平潭综合试验区开发建设的SWOT分析

梅进禄

（集美大学政法学院 福建 厦门 361021）

2011年国家批复了《平潭综合实验区总体发展规划》[1]，赋予了平潭积极开展两岸合作试点，建设两岸交流合作的先行区的重任。运用SWOT全面分析平潭的优势与弱势、机遇与威胁，明确其最佳的发展模式，具有十分重要的意义。

一、突出独特优势，实现差异发展是平潭成功的唯一途径

自《平潭综合实验区总体发展规划》（下文简称《规划》）公布以来，平潭的建设突飞猛进，人们对平潭的期望和呼声也日益高涨。但平潭与同属福建省的厦门市，同国内台资企业发达的苏州昆山、广东东莞相比，属于后发地区。从发展经济学的角度来看，后发地区只有充分发挥自身的独特优势，扬长避短，实行与先发地区不同的差异化发展道路，才能在与先发地区的竞争中取得成功。

平潭作为国家批准、探索进行海峡两岸区域合作的第一块试验田，如果在建设过程中照搬照抄其他先发地区的发展模式和思路，不仅经济建设无法取得成功，同时也失去了国家建设平潭综合试验区的政治意义。然而，分处台海两岸的平潭与台湾在制度上存在着很大的差异，要实现两种不同制度的对接与融合，把平潭建成两岸同胞“共同家园”，就必须在明确自身优势与弱势、机遇与威胁的基础上，在经营理念、法律制度、社会文化等与台湾开展各方面的合作实验，围绕共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益这“五个共同”来设计出具有平潭特色的发展之路。

二、平潭开发的SWOT分析

（一）平潭的优势（Strength）

平潭是祖国大陆距台湾本岛最近的地区，与其他地区相比平潭在对台方面具有许多优势，如其地理区位特殊，具备全面开放开发的良好的自然条件，具有独特的对台交流合作的优势。但其当前最大的优势是政策优势与投资优势。

1.政策优势。现阶段平潭最大的优势是政策优势，因为《平潭综合实验区总体发展规划》赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优惠的政策，是高于特区的特殊政策。所以人们认为平潭“比‘特’更特”。这些政策主要体现在以下几个方面：第一，实施“一线放宽、二线管住、人货分离”的特殊通关制度；第二，实施特殊的税收政策，对符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税，并对在平潭工作的台湾居民进行所得税差额补贴；第三，可以购买免税商品；第四，在岛上实行“双币制”；第五，实施最快捷的对台直航；第六，允许台湾的机动车能在平潭岛上行驶；第七，允许持有台湾地区权威机构颁发的证书的台湾相关服务机构及执业人员在平潭岛开展相关的业务；第八，划定一些区域，在这些区域中，将由台湾人管理，其它区域也聘请台湾人共同管理。

2.后发优势。平潭作为后发地区具有明显的后发优势。具体地说，平潭与相关先发地区相比，有未开发的优势，制约因素小，土地资源相对充裕。在承接台湾产业转移、促进周边地区联动发展等方面具有较大的发展空间和潜力。同时，平潭作为新建立的行政区，可以在行政制度设计上打破常规，找到大陆与台湾政治上的接触点，解决长期以来两岸地政治上缺少沟通的局面。

3.行政体制优势。平潭综合实验区具有很大的行政体制优势，它在行政体制上实行扁平化管理，构建了精简高效的管理机构，实现了行政管理的高效率运作。平潭综合实验区管委会统一协调平潭综合实验区各项事务，共内设经济发展局等30个正科级职能处（室）和部门管理机构。形成平潭综合实验区的事在平潭综合实验区办的运行机制，使平潭综合实验区具有更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。

（二）平潭的劣势（Weakness）

实验区的“总体发展规划”列出了平潭在开发条件上的四个不足，即经济发展基础薄弱、公共服务水平较低、生态环境相对脆弱、高层次人才缺乏等。除此之外，我们认为平潭还存在着以下几个明显的劣势。

1.人口少，经济总量不大，腹地小。2010年福建省第六次人口普查统计数据显示，平潭常住人口35.78万，城镇人口11.39万，乡村人口24.39万，城镇化水平仅为31.8%。在经济发展上，由于平潭偏居海岛，交通不便，又长期担负对台武装斗争前线的角色，基本上没有大规模、高科技的工业企业，导致经济总量过小。2009年平潭县的GDP只有73.58亿元，到2011年也仅为111.86亿元，2012年才达到135.53亿元[2]。同时，平潭跨海与福州的各县市相连，这些县市的经济发展水平也不高，经济总量也不大，无法给平潭提供较大的经济腹地支撑和完善的产业链。

