增权、灵活、专业：英国残疾人直接支付制度透视

陈奇娟

增权、灵活、专业：英国残疾人直接支付制度透视

陈奇娟

英国残疾人直接支付制度不但增强残疾人福利产品的多元化，同时也能够促进了残疾人的自我发展，满足残疾人家庭的需求。本文通过剖析英国残疾人直接支付制度的优势和特征，并从中得到对中国残疾人社会福利体系的几点启示：一是增权理念的引入；二是政府与服务机构之间的良性互动；三是专业社会工作者的介入。这些皆有利于构建有中国特色的残疾人社会福利体系。

英国 残疾人直接支付制度 服务机构 社会工作

陈奇娟，南京信息工程大学公共管理学院教师，南京大学博士研究生（江苏南京 210044）。

英国残疾人社会福利政策的四大基本目标是：包容，补偿，福利提供和公民权利（Robert Drake，2010）。在英国，残疾人除了可以享受一般社会保障和福利制度中的相关待遇之外，还有残疾人专项福利政策，这些政策体现在残疾人财政补贴、残疾人法律、教育、医疗、就业等各个方面。其中，残疾人直接支付制度（direct payments）是政府为有照料服务需要的残疾人或其家庭照顾者提供的专门补助项目。当个体被政府认定是需要接受社会服务，但他(她)又希望自己来安排照料服务，而不是直接获得当地政府提供的社会服务时，他(她)就可以向政府申请“直接支付”福利项目。

残疾人直接支付补助的申请者为16岁及以上的残疾人、未成年残疾的照顾者。地方政府的社会服务部门首先要对直接支付申请者进行社区照顾评估（community care assessment），以此决定申请者的实际需求和补助数额。一旦个人的申请得到批准，政府就会把补助金打入申请人的账号里。残疾人申请到“直接支付”补助之后，就具备更大的灵活性和权利去选择服务，但政府对该福利项目的监管十分严格。政府明确规定“直接支付”补助金所能购买服务的范围和种类；同时要求

使用者提供详细的信息和凭证，说明这些补助的使用情况，例如签过字的个人服务时间表、服务机构提供服务的凭证和记录等。

一、直接支付制度在英国的实施概况

直接支付制度是在一定的背景下制定的，在二十世纪八九十年代，一方面，英国残疾人积极争取权利，希望政府直接提供现金、自己购买服务，以此代替由地方政府社会服务部门和健康部门直接为他们提供的服务。他们认为，传统的服务主导权掌握在服务提供者一方，残疾人则处于弱势地位，这种模式实质上是削弱残疾人的权力而不是增权；每个人都有权利和能力去选择接受什么样的服务；再加上自由主义市场经济的影响，认为应该允许残疾人在市场中购买他们所需要的商品和服务，从而带动市场的发展。另一方面，提高残疾人的独立生活能力和生活质量也成为政府日益关注的课题之一。在此背景下，直接支付制度作为一种关键性的机制，使得残疾人能够有机会选择多样化、个性化的服务，能够根据自身的特殊需求去选择照顾者，能够更好地控制自身的日常生活，而这些正是传统的直接服务之弊端所在。给残疾人提供可以自我支配的财政资源，这是一种全新的福利产品类型，是对有关权力、依赖的传统观念的挑战，也是重新定义购买者、提供者和使用者三者之间的关系。面对不断上升的家庭需求和社会需要，残疾人直接支付制度的价值越来越得到决策者和残疾人群体的广泛认可，并且成为英国政府决策的重要参考。

1996年的《社区照顾法（直接支付法）》是残疾人社会保障制度的一个转折点，该法律授权英国的地方政府可以针对一些残疾人（65岁以下）设立直接支付账户资金，从而代替一部分直接服务。比如，英格兰对符合条件的残疾人从1997年开始就可以申请直接支付资金去购买所需的服务。由于各个地方政府对该项法律的最初反映各不相同，因此对政策执行的投入水平也各不相同。并且对直接支付制度的内容和权益只是从狭隘的专业角度进行解释，许多合乎条件的残疾人仍然没有完全理解该种制度，这种现象在有听力障碍或精神疾病的残疾人身上体现得尤为明显，因此在一定程度上影响残疾人去申请该项福利产品。

