民办社会工作机构的问题与发展路向——以深圳为例

易松国

民办社会工作机构的问题与发展路向
——以深圳为例

易松国

本文以深圳为例，分析政府购买社会服务背景下民办社会工作机构的发展历史、现状和问题，并探讨社会工作机构的发展路向。作者认为，民办社会工作机构普遍存在同质性强、社会信任低、管理和服务能力弱、对政府依赖强以及生存和发展能力差等问题，社会工作机构需要加强诚信建设、规范管理、提升服务、开源节流、加强合作。

政府购买社会服务 社会工作 民办社工机构

易松国，深圳大学社会学系教授，深圳市鹏星社会工作服务社创办人（广东深圳 518060）。

2013年，国务院办公厅颁发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，阐述了政府向社会力量购买服务的重要性、指导思想、基本原则及其方法举措。这表明，政府向社会组织购买服务已经成为国家的基本方略。“民办社工机构”是一个很本土化的概念，是指由企业或个人创办、主要从事社会工作专业服务的社会组织。国外或我国港台地区没有这样的表述，他们一般称为非营利组织或社会服务机构。民办社工机构以提供专业性的社会服务，改善民生、促进和谐为己任，是政府购买社会服务的重要社会力量。因此，在新的形势下，民办社工机构如何抓住机遇，提升自己，是一个非常值得讨论的课题。本文以深圳为例，分析政府购买社会服务背景下民办社工机构的发展状况，并探讨民办社工机构的发展路向。

一、政府购买社会服务背景下民办社会工作机构的发展历史

2006年10月，党的十六届六中全会指出：“建设宏大的社会工作人才队伍。造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高

社会工作人员职业素质和专业水平。制定人才培养规划，加快高等院校社会工作人才培养体系建设，抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才。充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平。”①具体参阅：人民网，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》http://cpc.people.com.cn/GB/ 64093/64094/4932424.html

为了落实十六届六中全会精神，推动社会工作发展，2006年12月，民政部在深圳召开了全国民政系统社会工作人才推进会，并且把政府向民办机构购买社会工作服务的试点任务交给了深圳。据了解，民政部将会议及试点地点选在深圳的主要原因，是希望深圳利用毗邻香港的优势，学习和借鉴香港的发展经验和模式，采取政府向社会组织购买社会服务的模式来推动社会工作服务。这实际上表明，民政部从一开始就确定了政府向社会组织购买社工服务的发展思路。

2007年初，深圳市政府确定了“政府购买，民间运作”的社会工作发展模式，出台社会工作“1+ 7”文件，同时培育民间社会工作机构，然后以政府购买服务的方式向民间社会工作机构购买社工服务。2007年5月，深圳首家民办社会工作机构——深圳市鹏星社会工作服务社注册成立。8月20日，深圳市民政系统向鹏星购买的31名社会工作者（以下简称社工）正式上岗，由此揭开了政府向民办社工机构购买社会服务的序幕。这31名社工分别在福利中心、军休服务中心等院舍及社区开展专业服务。同年11月，深圳市妇联向鹏星购买10名社工，为残障离异妇女及其家庭提社工服务。2008年初，深圳社会工作试点领域推广到司法、教育、卫生、信访及工、青、妇、残和人口计生等13大领域，民办社会工作机构及社工服务迅速发展起来。

深圳市政府购买社会工作服务经历了两个不同阶段。从2007年到2009年是第一个阶段。这个阶段以购买岗位服务为主，即首先提出需要社工服务的岗位，再采取政府招投标的方式向社工机构购买岗位服务。这些岗位主要集中在前文提到的13大领域，社会工作与机构签订劳动合同，然后被派驻到这些岗位开展服务。2009年以后，深圳开始向购买项目服务方向发展。项目服务主要有两种形式。第一种是在2009年底开始的福彩公益项目。民办社会工作机构提出项目申请，市民政局通过评审确立资助了9个社会工作项目，项目经费来源于市福彩公益金。从2010年开始，深圳市大力发展社区服务中心，并将其纳入到深圳市“十二五”发展规划之中，提出到2015年，全市建立700家社区服务中心（即每个社区工作站建立一个社区服务中心）。社区服务中心采取政府采购的方式，由社会工作机构为社区居民提供综合性服务。目前，每个社区服务中心基本配备4名社工和2名辅助人员，项目经费是每年50万元（有些低于50万）。服务中心的场地由社区提供，要求每个中心400平方米左右（实际上很多达不到）。招投标的服务期限一般是3年，每年续签一次。

