大部门制改革下地方政府机构重整的模式与思考——以黄石市为例

应 杉，孙春霞

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

大部门制改革下地方政府机构重整的模式与思考
——以黄石市为例

应 杉，孙春霞

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

黄石市政府从全市组织机构整合、组织内设机构调整和市属县组织机构调整等三方面推进了大部制改革。在取得成效的同时，也存在一些值得注意的问题，如部分机构的重组造成了新的混编；人员编制标准的缺失在一定程度上影响了改革的力度和深度；以及部分职责尚待明确等。

大部门制改革；黄石市政府；机构重整

“大部门制”改革是在新的历史条件下,中国行政管理体制改革适应市场经济发展的一个新举措。十七大以后，中国政府开始进行提高行政效率、精简政府机构，打造服务性政府的大部门制改革探索。所谓大部门制改革，就是推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。[1](p25-26)实行大部门制改革前，黄石市政府职能存在交叉和错位现象，这不仅造成了黄石市政府组织机构的无序膨胀，政府公务人员大量增加，政府开支也呈现爆炸式增长。同时，由于市政府各部门之间相互推诿现象增多，行政绩效低下，过多的资源被行政机构内耗掉。此次黄石市政府所展开的大部门制改革模式结合了大部门体制“宽职能、少机构”的特点，结构比较灵活，设置合理，运转协调有度，符合副职助手化的本质要求，[2](p6)不仅为政府部门的相关改革提供了有效建议和依据，在理论上也具有一定的开创性。

一、黄石市政府机构整合的内容

（一）全市组织机构整合概况。

大部门体制的实质，在于实现职能有机统一，确保运转顺畅，而不在形式上调整多少部门。按照这一要求，本次黄石市各部门的改革方式有两种选择：一种是将职能相近乃至相同的机构，重组为一个管理范围更宽广、职能更健全的新的大部门，使原有各项相关职能由共同的一个大部门负责，统一协调和管理相关领域的事务；另一个途径是只对相同或相近的各项职能本身进行整合，不动机构。在许多情况下，一个部门可能只是存在某些方面的管理职能与其他部门交叉，或者一项事务的工作流程本身客观上需要多个部门共同管理。在这种情况下，没有必要重组机构，而只需采取职能整合的办法，将各项职能归入一个主体部门管理，由该部门牵头协调相关业务，其他部门进行配合，这样就可以做到职责明确、各负其责，避免了政出多头、各自为政却又不负责任的管理乱局。本次在黄石进行的大部门体制改革以前者为主，两者共同采用，综合进行：

1.总量控制，动态调整。在机构个数上，不突破规定限额。市政府限定共设置工作部门32个、部门管理机构2个、承担行政管理职能的政府直属事业单位5个。县市政府工作部门按24个设置，部门管理机构2个，直属事业单位6个。

2.明确标准，统一尺度。严格按照机构改革的要求和市编委研定的原则审定市直各部门（单位）的“三定”。其一，科学合理地界定部门职责；其二，从严控制增加内设机构；其三，从严控制人员编制和领导职数。

3.因地制宜，自主创新。改革注重突出黄石特色，加大机构整合力度，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，努力建立与黄石经济社会发展要求相适应的政府机构组织体系。

4.整体联动，统筹推进。首先，市政府设定的32个工作部门、2个部门管理机构和5个行使行政管理职能的直属事业单位改革同步进行。其次,以政府机构改革为契机，同步对市委组织部、市委宣传部等7个党群机构进行整合，同时推进市直事业单位分类改革。

（二）组织内设机构的调整。

除了组织机构之间的整合与调整之外，黄石市大部门体制改革关于组织机构的另一项改革重点在于内设机构的调整与整合。内设机构往往是为了解决部门内部所特需的任务和工作而由部门自主设置的机构，对于提升行政效率，保证工作质量有一定的作用。但是，基层政府机构和各部门的内设机构往往成为了冗官冗员的温床，不仅与提升行政效率的初衷相违背，而且在很大程度上成为了接收“关系户”的重要单位。整个部门的财政支出和编制划分有一大部分都被内设机构所消耗，但是其承担的工作量与效益却是整个部门中最低的。黄石市政府正是看到了政府部门中内设机构带来的各种问题和隐患，所以在这次大部门体制改革中决心整顿、压缩内设机构，优化政府部门的内部结构。这些调整主要包括：

1．合并整合的部门（单位），内设机构按20%左右精简。原有职责不进行调整变化，且现有科室设置在6个及以下（或按上限15%的精简比例计算，精简不足一个的，原则上不要求精简）。现有科室在7个及以上的部门，内设机构按10%-15%精简。实施机构压缩后，全市实际减少内设机构57个，其中仅公安局一家就减少二级、三级机构49个，人事局、劳动和社会保障局合并设立人社局后减少3个，经委与信息产业局整合后减少2个。

2．有行政审批事项且在行政服务中心设有服务窗口的部门，单独设置“行政审批科”，由该科负责对外受理本部门所有审批事项。可直接办理的事项即时办结；对需要由其他科室办理的事项承担综合、协调、指导、督办的责任。同时将行政审批科的牌子挂在行政服务中心所设窗口，并明确相应责任人（所需科级领导职数由各部门在核定的职数内通盘考虑）。

