上海市土地整治战略研究

刘 静，黎而力，张正峰

（1. 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2. 中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

上海市土地整治战略研究

刘 静1，黎而力1，张正峰2

（1. 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2. 中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872）

土地整治是促进生态文明建设、统筹城乡发展的重要政策工具，对于促进上海市转型发展具有重要意义。本文立足于上海市土地利用现状、特点及问题，提出上海市土地整治战略：要“以综合型土地整治推进上海转型发展”的战略导向，努力达到增加耕地数量、提高土地集约利用水平、改善生态状况和优化空间形态的战略目标，把握规范推进多功能农地整治、合理有序推进滩涂圈围开发、稳妥推进农村居民点整治、积极开展集中建设区外工业用地渐进性整治和创新性探索价值提升型市地整治五大战略方向。土地整治战略的实施需从重视规划引领、加强部门协调、制定差别化政策、拓宽资金渠道等方面强化保障。

国土资源管理；土地整治；发展战略；实施途径

近年来中国不断加强土地整治工作力度，中央连续七个一号文件锁定三农问题，并论及土地整治。与传统的土地开发整理复垦相比，土地整治在整治范围、整治内涵以及整治目标上都发生了较大变化[1～5]。目前土地整治已经上升为国家层面的战略部署，成为中国建设社会主义新农村、盘活存量建设用地、统筹城乡发展的重要抓手和平台[6～8]。当前，上海市面临着人口持续快速增长和资源环境紧约束的双重压力，转型发展遭遇资源瓶颈，迫切需要土地整治作为有效补充耕地面积，缓解占补平衡压力；盘活存量建设用地，提高土地利用集约度[9]；建设社会主义新农村，缩小城乡差距；构建绿色基础设施，改善城乡生态环境的重要抓手和平台，解决区域土地资源紧缺、工业用地比重偏高，农村地区土地利用粗放，城乡差距大，生态保护压力突出等一系列现实问题。在当前土地整治内涵外延扩张、国家高度重视土地整治、大都市面临转型发展的背景下，本文对上海市土地整治战略进行研究，确定上海市开展土地整治的战略导向、战略目标及战略方向，并提出相应的保障措施，整治战略的确定对促进上海市健康发展具有重要的现实意义，对其它一线城市开展土地整治工作具有一定的借鉴意义。

1 上海市土地利用特点分析

1.1 土地后备资源紧缺与粗放利用现象并存

上海土地面积约占全国的0.086%，而人口却占全国总人口的1.1%，人地矛盾十分突出。随着经济的快速发展，城市建成区面积快速扩大，耕地面积日益缩小。2006～2010年，上海市建设用地面积由360万亩(2400km2)增加为429万亩(2860km2)，年均增长4.79%；1978～2010年，上海市耕地面积由540万亩(3600km2)减少为302万亩(2013.3km2)，减少了44.07%。根据2010年统计数据，上海市未利用地面积除去河流水面仅有40多万亩(约270km2)，耕地保护压力大，土地后备资源严重稀缺。与此同时，虽然经过多年的努力，上海市土地利用集约程度显著提升，但是与世界其它发达城市相比，仍存在较大差距。2010年，上海市地均GDP仅为东京的1/3，法兰克福的1/2，低于伦敦、香港等城市和地区。2010年农村人均宅基地面积高达354m2，远远超过国家规定的150m2高限；农村宅基地和工业用地比重偏高，布局分散，土地利用效率低下。土地资源紧缺与低效利用现象并存，进一步加剧了土地供需矛盾。

1.2 经济高速发展与城乡收入差距逐步扩大现象并存

改革开放以来，中国经济高速发展，2010年上海市生产总值指数为2259.3（以1978年为100），是1978年的22倍；三产比例由1990年的4.4∶64.7∶30.9变为2010年的0.7∶42.0∶57.3，以服务业为主的第三产业开始在国民经济发展中占据主导地位，经济高速发展，基础设施建设水平大幅提高。但与此同时，2010年，第一产业生产总值指数仅为146.0（以1978年为100），仅为30年前的1.5倍；城乡收入差距逐步扩大，城乡二元结构分化态势显著。2010年，上海市城市居民人均可支配收入31838元，农村居民人均可支配收入13746元，城乡居民收入比从1990年的1.3变为2010年的2.3，收入差距逐渐扩大；广大农村地区公共服务供应远低于城市地区，农民居住和生活条件亟待改善。经济高速发展与城乡收入差距逐步扩大现象并存，城乡差距的逐步扩大已经成为制约社会和谐发展的一个重要因素。