2009年，东莞市按照深圳的模式大力发展社会工作。2010年以后，广州开始推出以社区服务中心（家庭综合服务中心）为主的社会工作发展模式，每个街道建立一个家庭服务中心，由社会工作机构提供服务。政府向民办社会工作机构购买社会服务的模式在珠三角地区快速发展起来。除此以外，上海、北京、山东、福建、重庆和四川等地也不同程度地采取政府购买、民间运作的方式开展社会工作服务。

二、民办社工机构的现状和问题

总结起来，中国的民办社会工作机构具有以下几个方面的特点：

第一，机构创办历史短，规模小。大多数社会工作机构都是成立于2010年以后。社会工作机构的创立基于两种情形，一是政府发展社会工作的需要，二是推动社会工作发展的需要。前者如上海建立的三大社团，深圳、广州及东莞等地的社会工作机构，是政府希望发展社会工作，主动培育发展社会工作机构，或者是社会工作发展起来以后，吸引更多的人创办社会工作机构。除了社会工作发展较快的几个地区以外，北京、重庆、成都、武汉、青岛等后发地区也存在这种情形。后者是在社会工作发展相对滞后、甚至还没有开始起步的地区，一部分社会工作教师或希望促进本地社会工作发展的人士，自发创办社会工作机构，并以此为依托，积极跟政府沟通，与相关部门合作在某些领域开展社会工作服务。目前的社工机构规模普遍较小，大的几百人，小的只有几个人，甚至有些还没有专职人员。大机构主要分布在上海、深圳、广州、东莞等社会工作发展较好、社会工作队伍规模较大的城市。深圳有十几家社会工作机构人数规模超过百人。

第二，机构“催生性”强，“草根性”弱。大部分社会工作机构都是在政府的推动下，或者是为了得到政府的购买服务，在社会工作发展的浪潮中催生出来的，而不是像很多“草根”社会组织那样为了实现自己的使命而自我发展起来。相比较而言，草根的社会组织大多具有很强的目的性和使命感，而被催生出来的社会工作机构往往同质性强，使命感差。前者先有理想目标，后有行动；后者先有行动，后考虑理想和目标。比如在深圳、广州和东莞，很多社会工作机构的创办人在创办机构之前对社会工作及社会工作服务不了解，甚至一无所知。他们有些是被政府动员创办的；有些是凭借一时的热情和理想；更多的则可能是希望从政府购买的经费中分一杯羹，分得利益。社会工作机构在宗旨目标、组织架构、人员构成、机构文化、运作方式和服务内容及形式等方面都非常相似。

第三，在前期阶段，很多社会工作机构都是由大学社工专业教师创办。这是中国社会工作发展史的一大特色，在国际社会工作发展史上也具有重要意义。自深圳鹏星社会工作服务社之后，国内由大学社会工作教师创办的社会工作机构目前已达到一百多家。高校教师创办社会工作机构主要出于两种原因，一是政府希望推动社会工作发展，发挥社会工作教师的职业身份及专业优势，邀请社会工作教师创办机构，进行社会工作试点服务，二是大学社会工作教师为了积累实务经验，为学生提供实习和就业平台，同时推动本地社会工作发展，而以个人或单位的名义创办了社会工作机构。这两种情况以第二种居多，特别是在社会工作欠发展的地区。高校社工教师创办社工机构具有机构价值和专业服务等方面的优势，但也存在时间精力投入、管理经验以及抗风险能力等方面的不足。

