澳门安老服务发展历程、政策变迁与模式分析——兼论对内地老年社会工作的启示

范时杰 贺志峰

澳门安老服务发展历程、政策变迁与模式分析
——兼论对内地老年社会工作的启示

范时杰 贺志峰

本文根据安老服务实施主体的不同，将澳门安老服务发展历程划分为四个阶段，并重点剖析了澳门回归后特区政府主导推进的安老服务政策变迁。澳门安老服务运行模式呈现出运行机制灵活、服务种类多元、服务分层合理、实务研究充分等特点。澳门安老服务的实践和探索对内地老年社会工作事业的发展具有重要的启示意义。

发展历程 政策变迁 运行模式

范时杰，北京师范大学珠海分校社会工作系主任，博士，副教授；贺志峰，北京师范大学珠海分校社会工作系助教，硕士（广东珠海 519087）。

“老吾老以及人之老”，“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”是大同社会中老年人幸福生活的标志性符号。从传统话语体系分析，老年人的本质属性是社会的一个弱势群体，按照劳动力标准来划分，属于基本丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的群体，需要依托社会共同体找到社会代际支持才能维系生存，也就是通称的“赡养”来实现自身生命延续。如何构建一个幸福的社会生活共同体，培育良好的社会福利体系和社会保障体系，形成稳健的服务政策和服务机制，保障社会成员蜕变为老年人之后的幸福生活，成为社会发展进程中的重要任务。我国内地的老龄化进程，晚于其他已经进入老龄化社会的国家和地区，澳门的安老政策和养老模式对于内地有借鉴价值。

“老年人”这个词语作为一个特定群体的身份符号，本身体现了一定弱势性。在市场经济和理性主义的社会环境中，老年人群体不再形成社会生产力，效用主义和世俗主义往往将这个群体污名化，认为他们摊薄了社会公共资源和社会财富。澳门很早就开始用“长者”这一中性词汇取代一般意义的老年人一词，并在去歧视化、去符号化之后，开启运行并不断改进澳门的长者服务政策和安老模式。

一、澳门人口老龄化演变趋势与困境

澳门作为一个移民城市，人口老龄化除了受自然生育因素的影响外，还受到外来人口迁入的巨大影响，这使得澳门的人口老龄化趋势变得更加复杂。根据划分人口年龄构成的4个国际指标综合分析，20世纪60年代澳门人口属于年轻型向成年型过渡；20世纪70年代澳门人口日趋老化，人口结构已属于成年型向老年型过渡；20世纪80年代澳门出生人口明显增加，大量青壮年迁入澳门，使澳门人口老化趋势有所减缓；但进入到20世纪90年代以来，澳门老龄化趋势严重，跨入到了名副其实的人口老年型行列（褚可邑，2002）。据2011年澳门统计暨普查局发布的数据，澳门总人口数为55.2万人，65岁及以上的老年人口为4万人，占总人口数的7.2%，老化指数为60.7%，老年人口依赖指数为9%。人口老化程度与2001年的7.3%相当，主要是由于成年人口的移入及外地雇员的增加，使得澳门人口老化的速度得以缓和（人口与计划生育，2011）。依此数据推断，到2031年，澳门总人口数为82.9万人，其中65岁及以上老年人占总人口数的比例将达到19%，老化指数将高达156%，老年人口依赖指数会达到28%。

澳门人口老龄化程度的渐进性及波动性的特征（徐永胜，1998），对澳门整个经济社会发展带来巨大挑战。一方面，从安老服务本身来说，医疗护理需要大规模增加，社会服务需求会迅速扩大，社会经济负担将明显加重，家庭照顾和护理的压力增大，长者个人的适应问题更加突出，长者个人能享受到的公共服务和社会服务的资源将减少。另一方面，从安老的政府保障支持和经济持续供给上，澳门博彩业长期稳定发展的可持续性已经被质疑，博彩单一产业的发展模式必定不能持久。缺乏产业多元化支持的澳门经济未来可能受到冲击。劳动力短缺和老龄化将进一步抑制澳门经济发展，不能给安老提供稳定持续的经济支持。在收入减少和安老支出增加双重压力下，澳门正全面检讨和反思安老政策和经济发展战略。