1.3 市民对绿色空间需求日益增大与生态空间逐步萎缩并行

大都市有着相对较强的资源集聚能力，随着城市化进程的发展，越来越多的人口向上海集聚，依据第六次全国人口普查结果，上海常住人口2301.91万人，与2000年第五次全国人口普查相比，增加628.14万人，年均增长率3.24%，远超全国水平（约0.57%）。一方面，人口绝对数量的快速增加客观要求拓宽生态游憩空间，提高宜居性。另一方面，作为国际化大都市，其集聚的人口往往具有相对更高的学历和素质，这些人群对生态环境、休闲游憩有着更高的需求。他们居住在城市，同时渴望到乡村田野中去，回归自然、休闲度假、体验农业文化。二者相结合，带来了强劲的生态系统服务功能需求。但与此同时，在经济建设和土地开发等多重因素共同作用下，上海市生态用地空间急剧衰退，生态环境空间占比过低。过去10年间，上海市耕地、林地、水面面积均大幅减少，全市林地面积比例仅为7%，建设用地占全市陆域面积（扣除崇明三岛）接近50%，同时由于缺少山川等天然的生态培育屏障空间，规划的生态用地往往被建设用地蚕食，城市宜居度大大下降。人口数量在增加，居民对生态空间的需求在扩大，这与生态空间逐步萎缩的现象并行，也开始引起人们的重视。

2 上海市土地整治战略

土地整治战略意在对未来土地整治的方向、目标和任务等做出统筹安排。本文立足上海市土地利用的特点、突出矛盾与实际问题，着眼土地整治与经济社会发展的契合点，在借鉴德、日等国和我国台湾等地区土地整治先进经验的基础上，提出上海市土地整治的战略。

2.1 战略导向

上海市开展土地整治应坚持“以综合型土地整治推进上海转型发展”的战略导向。

“综合型土地整治”一是指整治目标的综合：土地整治的目标不仅仅包括增加耕地数量，还应包括提高耕地质量，提高集约水平、改善生态环境、改善农民生产生活面貌等多重目标；二是指参与部门的综合：整治过程应整合农委、水务、环保、建设、发改、财政等各个部门资金和政策，资金集聚，政策聚焦；三是指整治类型的综合：进行全域规划、全域整治，对整治区域中的农用地、农居点、低效工业用地和未利用地等各种用地类型进行综合整治。

2.2 战略目标

围绕土地整治战略导向确定四项战略目标：

一是增加耕地数量。通过土地整治补充耕地，保障粮食安全和重要农产品供给能力。

二是提高土地集约利用水平。通过农地整治提高土地利用等别，提高粮食产出能力；通过建设用地整治促使空闲宅基地、低效工业用地、城中村等低效建设用地恢复利用或提高利用效率。

三是改善生态状况。即通过土地整治梳理整合生态用地，锁定城市生态空间，建设基本生态网络（“基本生态网络”来源于《上海市基本生态网络规划》，是指由中心城绿地、市域绿环、生态间隔带、生态走廊、生态保育区五类生态空间形成的“环形放射状”生态网络空间体系。《上海市土地利用总体规划（2006～2020年）》确定了“双环八廊二十区四大源地”生态开敞空间体系）；加强绿色基础设施建设，形成具有地域特色的都市生态景观格局。

四是优化空间形态。这一方面是指通过中心城区市地整治，调整城市布局，优化城市形态；另一方面是指在集中建设区（“集中建设区”来源于《上海市土地利用总体规划（2006～2020年）》，是指在规划期内引导城镇集中建设和产业集聚发展的建设区域，可简称“集建区”）外加大低效工业用地和农村宅基地的整治力度，为新城和新区建设预留或腾退空间，引导城市功能由高度聚合转向适度分散，促进健康城市空间形态的形成。