2.文化语言与台湾的差距较大。平潭跟台湾语言不相通，文化也不相同。大多数平潭居民讲的是福州方言，且普遍普通话不标准，台湾则以闽南文化为主体。平潭的语言文化、社会环境、生活方式与台湾缺少共同之处，在这种条件下要建设起台湾同胞熟悉的生活环境，形成台湾同胞的“第二生活圈”，是一个比较棘手的问题。

3《.规划》不具体。《规划》是原则性的看法，并没有一些具体的优惠措施，致使台湾方面没有很认真地看待和重视平潭的开发和建设。平潭实行“五共”政策是一个很好的构想，但相关政府没有形成一个清晰的发展定位，只仍停留在小区、开发区的共建共管，台湾民众便捷进入平潭等方面，而究竟要让平潭成为何种产业的聚落，目前仍不明确。这无形中导致了不少想来此发展的台湾人的误解和困扰，因而保持观望，谨慎面对。

4.优势递减快。各种优势都有一个积累提高的问题，往往在开创之初，大家干劲足，容易出成果，效果明显。但随着时间的推移，问题会越来越多，情况会越来越复杂，从而使各种优势逐步减弱，甚至快速递减，最终丧失。

（三）机遇（opportunity）

1.两岸关系平和。2008年国民党重新执政后，揭开了两岸关系的历史新页，使两岸关系持续缓和。经济上，两岸各种生产要素的直接交流更加密切，两岸经济关系走向正常化，两岸经济合作制度化进程也在加速推进。在社会与文化交流交往方面，两岸直接“三通”（通邮、通航、通商）基本实现，两岸人民迈入大交流时期，两岸文化教育交流迅速升温。

2.国家积极支持。国家支持福建省加快建设海峡西岸经济区，对平潭而言是一个绝佳的历史机遇期。因此，从平潭综合实验区成立以来，先后有19位党和国家领导人，130多位副部级及以上领导前来考察，并作出一系列重要指示，要求平潭先行先试，加快开放开发，服务对台工作和海西发展大局。国家财政部决定从2010年起每年给予8亿元补助，6年将给予48亿元。福建省委、省政府赋予平潭设区市及部分省级经济管理权限，并将未来10年内平潭所有税收留在平潭，用于平潭的建设。福建省30多个省直部门也相继出台支持政策，如省发改委等部门相继将部分项目审批、核准权限下放到平潭，全力支持平潭开放开发。

3.各方投资力度大。“平潭综合实验区”确立以来，各级政府对平潭的投资逐年加大，增长迅猛。2010年投资近100亿元，2011年已达303.5亿元，2012年达到600.29亿元，2013年预计投资500亿。根据计划，十二五期间要完成2500亿元，平均每年达到500亿元。同时，各金融机构也对平潭单列了信贷额度，其中15家商业银行就给了平潭670亿元的总承贷资金。

（四）威胁（threat）

目前平潭发展的核心驱动力仍然是“政策和资金投入”两架马车。政策的变动和投资的减少，必然会影响平潭的发展。这是显性的威胁，本文不作过多的分析。我们认为，在这两因素不变的情况下，一些隐性的威胁更需要重视，否则平潭的建设就难以达到既定的目标。

1.周边地区的激烈竞争。平潭不仅与国内的长三角、珠三角等台企密集地区相比在发展上存在着比较大的差距，就是与同处海西、对台职能相近的厦门相比差距也不小。同时，现在这些先发地区对台交流的力度也在不断加大，如昆山也已经开始大力打造“台湾精神家园”，让台商在昆山不只是工作，还能融入当地，把昆山当成“第二个家乡”。可以预见，未来的竞争会更加激烈，平潭要在竞争中取胜困难不小。

2.认识不统一。对平潭的开发建设，在福建省内有不同的认识，甚至有一些干部群众持怀疑态度，他们担心扶持开发平潭会牺牲厦门的发展，得不偿失。这就造成如何在各地区协调发展的基础推动平潭快速发展是个比较大的难题。同时，分管平潭开发建设的不同层面的领导，对平潭的定位和解读也不同，容易引起人们的误解。这对平潭的开发建设形成了很大的制约。