尽管有上述限制，但是从1997年以来，总体而言，申请使用直接支付的残疾人数量有可观的增长。主要有两方面的原因，一是社会公众开始关注和认知直接支付制度；二是英国政府法律的不断完善和不断投入的财政支持。2000年时，《社区照顾法（直接支付法）》把老年人被列为直接支付对象。2001年时，《照顾者和残疾孩子法》又把照顾者、残疾孩子的家长和残疾青年也成为直接支付制度新增的对象。在2003年时，英国政府设立了发展基金（development fund），每年投入三百万英镑去推动直接支付制度的实施，并且还明确规定：给相关对象提供现金支付是地方政府的强制责任，而不再是由地方政府自由选择执行与否。由于上述两大原因，直接支付的使用人群大增。根据有关研究显示，直接支付制度的使用者数量在2001年至2003年间实现了成倍增长，而且在接下来的两年内又出现了同样情况。根据英国社会科学现象评估框架的数据显示，在英格兰，接受直接支付服务的老年人和成年人的数量从2005年初的13800人增加到2005年3月底的22100人。即便是实现程度较低的北爱尔兰，在这段时期内，同样实现了成倍增长。同时，在苏格兰，接受直接支付服务的人员数量甚至增长了7倍，从2001年的207人增加到2005年3月底的1438人（Deb-

bie Jolly,Charlotte Pearson,2007）。

2005年，英国《促进残疾人生活机会》（Improving the Life Chances of Disabled People）的出台标志着英国政府实施直接支付制度的巨大决心。现在，直接支付制度成为英国政府政策和福利制度的显著特点，是英国残疾人福利体制中非常重要的组成部分。直接支付制度由于符合残疾人独立生活的需求，又有较大的灵活性，使得残疾人有更多的自我选择机会，符合残疾人自我发展和独立生活的趋势。

然而，在直接支付制度立法十几年之后，该项制度的实行程度存在地区差异。诸多研究报告显示，英格兰实施率一直是英国其他地区的两倍，由此引起的残疾人福利的公平问题和权力问题成为学者们关注的焦点之一。此外，中产阶层、富裕者、具有较好教育背景的残疾人，他们更容易获取信息，也具备更强的能力去利用直接支付制度，并且他们倾向于用直接支付代替传统的政府提供的直接服务（David Leece，2006），这不但对英国残疾人的公平和机会带来冲击，同时也引起政府和学者们思考：应该如何处理直接支付制度和传统的直接服务之间的关系。

二、直接支付制度的优势与特征

英国残疾人直接支付制度不但增强了残疾人福利产品的多元化，同时也能够更好地促进残疾人的自我发展。本文认为，直接支付制度之所以能够获得一定的成效，主要在于该项制度具备以下几个方面的优势和特征。

（一）体现了增权理念在残疾人社会福利中的运用

在英国，由政府提供的传统的残疾人服务，一般分成三类（Morris,J.，1993）：一是社会服务部门提供社会服务（social services），二是健康部门提供健康服务（health services），三是日常生活照顾（daily life care）。政府各个部门在提供这三类服务时往往是独立进行、各自为战的，一般而言，社会服务部门工作人员不提供健康护理照顾，而健康部门工作人员也不提供日常生活照顾等。在这种模式下，残疾人难以享受到综合照顾（integrated care）。然而在残疾人看来，这些照顾是难以明确界定并加以分类的。直接支付制度使得残疾人有权利拒绝政府提供的直接服务，有权利去选择合适的照顾者，让照顾者提供什么样的服务以及怎样服务等。更重要的是，残疾人主动去选择照顾者的过程本身就是一个残疾人走向社会、参与社会的过程，有利于残疾人的心理健康和情绪发展。这从根本上而言，体现了“增权”（empowerment）理念在残疾人社会福利政策中的运用。

（二）有利于解放家庭照顾者，提高家庭生活质量

大部分残疾人会给整个家庭带来巨大的经济压力和照顾压力，这已经成为不争的事实。残疾人接受康复服务、医疗服务本身就需要较大的经济开支；同时，家庭照顾者很可能为了残疾人而放弃工作，整个家庭的经济来源就会得不到保证或会减少。直接支付制度会在一定程度减轻残疾人家庭的经济负担，使得他们能够有经济能力去购买某些服务，一方面让残疾人本身享受更加专业的综合服务，另一方面，在某种程度上解放家庭照顾者，让他们回归正常的社会生活，实现就业，提高家庭经济收入，以更好的经济基础和心态去面对和支持残疾人。