二、澳门安老服务发展历程

在澳门，慈善救济类、社区互助型的养老传统和社区发展型的安老模式有深厚的社会基础，葡澳时代就有了慈善救济类安老服务。20世纪四五十年代伊始，在本澳的中国人集聚的小区，如岗顶、筷子基就产生了邻里会、街坊会和互助会等社区类社会组织，开展了政府缺失的社会系统下的群众性自治的安老模式。随着时代发展，澳门经济不断发展，特别是20世纪80年代开始，澳门博彩业异军突起，迅速发展，为澳门财政收入和总体经济环境提供了较为稳定的物质保障，开启了现代意义上的长者福利体系和保障体系，形成了具有澳门特点的长者服务政策和模式。总体来看，澳门安老服务发展历程可分为四个阶段：

第一阶段，20世纪80年代及以前。澳门安老服务起源于葡澳初期的卡内罗神父创建的仁慈堂，1569年卡内罗为了救济困苦居民，提供生活救助，以天主教为支撑，建立仁慈堂，后来逐步接收老年人。1895年清安医所成为第一家安老院。1938年澳门成立慈善救济总会，救济救助老年人。此后，以澳门民间力量和社区自身为核心，向澳门社会知名企业家和社会人士筹集善款，围绕慈善救济开展安老服务。主要的服务内容就是建立一些老人院舍和开展社区互助照顾。澳门逐渐产生了一批条件简陋、设备简单而功能相对齐全的社区型的护理、照顾和日间照料的机构，开展经济援助、实物救助和收容庇护。

第二阶段，20世纪80年代到90年代。由非政府组织、非盈利组织为主导，发展耆康中心，政府初步建立社会福利体系。澳门的社会福利保障法令和条款真正发挥效力，安老服务继续发展，社会福利制度和社会保障制度开始形成，初步建立了为独居老人或者老年人夫妇提供公租房和廉租

房的制度。非政府组织和非盈利组织积极开展社会服务和老年人服务，以专业的社会工作的理念和手法，围绕耆康中心，开始为老年人提供公共援助、个案工作、团体康复、小组工作、日间照料、日间护理、送餐服务和家务助理等等服务。

第三阶段，20世纪90年代到2000年前后。政府的介入增加，推动社区支援服务发展。澳门特区政府将老年人群体纳入到施政纲领的重要保障群体，积极推动安老服务的发展。政府聘请专业机构研究澳门安老服务发展战略，建立研究评估和规划机制，完善政府的社会保障制度，检讨安老服务设施设置和相关法律法规。加大对社区的支持力度，为老年人提供多元、立体的支持服务，通过政府购买服务的方式，建立各种社区社工中心和社区综合服务中心，依托社区来实现对长者的社会服务和社工服务。

第四阶段，21世纪初以后。澳门的安老政策进入新时期，政府的主导角色越来越突出，致力于协助强化现有的服务水平，填补服务的空白，逐步由服务层面走向立法层面，尽力实现法律法规调整规范长者服务的职业化、标准化和规范化。大力发展社会工作事业，通过公办民营、公私合营和政府购买的方式，支持明爱、工联、街坊总会、特奥等组织建立社区中心，通过专业、职业的社会工作者提供长者服务。

三、澳门特别行政区政府安老政策的变迁

第一阶段，2000年到2003年。澳门回归后，特别行政区政府就长者服务等安老政策提出了明确的施政纲领，2000年，特区政府提出要推进服务达致老有所养，老有所为和老有所学的目标，注重老年人社会福利政策研究。2001年提出要强化独居长者的关怀和辅助工作。2002年在总结前两年基础上，提出强化现有已经为长者开展的服务网络，提升服务网络的顺畅程度，加强对独居长者的关怀和支援。2003年提出检讨各类社区照顾服务，积极为长者提供起居生活照顾，协助安老院舍持续提升服务质量。

第二阶段，2004年到2007年。澳门特区政府开始强调宏观统筹规划，发展安老服务，建立预警机制。2004年，政府提出巩固安老服务，推广健康生活，规划长者服务，推动持续发展的施政方针。2005年，政府又提出更新工作模式，着重社区为本，发挥协调角色，整合社区资源，关注社会危机，拓展预防机制。2006年，根据“协作倍增活力，民营更添效能”的基本理念，以倍能和增权为中心，引入社会工作价值，建立科学数据，发展整体安老规划。随后一年，明确提出要构建深化长者关怀照顾，提升老年生活质量的施政方针。