2.3 战略方向

一般来讲，按照整治内容可将土地整治细分为农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、宜农未利用地开发和毁损土地复垦等类型[2]。按照土地整治类型，结合上海市实际状况，围绕四大战略目标，提出未来上海市土地整治的战略方向。

一是规范推进多功能农地整治。农用地是大都市最为主要的生态资源之一。大都市农地整治应紧紧围绕农地的“生产、生态、景观、文化”等多重功能，注重与现代化农业生产方式相适应的基础设施配套，加强农田的集中连片，强调农田生态和景观建设，促进具有上海特色的都市型现代农业建设和生态景观格局的形成。

二是合理有序推进滩涂圈围开发。滩涂是上海最为主要的可供开发的未利用地资源。滩涂开发过程要把握滩涂成陆、成田的自然规律，在整治过程中利用与保护兼顾，前期开发与后期管护兼顾，从而达到支撑城市发展用地需求及支撑城市外围生态空间建设需求的目的。

三是稳妥推进农村居民点整治。农村居民点整治牵扯众多农民的利益，直接影响到社会和谐和稳定，必须稳妥推进。应立足不同地区农村经济社会发展条件和农民群众的实际需求，探索不同的农村居民点整治模式，在整治过程中调整农村居民点聚落布局形态，改善农民生产生活条件；调整城乡土地利用结构，促进城乡统筹发展。

四是积极开展集中建设区外工业用地的渐进性整治。通过集中建设区外低效工业用地整治，提高土地集约利用水平，优化工业企业空间布局，促进产业结构转型升级，从而提升工业用地的利用效益和其对周边地区发展的辐射效能。

五要创新性探索价值提升型市地整治。借鉴旧城改造、历史风貌区维护、城区工业用地“退二进三”的经验，对城市旧区和城郊城中村进行整治，以提高城区环境品质及城市土地价值。

五个战略方向当中，农用地整治和滩涂围垦开发项目历史上已经开展较多，随着坑塘等资源越来越少，生态保护的意识越来越强，零星坑塘填埋的整治方式将逐步被大规模农用地整治替代，土地整治的重点也逐步由农用地整治转向建设用地整治。

3 土地整治实施的保障措施

一是重视规划引领，发挥规划龙头导向。通过市级整治规划确定未来土地整治开展方向，摸清各种类型土地整治潜力，确定未来一段时期内土地整治目标、重点区域、重点工程和重点项目并提出实施土地综合整治规划的具体政策和措施[10]；在区县规划层面，结合土地利用总体规划批后完善的相关需求，融合城市规划编制技术和手段，按照“分区分类”的原则，划分单元，通过单元规划的编制细化土地整治的具体安排，为土地整治项目安排提供依据，为集中建设区外土地整治的精细化管理提供依据。通过规划的编制，做到土地整治项目选址有规可依，集建区外新增建设用地布局可控。

二是加强部门协调，发挥基层政府作用。首先要协调好“左右”条线，即注重理顺与发改、建设、农业、水利等部门的关系，整合各部门政策和资金；其次要协调好“上下”条线，即市、区县、乡镇三级土地行政主管部门。乡镇政府直接负责政策的执行，其熟悉项目区情况和农村具体工作，是农户搬迁乃至整个项目实施管理的主力军，注重发挥其作用，有助于提高管理的针对性和有效性。要通过广泛宣传和政策引导统一思想，使基层政府认识到土地整治不仅仅是补充耕地的途径，更是改善生态环境、打造都市新农村、统筹城乡发展的重要平台。

三要强化政策创新，制定差别化整治政策。针对多功能导向型农地整治，要建立绿色基础设施配套建设机制；针对城市化推进型农村居民点整治，要健全社会保障配套机制，试点探索多渠道资金筹措机制；针对乡村更新型农村居民点整治，要建立节余新增耕地指标跨区县交易机制，发挥级差地租优势；针对渐进性工业用地整治，需要探索工业用地生态修复及土壤质量持续跟踪监测机制，探索完善集建区外建设用地整治的存增转化机制，将存量建设用地整治与新增建设用地落地相挂钩；针对生态导向型土地综合整治模式，需要探索建立社会资金投资机制，探索差别化激励机制，完善生态补偿机制。

