或者失去劳动能力时，国家为他们提供的不能是居民最低生活保障制度，不应该与普通社会成员一样纳入同一个社会保障系统，而是需要相对独立的制度安排。见义勇为英雄应享有较高的生活待遇和充分的社会保障，必须是实行社会优抚政策，见义勇为人员理所当然属于社会优抚法的保障对象，他们和我国现行立法所规定的社会优抚对象的现役军人及与现役军人有关的家属及烈士家属一样，提供褒扬或者优惠性质的物质帮助,以保障其生活不低于一般生活水平的制度。这是对见义勇为的人文关怀和良好风尚的引导非常重要的法律制度。

在城市化进程提速、流动人口持续激增，熟人社会正在向陌生人社会转变中，见义勇为这一最能体现人类互助精神的善举也正在遭遇着愈发尴尬的处境。完善见义勇为者权益的全面保障，建立全国统一的见义勇为者的权利保障法，依靠德治和法治两手抓，成为推进社会主义先进文化的重要内容和条件。

［1］罗竹凤.成语大词典［M］.北京：汉语大词典出版社，2000：388.

［2］中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2011：7.

［3］姚迎春.榜样示范效应弱化现象分析［J］.探索，2002（06）：117-118.

［4］http://news.sina.com.cn/c/2010-12-25/082021704863.shtml.［EB］.

［5］http://legal.people.com.cn/GB/188502/16227806.html.［EB］.

［6］《四川省保护和奖励见义勇为条例》第2条.

［7］《甘肃省奖励和保护见义勇为人员条例》第2条规定.

［8］《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》第2条.

［9］《湖北省见义勇为人员奖励保护规定》第2条.

［10］广东省见义勇为人员奖励和保障规定第2条.