目前，社工机构主要存在以下一些方面的问题：

（一）机构专业性不强

除了由高校社会工作教师创办的社会工作机构，其他机构创办人背景迥异。机构创办人中有商人、离退休人员、公益界人士、自由职业者甚至失业人员。社会工作是一门专业，也是一种职业。提供社会工作服务的机构是一个专业的非营利组织。因此，社会工作机构应凸显专业的特征。机构的专业性决定于三个层次。第一个层次是创办人。创办人的动机决定机构的价值取向、目标使命和管理方式。因此，这也是最核心最重要的层次。第二个层次是机构高层管理人员。他们的价值观念和行为方式影响或决定机构的发展走向。第三个层次是服务提供者，即社工。他们的价值理念、知识能力和服务态度决定服务的质量和成效。在现阶段，大部分社会工作机构在上述三个层面上都存在很大不足，因此，机构及服务的专业性得不到很好的体现。

（二）机构管理问题

首先，机构高层管理人员中多是非社会工作专业，在价值理念、机构文化及管理方式上存在明

显不足，这个问题随着部分专业人士的进入而有所缓解。其次，大部分社会工作机构管理成本巨大，严重制约机构的发展。管理成本主要来源于机构场地租金以及行政人员的支出。随着近几年来管理费收入的大幅降低以及人力和场地费用的大幅提高，机构管理方面的压力越来越大。第三，很多社会工作机构服务范围地域广，需要接触的管理单位层级多，人员广，这大大增加沟通协调等方面的管理成本。最后，政府行为的不确定性也大大增加机构管理的难度。政府要求的不一、计划的多变以及购买服务的非连续性等导致机构被动应付，甚至出现经济上的重大亏损。

（三）机构服务方面的问题

一是服务内容单一。基本上都是招聘社工提供所谓的社工服务，非社工人员以及非社工方面的服务很少。二是专业水平低。目前的社会工作专业毕业生在价值理念、理论和实务能力以及综合素质等方面都存在明显不足，甚至有越来越多的非专业人员进入社工队伍，这些导致在服务开展及服务成效上无法达到政府和社会的期望。三是社工流动性强。由于各地对社工的需求不断增大以及社工专业认同和职业倦怠等原因，深圳社工的流动性近年来不断加大，这对专业服务影响甚大。四是服务的连续性问题。无论是岗位服务还是项目服务，机构都需要与政府签订服务合同。合同期限有一年，两年，三年。按照规定，合同到期后需要重新招投标。原来提供服务的机构不一定能够再次中标。有些岗位和项目在合同到期后则停止继续购买或换成别的机构提供服务，这种不确定性给机构管理和服务都会带来不利影响。

（四）机构生存和发展能力问题

目前，民办社工机构主要依赖政府的购买服务，资源获取和服务拓展能力以及可持续发展能力都很差。过分依赖政府购买服务的结果是“靠天吃饭”，机构发展缺乏持续性和稳定性，甚至容易导致恶性竞争，而且，机构抗风险能力弱，难以建立自己的特色服务。如果政府购买的服务不多，或者购买经费太少，或者政府经费不能及时到位，机构就会陷入困境。在当前政府垄断社会资源以及机构能力不强的情况下，社工机构开拓服务、获取社会资源的能力也很弱。这是大部分社会工作机构所面临的问题，也是制约社会工作服务发展的瓶颈。

（五）机构诚信的问题

中国的社会组织普遍存在监管缺失和社会信任不足的问题。“红会”问题的出现加剧了政府和社会对社会组织诚信的质疑和拷问。其次，由于社会上对社会工作以及社工机构的性质和运作方式缺乏正确认识，以及少数社会工作机构经营管理不善，无论是政府还是普通民众，甚至包括社工，都有很多人对机构动机和财务表示怀疑。很多人都认为，社会工作机构是营利组织，机构创办人是为了赚钱而办机构，而且认为机构赚了不少钱。事实上，以深圳目前的购买标准以及政府购买服务中存在的种种弊端，社会工作机构的盈利空间很小，甚至面临亏损的可能。深圳市相关部门对社会工作机构的监管也比较到位。除了聘请作为独立第三方的专业评估机构对社会工作机构的管理和服务进行年度评估以外，还聘请独立的会计事务所对机构财务进行全面深入的年度审计。财务审计细化到每个区域、每个社区服务中心。民办社会工作机构在相当长的时期内都将一直面临社会不信任的问题。这个问题可能会极大地影响政府对发展社会工作的态度和支持力度，影响民众对社会工作的认知和支持，还会影响社工的工作热情及其与机构的关系。