（三）具有很大的灵活性

直接支付制度的优势还在于其灵活性，残疾人及其照顾者可以灵活支配这项费用。英国健康部门（department of health）在2003年就曾明确指出，直接支付制度的核心原则是残疾人可以灵活地安排这种资金支持，这也正是直接支付制度的鲜明特征。这种方式可以让残疾人及其家庭成员通过各种方式获得多种合适的服务，从而更好地满足残疾人自身及其家庭的需求。例如，直接支付制度让年轻的残疾人可以走出家庭，有机会经历家庭以外的活动，也就是说，这种制度不但解放了家庭照顾者，而且也解放了残疾人自身。而这往往是家庭成员充当照顾者角色时无法做到的，因为他们力不从心或者有很多其他的事情要解决，因此不管是家庭照顾者还是残疾人自身都被束缚在家中。越来越多的残疾人家庭已经认识到这一点，认为灵活性是直接支付制度的最大优势。直接支付制度可以使接受者（残疾家庭）能够更积极地花一定的费用去选择残疾人照顾者，这也成为这项制度广受欢迎的一大因素。鉴于此，很多家庭认为，相对于政府直接提供服务而言，他们更倾向于直接支付制度。当然，对于政府而言，一定要有效地平衡提供服务与提供资金之间的关系，并且要保证直接支付制度对象选择的公正性和监督的有效性。

（四）残疾人照顾者类型的多样化

英国残疾人照顾者有多种的类型（clare ungerson,2010）：传统的正式照顾者（“traditional”formal carers），受聘于政府的健康机构和社会照顾机构，薪水由政府发放；混合经济的正式照顾者（“mixed economy”formal carers），受聘于志愿者组织和非盈利组织，薪水较之一般机构的工作人员要低廉；义工照顾者(volunteer carers)，他们在社会服务机构中从事志愿者服务，一般没有报酬或者象征性的报酬，为了保证服务的连续性，机构往往会要求他们签订合约；独立的正式照顾者(“independent”formal carers)，他们一般受聘于私人服务机构，为残疾人提供临时性或短期的服务，根据服务数量和质量从机构获取一定的报酬；个人助理照顾者(“personal assistant”carers)，他们一般直接和服务购买者联系。购买者可以通过劳动力市场或者专门的报纸、杂志等媒体找到合适的照顾者，购买者直接付费给照顾者。根据研究显示，许多残疾人家庭会倾向于选择个人助理照顾者（Caroline Glendinning，2000）由此一来，直接支付制度在客观上激活了英国的照顾服务业；非正式照顾者(informal carers)，一般是被照顾者的亲戚、朋友或者邻居，往往是无偿的帮助。英国健康部门在2003年时曾发布过有关残疾人照顾者的政策指引，该指引明确表示地方政府应该允许残疾人的近亲或者朋友作为照顾者，即这些非正式照顾者可以通过残疾人的直接支付账户中获得报酬。这一变化使直接支付制度被越来越多的接受者所认可。在该制度实施之前，亲属、朋友和邻居若为残疾人提供照料服务，往往是出于人道主义免费进行服务，难以保证服务的持续性。政府的直接支付制度很好地解决了这一问题，残疾人既可以享受到亲属或者朋友提供的优质服务，同时对亲属或者朋友而言，又可以获得一定报酬，增加经济来源。

对残疾人来说，直接支付制度使得他们可以组织自己所需要的服务，选择合适的照顾者，这是残疾人独立生活的鲜明标志。跟传统的政府直接提供服务相比，直接支付制度使得许多残疾人从依赖福利专家、专业人士和家庭成员的免费照顾中解放出来，从相互分割的服务模式中解放出来。再者，多种类型的照顾选择，可以使残疾人的正式支持网络和非正式支持网络更好地进行沟通和整合，从而为残疾人提供更好的服务。

（五）地方政府为直接支付制度的有效实施提供保障

地方政府之所以不断执行和推广直接支付制度，主要有两大因素：一是法律的要求；二是现有直接服务的弊端。把直接支付制度和直接服务输送融合在一起，这是地方政府的义务和责任。学者们得到的共识是，这一融合机制的成功在很大程度上需要充足的资金和人力资源，并且还需要有相应的措施去保证其持续性。主要有以下两方面：其一，地方政府任命高级经理去负责推动直接支付方案，包括如何宣传信息、如何发动残疾人及其社会组织和社会公众参与到整个项目中，如何对各种类型的照顾者提供培训、如何监管照顾者对残疾人的服务质量。其二，地方政府聘任专业的社会工作者或者社会工作者团队参与直接支付制度的实施。社会工作者因为其专业价值、专业方法和专业技巧，在残疾人社会福利政策的实施过程中可以发挥多种作用。他们既可以以地方政府为对象，提供相关专业服务，让直接支付制度能够发挥最大的功能；同时又可以以残疾人为对象，为他们提供服务，让他们更有效地享受直接支付制度。