第三阶段，2008年到2012年。特区政府注重法律法规建设和社会保障体系完善，推进安老政策的制度化建设。2008年，政府提出以促进社区照顾条件，优化长者生活素质为施政方针。2009年，制定权利保障法规，推进长者支援服务。2010年，政府围绕长者家庭照顾原居安老的目标，提出广添福祉保障耆老。2011年，以建立健全社会保障制度，落实双层养老体系为中心，政府提出优化长期照顾服务，完善老年社会工作价值体系，倡导全民护老社区。2012年，政府提出完善双层社保体系，提高服务素质水平，推动老有所为生活，完善长期照顾服务，提出《长者权益保障纲要法》草案咨询文本，征求社会各团体、成员的意见。

从政策变迁的角度来看，澳门自回归大陆以来实施的安老政策呈现出两个方面的转变：一是发展方式的转变。从探索到落实，从补救到预防，从被动到主动，从短期到长期的发展转变。二是发展理念的转变。目前，澳门长者服务的政策由过去十年的老有所养、老有所为和老有所学的施政目标，逐渐转变为“积极参与，跃动耆年”的发展目标。从澳门的立法和制度设计的趋势来看，未来澳门安老政策将立足逐步构建共融社会的宗旨，以社会参与、家庭照顾和原居安老为基本原则，

将维护长者权益是全社会共同责任作为出发点，注重加强家庭功能，积极推动预防和发展性工作，建立健康生活方式，强化社区支援服务，改进社区康复护理和康复服务等，鼓励和协助长者在熟悉的社区中生活。

四、澳门安老服务运作模式

澳门不仅重视安老政策的实际社会服务和社会工作的推进，将老年社会工作的价值理念、精神伦理和工作手法融入到实务工作本身，而且非常重视整个社会系统和价值系统的重塑与再造，将安老视为全社会的共同责任和共同事务，很快构建起一个适合中国家庭伦理和养老精神的安老模式。从安老模式构建和安老政策变迁的角度来分析，澳门采用的是循序渐进、合理规划、有序布局、全面改进福利的方式，实现长者的社会照顾和居家安老。既重视机构的专业照顾，又有院护照顾，更有居家养老，把老年社会工作的理念充分融入到安老实务中。在政策制定上，既有较为具体的指导和规范安老社会工作的政策，也有宏观上的社会福利、社会保障和施政纲领，更有权益保障的法律制定。呈现出如下特点：

第一，运作机制灵活。官民合办和民办两种模式和谐共处，共同推进澳门安老服务的有效实现。官民合办模式就是政府提供场地、财政支持和技术支撑，民间机构负责运营管理，双方按照契约履行各自职责，按照服务的标准进行评估考核。民办就是由民间机构自行集资、负责管理，提供专项的社会服务与社会工作，政府按照需求评估，将自身提供不了、提供不好或者提供成本过高的服务项目，通过契约外包形式向民间组织购买服务或者购买床位等。

第二，服务种类多元。以社区服务为中心和主轴，以院护照顾为重点，通过合理的服务半径设置，将社会服务和社会工作覆盖到澳门社会及相关人群。截止到2012年7月，澳门有涉及安老服务的耆康中心24间，日间中心10间，老人社屋3座，独居长者支援服务5间，康复巴士2队，家居照顾及支援服务5对，平安钟/心意通服务2个。院护照顾总共19间（非营利的10间，营利的9间），其中安老院舍17间，护理安老院舍1间，护养院1间。

第三，服务分层合理。澳门安老服务根据长者不同的身体状况、活动能力、自理能力和服务需求，进行合理分类，将需要社会服务和社工服务的长者分到不同的机构。截止到2012年7月，耆康中心拥有长者名额1912个，长者日间中心名额1481个，安老院舍1329个，其中安老院舍中有政府津贴的879个，私营的450个。

第四、实务研究充分。澳门对长者群体的理论研究和政策研究相当精细。以澳门社工局主导，牵头相关专业研究机构，对澳门安老模式和长者照顾政策进行全面研究，先后于2004年、2006年和2009年发布了《长者照顾供给体系研究报告》、《长者长期照顾服务需求研究报告》和《长者照顾服务使用者健康状况研究》。先后建立若干个和安老政策及老年社会工作相关的咨询委员会。从理论高度和战略视角，用社会工作的眼光，特别是老年社会工作的方法来解构澳门安老政策和模式的发展路径，构建了完整的理论体系。澳门最终形成按区域分布、有重点推广的长者服务统一的标准和分类，长者照顾供给体系紧密合作的机制，设立了长期照顾的评估系统，由政府订立长远的长期照顾政策和老年社会工作发展政策。