3．各部门政工科可与机关党委办事机构合署办公。未设机关党委办事机构的，在相关科室加挂政工科牌子，或明确相关职责。少数信访工作任务较重的部门，可在相关科室加挂信访科牌子。严格控制在内设机构加挂非常设机构及其办事机构的牌子。只保留协调多个部门工作的长期议事协调机构的办事机构或确因工作需要的挂牌机构。凡加挂牌子的部门，均不单独核定内设机构、人员编制和领导职数。

以上措施的强制推行，基本上消除了过多内设机构带来的负面效应。并且，在削减的同时，强化了部门的办事能力和责任范围，真正做到了优化组织机构设置，提升行政效率。

（三）市属县组织机构的调整——以大冶市为例。

除黄石市本身在大部门体制改革中进行的一系列设计到政府部门、组织机构的优化调整之外，黄石辖区的各县级市、县和乡镇级别也进行了相应的政府机构调整并且取得了一定的成绩，这些改革是黄石市大部门体制改革中的一个重要组成部分，对大部门制改革在基层的全面推行起到了重要的作用。

以大冶市为例，作为黄石市下属县级市，政府机构改革后，大冶市政府办公室和政府工作部门由原来的22个，调整为24个。大冶市针对本市情况，将原列为大冶市政府直属事业单位的大冶市商务局、安全生产监督管理局、城市管理局，列为政府工作部门，原大冶市人事局及劳动和社会保障局两个部门整合成1个；原大冶市经济局的职责，整合划入新组建的大冶市经济和信息化局，不再保留大冶市经济局，同时，撤销原大冶市经济局下属的信息产业局；原大冶市人事局及原大冶市劳动和社会保障局的职责，整合划入新组建的大冶市人力资源和社会保障局，不再保留大冶市人事局、劳动和社会保障局；原大冶市交通局的职责，整合划入新组建的大冶市交通运输局，大冶市铁路、邮政等协调服务工作由该局承担，不再保留大冶市交通局；原大冶市广播电视局的职责及电影发行放映管理职责、对民办广播电影电视节目制作机构的监管职责，整合划入新组建的大冶市广播电影电视局，不再保留大冶市广播电视局。大冶市原有的两个议事协调机构现已被取消，且不再单独设置议事协调机构。

除了政府部门的调整之外，大冶市其他政府直属事业单位由原来的13个调整为8个。具体是，原列为政府直属事业单位的大冶市农村经济经营管理局划入大冶市财政局，大冶市农机局、水产局划入大冶市农业局，新增大冶市国有资产管理局。在非政府工作部门及议事协调机构调整方面，原大冶市煤炭行业管理办公室、冶金行业管理办公室、建材行业管理服务中心（协会）、乡镇企业局等4个机构被撤销，其行业管理职能由新组建的大冶市经济和信息化局承担，其行业协调服务职能并入新组建的大冶市工业经济服务中心；原大冶市贸易行业管理服务中心（协会）和物资行业管理服务中心（协会）被撤销，其行业管理职能由大冶市商务局承担，行业协调服务职能由新组建的大冶市商贸经济服务中心承担；原大冶市畜禽屠宰管理办公室和酒类流通办公室被撤销，组建大冶市商务执法大队；大冶市驻京联络处被撤销；大冶市劳动仲裁院和人事仲裁办合并为大冶市人力资源仲裁院。[3]

在改革中，大冶市充分考虑到原有设置存在的弊端，以“大部门体制”为方向果断推进，共有10个机构退出了历史舞台。大冶市国资部门的增设属于全国首例，已经成为全国基层国资系统改革的典范。大冶市各相关部门经调整后，现设政府办公室和工作部门24个，部门管理机构2个，派出机构2个，政府直属事业单位8个，无议事协调机构。

二、黄石市政府机构的整合成效

统计数据显示，黄石市在实行大部门制改革之后，市政府现有的39个部门（单位）中的内设机构精简了70个，领导职数精简了52名，同时消化行政机关使用的专项事业编制127名。[4]这次大部门制改革进一步强化了公共服务意识，促进了政府的职能转变；理顺了各单位的职责关系，明确了不同部门责任；优化组织结构，规范了机构设置；转变了服务方式，提升了服务水平。

（一）政府责权意识强化。

通过大部门制改革，黄石市梳理了政府各部门之间存在的职责交叉和关系不顺问题，合理划分了事权。黄石市在改革过程中科学合理地界定了部门职责。按照一件事由一个部门负责的原则，重新理顺了各不同部门的职责分工；确需多个部门管理的事项，经过仔细的研究和考察后，明确牵头部门，分清主办和协办，避免职责交叉，建立健全职责协调与配合机制。机构整合还健全了部门间的协调配合机制，解决了一些职责关系不顺的问题。如明确了由市安监局负责作业场所职业卫生的监督检查工作，而由市卫生局负责拟订职业卫生地方性规范性文件，拟订职业卫生市级标准、职业病的防治保健、检查、救治等，两者的职责范围和工作内容、性质得到了更为明确的划分。此外，“三定”工作的顺利完成，既赋予政府各部门职权，又相应明确了其承担的责任。在改革中，建立健全目标考核，行政问责等一系列制度规范，解决权责脱节问题。