简言之，当高级经理人和一线的社会工作者有效合作时，直接支付制度才能得到科学的推展。当然，直接支付制度的实施和发展都以充足的资金作为基础，这必然会给地方政府带来一定的财政压力。不过很多研究表明，虽然有越来越多的残疾人家庭接受并使用直接支付项目，不过和政府以往直接提供服务相比，财政支出不但没有增加反而减少。

（六）独立的支持服务组织（Support service）的配合

英国的直接支付支持服务组织（Direct Payments Support Service，DPSS）是一个以地方政府为基础的独立组织。该组织提供的支持服务包括招聘支持（recruitment support）、就业咨询（employment advice）和情感支持（emotional support）。所有的直接支付使用者除了能够获得地方政府的账户资金支持之外，皆可享受该组织提供的免费服务。任何个体的需要都是多层次的，残疾人服务接受者往往除了实际支持（如资金支持）之外，同时又需要情感支持、信息支持等。比如，该组织可以向残疾人接受者提供合适的建议，让他们更好地去使用直接支付账户上的资金，去购买专业、合适的服务。

完善的支持体系对于直接支付制度的有效推展十分必要，为直接支付制度提供了相关的服务保障。DPSS从优先权、实务操作和内涵几个不同层面，对独立设置方案（independently provided schemes）和内部方案（‘in-house’schemes）作了明确的划分，根据不同的残疾人对象，DPSS提供不同的服务方案。例如，DPSS在接受者招聘照顾者的过程中扮演了十分重要的角色。研究表示，许多接受者在招聘照顾者时会碰到困难（Leece,2004;Glasby&Littlechild,2002)。针对这一问题，DPSS重新调整其招聘决策，找到了更为本土化的方法，并且取得一定的成功。他们在当地的商店、中小学校和大学张贴广告，学校网站上发布相关信息，目的在于吸引家长了解弹性的工作时间，有兴趣的家长可以找到合适的岗位。DPSS在指定服务策略时也会考虑到当地的政治、经济和文化等背景，从而为接受者提供更好的服务。尤其对那些缺乏信心和相关知识去合理支配直接支付账户资金的使用者来说，支持服务就显得更加重要，它使得使用者能够解除“有了钱但是购买不到合适服务”的难题，能够享受到更为人性化、个性化的服务。显然，为独立的支持服务组织提供必要的资金是地方政府的一大责任，而组织的独立对于直接支付服务的顺利推展是至关重要的。

三、直接支付制度对中国残疾人社会福利体系的启示

在全球化的大背景下，应该以开放、客观的心态去认识、学习其他国家残疾人社会保障制度的先进理念和方法。通过深入理解英国残疾人直接支付制度，发现其优势和特征，能够从中得到对中国残疾人社会保障制度的启示和借鉴意义。

（一）引入增权理念，使社会保障制度成为残疾人发展的巨大推动力量

“增权”(empowerment)是现代社会工作理论的一个重要概念，意指赋予或充实个人、群体的权力。在现实生活中，由于社会利益分化、社会制度安排不合理等原因，处于社会底层和边缘的弱势群体总是缺乏维护和实现自我利益的权力和能力。在社会工作看来，增权是改变这种状况的重要途径之一。增权概念的价值取向在于：通过提供资源和培养能力，引导个人、家庭和社区采取乐观的态度，积极参与决策和通过行动来改变自己的不利处境，提升自己的权力和能力，同时也使得整个社会的权力结构更趋公正。正是增权概念这种特有的价值功能，使其在社会发展的进程中，得以成为发达国家和地区整个社会福利、社会政策和社会服务的重要目标和介入过程（范斌，2004）。对于残疾人来说，社会福利制度是相当重要的一种“外力推动模式”的增权，通过制度、政策、专业的社会工作服务等外部力量的推动,可以有助于残疾人群体消除社会交往的障碍，获得更多的资源和机会，改变其社会环境，挖掘潜能，培养能力和技巧,进而能够获得更好的独立发展。

英国残疾人直接支付制度的实质是，希望通过直接支付这种方式，赋予残疾人更多的资源和权力，从而获得自我发展。我国在构建残疾人社会福利制度时，也可以引入增权理念，努力营造有利于残疾人的福利制度环境，让福利制度成为推动残疾人增加能力的巨大外部推动力量。