五、澳门安老服务实践对内地老年社会工作的启示

内地老年社会工作方兴未艾，如何在传统的居家养老、社区养老和机构养老三大模式内进行有效突破，构建起符合内地经济社会发展需要的老年社会工作体系，值得深思。在社会转型和经

济发展的进程中，家庭结构、社区结构等共同体组织要素在不断弱化，取而代之的是社会成员作为人力资源受市场配置，流动性、迁移性增强，所有社会成员需要规避经济社会风险。人口老龄的不断加深，必然使内地老年社会工作发展面临不少挑战。

第一，从长者自身来说，长者所面临的问题越来越多且复杂性、多元性增强，传统的工作手法和工作思维难以解决这些问题。国际化、开放性社会不断推进，长者及家属的要求也越来越多，期望也越来越大。期望和现实之间的反差和对立，加剧了老年社会工作的难度。随着家庭护老功能和家庭结构不断弱化，家庭承担的代际养老和安老责任日益淡薄，维系传统养老模式的社会规则体系的约束能力弱化，长者充权、增能的需求不断提升，长者对服务的质量、期望和要求也在不断改变。澳门安老服务实践表明，面对长者的各种需求，一方面需要政府适时调工作目标和工作重点，采取专业社会工作方法和手段来回应长者的需求。另一方面需要非政府机构，民间团体予以紧密配合，扮演政策倡导者，服务提供者等角色，架起沟通民众和政府之间的桥梁。

第二，从人才队伍建设来说，老年社会工作专业人才和安老服务护理人才的培养是一个很大问题。澳门的经验表明，安老服务和老年社会工作领域的人才流失严重，很少有人愿意从事或者委身于安老服务工作。现在不仅仅是人才队伍数量问题，更重要的是要在开发适度岗位的同时，留住具有专业技能、实务伦理的大量人才。需要积极创设条件，保证各专业类别之间的人才将各自专业技能在相互尊重的基础上真正发挥协调效能，有效实现服务质量的持续改善。

第三，从政策制定和公权力运行来说，将有限政府转型过渡为积极政府，发挥政府和社会之间的协调关系，是新的公共治理和社会管理的命题。政策制定者、政策执行者与服务提供者如何建立伙伴关系，产生战略互信与合作机制，建立有效的合作平台等等，都是一个个现实的难题。各政府部门、各社会服务机构之间是合作伙伴关系，又是竞争对手关系，如何协力、合作和互惠，更是一个需要破解的难题。澳门发展经验表明，未来内地老年社会工作和安老服务模式的发展趋势，将基本围绕政府主导推进社会福利和社会保障体系，构建长者的持续照顾政策与制度设计，形成以家庭为重，以社区为本的养老模式，创新性转化家庭养老、社区养老和机构养老的内涵，形成营利和非盈利、公立和私立、社会工作与社会服务等多机构、多组织之间的战略合作，各服务主体之间和内部跨专业协作，各专业共同发挥优势，实现长者的全面充权等，可能是未来发展的路径。

当然，澳门安老服务实践中也存在诸多问题，值得内地反思和规避。例如，政府资助非政府组织的分派资源方法不够公平，政府购买服务的契约外包等制度化建设有待加强。缺乏规范、科学和标准化的服务项目评估体系，对政府和民间的各种长者服务内容和机构进行统筹管理等都较为欠缺。一个完整的咨询系统是必须的，长者照顾供给体系需要转变为持续服务体系，需要发展义工服务计划，建立社区支援网络，发展缓息服务和深化家居照顾及支援服务，建立完整的个案管理计划和咨询系统、转介系统。

[1]澳门社会工作局，2004，《澳门特别行政区长者照顾供给体系研究报告》。

[2]澳门社会工作局，2006,《澳门特别行政区长者长期照顾服务需求报告研究报告》。

[3]澳门社会工作局,2004，《澳门特别行政区长者照顾服务使用者健康状况研究》。

[4]澳门社会工作局,2011，《社会工作局工作报告》。

[5]陈慧丹,2010，《澳门养老保障制度改革》,《当代港澳研究》第1期。

[6]褚可邑,2002，《港、澳、台地区人口老龄化的现状与未来趋势》,《深圳大学学报（人文社会科学版）》第4期。

[7]梁淑敏,2008,《澳门独居老人的养老来源分析》,《西北人口》第3期。

[8]徐永胜,1998，《澳门人口老龄化的波动性》,《南方人口》第3期。

编辑/杨恪鉴

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1672-4828(2013)05-0048-05

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.008