（二）政府行政效率提升。

通过本次改革，组织机构和人员构成都发生了较大的变化，数量在一定程度上做到了精简，缓解了以往组织机构庞大，人浮于事的状况，政府的行政效率得到有效的提升。统计显示，黄石市的大部门制改革完成以后，有行政审批权的27个部门全部完成“三定”任务；29个部门增加了为大企业提供“直通车”服务的职责；24个部门集中行政审批事项设立行政审批服务科，统一在行政服务中心集中办公，为各单位和市民提供一站式服务。改革之后，政府加快了办事的速度，提升了政府的行政效率。此外，内设机构的调整也大大减轻了各部门的财政负担，激励了公务人员的办事热情，有效提升了行政效率。改革后，机构整合部门的内设机构精简了20%左右；职责加强或有明显增加的部门，最多增加了1个科室。在行政服务中心设有服务窗口的24家部门，在其承担行政审批事项较为集中的科室设置“行政审批科”，由该科负责对外受理本部门所有审批事项，这样就把内设机构送到了办事第一线，充分提升部门的工作能效和整个公共政务大厅的办事效率。

（三）政府职能转变显著。

黄石市的大部门制改革完成以后，政府职能转变显著。如在涉及社会管理和公共服务的部门“三定”中，增加或加强基础教育、社会保障、安全生产、应急救助等涉及群众切身利益、关系国计民生方面的职能40多项。黄石市全面改进了直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，健全了办事制度和程序，完全公开了办事依据，简化了办事流程，转变了管理方式和工作作风，提高了工作透明度和公信力；开始切实关注人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题并且着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民众关切的问题；深化了行政审批制度改革，规范行政审批，减少审批事项，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

三、黄石市大部门制改革中存在的不足

（一）部分机构重组造成新的混编。

改革后，因行政事业机构的整合和调整，黄石市少数部门和单位出现了新的混编现象。如市地震办原为事业单位，这次调整为在国土资源局加挂地震局牌子，原有4名事业人员编制整合增加到机关。在属地县市，这一现象更为突出。黄石市各县市原有的政府直属事业单位偏多，而原有的政府工作部门经整合后要少于省定的限额，因此就将部分事业单位调整为政府工作部门。虽然此次改革已明确，对机构整合导致行政机关使用的事业编制的问题采取过渡办法进行处理，但过渡期时间长短未知，这便给机关干部的管理和任用带来后遗症。

（二）人员编制标准缺失影响改革的力度和深度。

在改革期间，多数部门和单位提出了诸如机构升格、增加内设机构、人员编制和领导职数的要求。而这次改革的基本要求是机构编制总量不增加。部门要求与改革精神之间形成较大反差。虽然省里明确可在同一层级内根据职能的调整变化，对所属人员编制实行动态管理。但由于编制标准缺失，机构编制部门往往有心无力，难以操作。特别是面对一些单位的增编要求时往往比较被动，在核减部门编制时则遇到了较大阻力。还有一些部门与其他城市同类机构进行比较，以外地情况为依据提出机构编制要求。人员编制的现实制约和相关部门的讨价还价在一定程度上影响了改革的力度，使改革的效力打了折扣。

（三）部分职责尚待明确。

本次改革中，黄石市对政府部门的职责进行了细致清楚的划分，政府部门的责权意识也得到了显著的加强。但是也有一些单位和部门存在着部分职责尚待明确的现象。这主要是由于政府条块管理的限制和上级单位施加压力造成的。例如：比照湖北省省级单位的做法，黄石市卫生局的“三定”规定中应明确，将食品卫生许可，餐饮业、食堂等餐饮服务环节的食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理职责划给市食品药品监督管理局，将综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责从食品药品监督管理局划入卫生局。但因湖北省食品药品监督管理机构仍实行垂直管理，市药监局与市卫生局的隶属关系不同，从市局划入省局的职责和从省局划入市卫生部门的职责能否顺利落实到位，尚存在不确定因素。

[1]李军鹏.大部门制改革下一步[J].南风窗，2008,(17).

[2]李金龙,廖远哲.大部门制改革的三个均衡模型与路径选择[J].求索,2010,（5）.

[3]黄石市财政与编制政务公开网.大冶市政府机构改革方案[EB/OL].http://www.hbcz.gov.cn/420281/4202816/ 42028162/2010-06-24-298556.shtml.

[4]黄石新闻网.黄石市政府机构改革成效显著[EB/OL]. http://www.huangshi.gov.cn/zzjg/zfjg/szfbgs/jggk/201007/ t20100723_80587.html.

责任编辑 王 京

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A

1003-8477（2013）04-0074-03

应杉（1987—），男，华中科技大学公共管理学院硕士生。孙春霞（1974—），女，华中科技大学公共管理学院副教授，硕士生导师。