（二）要正确处理政府与社会服务机构之间的关系，构建完善的残疾人社会服务体系

政府和服务机构，这两者对残疾人及其家庭都是不可或缺的，都是其社会支持网络中的重要组成部分，前者一般提供制度支持与经济支持，而后者提供服务支持。如前文所述，英国地方政府提供直接支付的所需资金，同时独立的服务组织为残疾人提供建议、信息和服务等。英国为残疾人提供服务的社会组织众多，大多按照市场化的运作模式，政府往往通过购买服务，引导和发展大量的社会服务机构，为残疾人提供高质量的服务。充分依靠社会力量，带动社会参与，这是英国残疾人工作方式的特点之一。这种政府与服务组织之间的良性互动关系，为我国政府职能改革、公共服务社会化、残疾人服务体系建设提供了有益的借鉴。

我国在推进残疾人服务体系建设时，以政府作为主导，充分发挥社会服务机构的作用，为残疾人提供专业的、个性化的服务。一方面，由于残疾人的特殊性，不同类别、不同程度的残疾人所需的服务存在较大差异，有些残疾人可能需要多种专业服务，因此政府应该整合社会资源，组织相关的服务机构或者专业团队，提升残疾人服务的水平和质量。另一方面，在引导社会服务机构和组织参与到残疾人服务领域的同时，政府需要建立系统科学的服务管理和评价考核体系，保障残疾人能够享受到有质量的服务。各方主体可以共同构建以残疾人公共服务机构为主干，以社会化服务机构为重要组成部分，以个性化服务为主要特色，涵盖残疾人参与社会生活多个方面的立体式的残疾人服务体系。

（三）充分发挥社会工作者的作用，增强残疾人社会福利的专业性

社会工作作为一种专业活动，不仅有助于微观的个人问题解决和个人潜能挖掘，同时也有助于宏观的社会政策制定、社会服务输送和社会问题解决。残疾人社会工作是社会工作者运用社会工作方法帮助残疾人补偿自身缺陷，克服环境障碍，使他们平等地参与社会生活、分享社会发展成果的专业活动。英国社会工作的理论发展和实践操作比中国要成熟，残疾人社会工作者具有相对丰富的实务经验，为残疾人提供各种专业服务。中国的社会工作虽然起步较晚，但是最近几年也取得很大的发展，日益得到政府和社会的广泛认可。在构建残疾人社会福利系统中，专业的社会工作不可或缺。为此，一方面要加强对社会工作者的残疾人生理、心理知识的考核,加强社会工作者在价值观与实务方法等方面的考核,从而提高服务于残疾人群体的社会工作者的专业素质。另一方面，政府社会福利部门、公共服务机构和社会服务机构，应该充分吸纳社会工作者的加入，发挥其专业技巧、方法和能力，在残疾人社会福利政策的制定和实施、社会服务的输送和评估、残疾人自身问题的界定和解决中发挥作用。

四、研究结论

通过本文分析，既可以发现英国的残疾人直接支付制度的实施概况、特征与优势，同时也认识到该福利项目并不仅仅是提供资金支持这么简单，而是有一系列与此相关的残疾人社会保障问题值得深思：如何让残疾人真正实现增权？如何处理直接支付与直接服务的关系？如何处理政府与专业服务机构的关系？如何构建残疾人的社会支持网络，包括专业的社会工作者的介入，和非专业的亲戚、邻居、朋友等的支持？而这些问题，也是现在和今后中国残疾人福利制度发展过程中需要加以正视和解决的。在中国残疾人福利体系的理论研究与实务工作中，一方面需要提供丰富的、多元化的残疾人福利产品和服务，另一方面更需要关注如何使这些福利产品能够最大程度地为残疾人服务。笔者认为，秉持“助人自助”的核心理念、提升残疾人群体自我发展的能力，实现政府与残疾人社会服务机构及其他支持元素的良性互动、构建残疾人社会服务支持网络，充分发挥社会工作者的作用、提高整个残疾人服务过程的科学性和专业性，这几点应该能够有效推动中国残疾人福利制度的发展和残疾人服务实践的开展。

[1]范斌，2004，《弱势群体的增权及其模式选择》，《学术研究》第12期。

[2]Clare Ungerson,2010,Give Them the Money:Is Cash a Route to Empowerment?Social Policy&Administration.

[3]Department of Health,1996,Community Care(Direct Payments)Bill,Consultation Paper.

[4]Debbie Jolly,Charlotte Pearson,2007.Direct Payments and Disabled People in the UK:Supply,Demand and Devolution.British Journal of Social Work.

[5]Morris,J.,1993,Independent Lives:Community Care and Disabled People,Basingstoke:Macmillan.

编辑/汪鸿波

C979

A

1672-4828(2013)05-0053-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.009

南京信息工程大学预研项目“优势视角下的残疾人社会服务模式研究”。