3.台湾当局不认同。平潭实验区的建设需要台湾当局的积极参与，否则其优势将无法显现。但从最近的情况看，台湾当局对“平潭实验区”的开发建设不积极、不热心，更不鼓励台湾企业、民众到平潭投资创业。国民党和台湾当局把“平潭综合实验区”曲解为“一国两制”的实验区，或以怀疑实验区暗藏“一国两制的统战阴谋”为由，宣称台官方没有跟大陆携手开发平潭的打算，也与对岸并没有“共同规划”过平潭实验区，大陆要怎么试是他们的事情。并表示对平潭开发表示不乐观，甚至提醒、告诫台商前往投资须小心。台湾当局的这种态度必然会给平潭的开发建设带来不利的影响，它不仅制约平潭开发的速度，更会影响平潭发展的未来走向。

4.台海局势变化的不确定性

台海局势的变化是平潭发展中最为复杂的不可控的因素，也是平潭未来发展的一个威胁因素。台湾海峡的局势错综而复杂，影响的变数很多，并且许多因素的不确定性很大。如果台海局势继续趋于和缓，将对平潭的开发有益；如果台海局势趋于紧张，将会扼制平潭的发展。2012年5月20日马英九开始了第二个任期，但他个人的声望则创下了历史的新低。这在一方面会使马英九在两岸关系上更为消极、保守，另一方面也使民进党重新执政成为可能。如果民进党重新执政，将会对平潭开发建设造成巨大威胁。

三、对策

1.统一自身认识，加大对台宣传力度。认真组织干部群众认真学习党中央、国务院推进平潭开放开发的重大举措，学习福建省委省政府推进平潭开放开发的思路和措施，把全省上下的思想和行动统一到加快平潭开放开发上来。尤其是处理好平潭综合实验区与厦门特区在发展上的关系，避免在发展中出现的自觉或不自觉的同质化竞争和不应有的内耗，明确各自在两岸和平发展中应该发挥的不同作用和最佳的发展模式，实现两个地区差异化发展和良性竞争。

2.加大对台的宣传力度，将大陆建设平潭经济试验区的意图、思路、产业规划、可能带来的效益以及相关联络方式制作成多媒体的光盘，或放在网站上，或经由对台交流访问活动，全力向台湾民众介绍宣传，让台商及相关人员对到平潭投资、工作的利多有更充分、更深入的了解。让台湾民众真正溶入平潭的开发建设中，实现通过两岸合作共创双赢，让台湾共同分享政策利好，在实验区的建设过程中让台湾方面深度融入参与。

3.吃透各项政策，细化落实方案，制定具体措施，尽快发挥政策效应。平潭应认真学习和吃透国家发布的一系列有关政策精神，尤其是国家发展改革委近期印发的《平潭综合实验区产业发展指导目录》（发改产业［2013］348号）精神，根据这些文件精神尽早制定出平潭实验区招商选资、培育两岸共同产业和共同市场的实施细则。

4.促进制度创新，实现两岸制度协调。海峡两岸在规章制度上存在着很大的差异，因此在平潭必定存在地方的规章、规定怎么来执行，怎么来使用的问题。即到底用台湾那一套，还是用大陆这一套。这就必须进行制度创新，实现制度协调。比如可以学习深圳湾口岸开通的“一地两检”模式。把台湾的口岸查验场地和设施设在位于平潭的口岸大楼里。同一幢楼内，两套人马、两种制度共存，让台湾的行政管理权和司法管辖权在中央授权下有限度地延伸至内地，实现“无缝对接”。最初还可以海峡两边都承认的相关规定，可以做，只要有一边不承认的，先不做；进而大陆能做，而台湾不能做的，平潭岛先做；台湾能做，而大陆不能做的，平潭岛也可以先做。

5.积极引进台湾优秀人才，加快培育闽南文化。加大措施，积极引进各类优秀人才，尤其是台湾和闽南地区的优秀人才。一方面可以把台湾的各种先进理念引入平潭，另一方面使闽南语和闽南文化在平潭生根、开花，营造适合台湾民众生活的环境。

［1］国家发展和改革委员会.平潭综合实验区总体发展规划［N］.福建日报，2011-12-19（1）.

［2］费伟伟.福建平潭共同海上家园，人民日报［N］.2013-2-25（6）.

［3］国家发展和改革委员会.平潭综合实验区产业发展指导目录［EB/OL］.http://www.fjsen.com/a/2013-03/07/content_10-801242.htm.