三、政府购买公共服务背景下民办社会工作机构的发展路向

一方面，政府购买公共服务对民办社会工作机构的期望和要求越来越高，而另一方面，同质性

强、缺乏社会信任、管理和服务能力差、对政府的过度依赖以及服务开拓及获取社会资源能力低等等民办社会工作机构普遍面临的问题，在很大程度上影响社工机构社会功能的发挥，也反过来影响政府向民办社会工作机构购买社会服务的推行。这些问题有些是政府和社会上的问题，社会工作机构无法解决；有些则可以通过机构自身的努力予以解决或缓解。民办社会工作机构需要有很强的危机感和责任感，尽早明确存在问题和努力方向，才能找到出路，走出困境。笔者认为，民办社会工作机构需要在以下几个方面做出努力：

（一）加强机构诚信建设

主要应做好两个交代，一是服务交代，让社会上了解社会工作机构的服务成效及专业价值；二是财务交代，实行规范、公开透明的财务管理。近几年来，深圳市相关部门在这两个方面做了很多工作。比如说，建立社会工作行业规范，制定统一的服务标准，聘请独立第三方对机构管理和服务进行年度评估。然而，仅仅依靠相关部门的评估和监管不足以解决民办社会工作机构的诚信及社会信任问题。社会工作机构及社工都需要付出努力。作为社会工作机构，要尽量做到财务上规范管理和公开透明；作为社工，要监督协助机构管理并维护机构正面形象。

（二）加强管理，提高效率

适当减少服务领域和服务范围，或者将服务领域和范围相对集中，以缩小管理链条，降低管理成本，提高管理效率。深圳包括六个行政区及三个功能管理区。城市范围广，空间距离大。从中心区到偏远的地方乘车需要两三个小时。同时，社会工作服务领域广，覆盖民政、残障、教育、司法、卫生等十多个领域。由于深圳市及各区的服务采购面对全市所有的社工机构，很多机构为了得到政府支持，在招投标中不太考虑服务领域及地域的分布，广泛参与竞标，结果造成机构服务领域和地域分布广泛，服务不专一，管理成本高而且管理不到位。这个问题对于老机构和大机构来说更加突出。社工机构未来需要进行调整，在服务领域及地域方面重新分化组合。对于大多数社会工作机构而言，服务地域及领域都需要相对集中。

（三）开源节流，拓展服务

目前，民办社会工作机构的财政来源主要来自于政府。单一依靠政府财政对于机构来说是一个很大的问题。一是政府购买服务的持续性不确定。领导的变更以及领导认识的变化都会导致服务项目的终止。二是政府在招投标及项目管理等方面有很大的不确定性，随意性大以及一些要求的不合理都会给机构带来不适应或者疲于应付。三是政府购买经费的问题。经费不足会导致机构经营管理困难；经费的滞后支付会产生欠薪等问题。因此，社会工作机构除了承接政府服务以外，还需要考虑开拓政府购买以外的项目服务，甚至社会收费服务。除了开拓服务，增加经费来源以外，社会工作机构同时还需要节俭，降低管理成本，减少行政支出。

（四）加强机构之间的交流合作

社会工作机构之间既是竞争对手，更是合作伙伴。一方面，社会工作机构在社会服务开展方面需要进行合作，另一方面，社会工作机构面对相似的问题和压力，需要依靠整体力量才能更好地应对压力和挑战。首先，社会工作机构需要在服务方面开展合作，取长补短，互相支持，共同提高服务水平和效率。其次，机构在面对共同的问题，如不公平的制度、不合理的要求以及不恰当的做法时，需要以集体的力量，通过合法的手段，向相关部门反应或者提出要求。共同应对挑战可以更好地促进问题解决，这无论是对于社工机构还是对于社会服务的长远发展来说都大有裨益。

编辑/汪鸿波

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