四要创新融资模式，拓宽资金渠道。首先，要整合多部门涉农专项资金，如农村道路、水利设施、农业综合开发、地质环境治理及新农村建设等专项资金，采取预算不变、渠道不乱、用途不改的办法，集中用于土地整治项目。其次，引导社会资金投入。对于耗资巨大且有较为明显利润点的建设用地整治，以市场模式运营，成立土地整治基金作为融资平台，整合银行贷款、土地信托、土地证券及其他资金来源，按照“共同承担、责任有限”的原则，以市场运作、政府监管的方式实现各利益主体的既定目标，最终达到“共同投入，多方共赢”的局面。

4 结论与讨论

党的十八大报告指出要“把生态文明建设放在突出地位”，“优化国土空间开发格局”、“加大统筹城乡发展力度”。土地整治作为优化空间布局、改善生态环境；促进新农村建设，统筹城乡发展的重要抓手和平台，对解决上海市土地资源紧缺与粗放利用现象并存、经济高速发展与城乡收入差距逐步扩大同行、对绿色空间需求日益增大与生态空间逐步萎缩并行等多对矛盾有着重要的现实意义，是上海市破解人口高速增长与资源、环境紧约束双重压力的有效政策工具。作为大都市的上海市，开展土地整治应坚持“以综合型土地整治推进上海转型发展”的战略导向，努力达到增加耕地数量、提高土地集约利用水平、改善生态状况和优化空间形态的战略目标，以规范推进多功能农地整治、合理有序推进滩涂圈围开发、稳妥推进农村居民点整治、积极开展集中建设区外工业用地渐进性整治和创新性探索价值提升型市地整治为战略方向。为保障土地整治战略的实施，需从重视规划引领、加强部门协调、制定差别化政策和拓宽资金渠道四个方面强化保障。

在上海市开展土地整治过程中，需要进一步讨论的问题包括：

（1）发展“都市多功能农业”带来的特殊用地类型管理问题。都市多功能农业的发展，带来了一系列特殊的用地需求，尤其是设施农用地、农业旅游及其附属基础和服务设施用地、农业龙头企业用地等。目前，这些用地类型的管理口径尚不明晰，与现行的土地管理制度存在矛盾，在一定程度上阻碍了都市多功能农业的发展，需尽快研究明确相应的政策口径并给予相应的政策支持。

（2）大都市土地整治的技术支撑问题。大都市土地整治以城乡建设用地整治为重点，注重现代化农业生态景观格局的打造。新的土地整治理念需要相应的技术支撑。建议加快研究规划设计、工程技术、整治装备、项目监管等各方面的支撑技术。如与大都市多功能农业密切相关的农村景观规划设计技术、生态化道路及沟渠设计技术；与工业用地整治直接相关的工业用地复垦技术、污染土壤改良技术、土壤质量快速检测及追踪技术等。

致谢：非常感谢上海市规划和国土资源管理局冯经明局长、史家明副局长的悉心指导！

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Land Consolidation Strategy in Shanghai

LIU Jing1, LI Er-Li1, ZHANG Zheng-Feng2
(1. Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China;
2. School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Land consolidation has proven an effective policy tool for promoting ecological protection, and urban and rural development, and should be important for supporting land use change in Shanghai. Based on the characteristics and possible problems of land use, this paper argues that the land consolidation strategy in Shanghai should insist on an integrated approach to help transform the city. The strategic objectives are to increase the amount of arable land, to raise the degree of land-intensive utilization, to improve ecological conditions, and to optimize the spatial arrangement of land use. Strategic directions include developing farmland consolidation for multifunction activities, exploiting mudflats in an orderly and reasonable manner, steadily advancing rural residential consolidation, actively conducting industrial land consolidation outside the central constructed area, and exploring models of urban land consolidation creatively to raise land value. The safeguards for the land consolidation strategy contain an emphasis on the leading role of planning, strengthening coordination among different departments, developing differentiated policy, and broadening funding channels.

land resources management; land consolidation; development strategy; implementation approach

F301.2

A

2095-1329(2013)02-0006-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.02.003

2013-05-15

2013-05-21

刘静(1987-),女,硕士,主要从事土地整治与土地利用研究.

电子邮箱：liujingruc@163.com

联系电话：021- 63193188×18011

上海市规划和国土资源管理局项目“上海土地整治规划编制”