熟人社会、跨村任职与乡村治理——基于常山县跨村选任村党组织书记的研究<br/>

熟人社会、跨村任职与乡村治理——基于常山县跨村选任村党组织书记的研究

2013-04-10姜裕富

湖北社会科学 2013年4期

关键词：村级书记村庄

姜裕富

（华东师范大学政治学系，上海 200241）

熟人社会、跨村任职与乡村治理
——基于常山县跨村选任村党组织书记的研究

姜裕富

（华东师范大学政治学系，上海 200241）

熟人社会是对中国农村社会基本特征的描述，“本村人治村”符合乡土社会的需要。农村社会发展的不均衡性，使某些落后村无法提供足够的本土管理人才。农村党组织书记跨村任职可以有效拓宽党组织书记人选的范围。常山县实施跨村任职制度的实践表明，在跨村任职制度实施过程中，必须完善选任村庄、候选人资格、选任程序、激励保障措施等方面的制度，实现乡村治理的改革。

熟人社会；跨村任职；乡村治理

中国共产党是我国现代国家对乡土社会整合最有效的组织，而农村发展的不均衡性，某些后进村的支部建设软弱涣散，降低了党组织在农村的权威。党的十七届三中全会明确地将“探索村党组织书记跨村任职”作为加强农村基层干部队伍建设的重要手段。浙江省常山县早在2007年就开始了村党支部书记跨村任职的试点工作，积极探索拓宽党组织书记来源，推进乡村社会治理的新发展。

一、熟人社会：政党在乡村运作的资源

乡土社会，是国内学者费孝通先生对中国传统农村社会特征的高度概括，一个乡土社会相当于现代的一个村，从历史上看，村是农村社会产生以来十分古老的一个概念。历史上村一直是以自然村的面目出现的，由于居住原因，可以分为村落、村庄、村寨。随着国家行政管理对农村的全面渗透，村日益纳入国家行政管理的体系，从而出现了行政村的概念。[1]（p1）在这种中等聚落的自然村范围内，由于累世聚居，“每个孩子都是在人家眼中看着长大的，在孩子眼里，周围的人也是从小就看惯的”，村民之间彼此了解和熟悉，而成为“熟人社会”。[2]（p88）熟人社会是理解中国传统乡村性质的一个重要概念。

共产党在长期的革命斗争中，把村庄作为动员和组织农民起来争取民主权利的主战场。新中国的土地改革，强化了国家对农民的控制，一方面表现在国家通过土地改革，废除了长期在农村基层发挥社区管理和服务作用的族权、绅士以及学田、庙产；另一方面，则建立了自上而下的农会，并在村一级农会中发展党员，国家权力的强制推动，使党的组织在全国农村得到广泛发展。为了配合合作化运动，共产党的组织开始大规模向农村社会延伸。最终形成了人民公社—生产大队—生产小队的三级科层社会管理体制。在人民公社体制中，党组织、政权组织、经济组织高度重合，党组织的书记全面负责并处于领导核心地位，公社和大队管委会处于虚置状态。

总体性社会资源的国家集中、组织统制和抑制分化的特点，决定了人民公社体制缺乏激励和效率。[4]（p94）随着人民公社体制的解体和家庭联产承包经营制的确立，农民获得了对土地的占有和经营权以及对自身劳动力的支配权，原先高度集体化的乡村社会资源管理模式被分散到以户为代表的村民手中，农村党组织由于失去了对资源的控制而一度处于混乱之中。

改革开放以来，建立在对村庄资源绝对控制之下的村庄权力基础发生了变化，农村基层党组织在农村政治、经济、社会生活中的作用严重下降,主导地位丧失,整合社会功能弱化，呈“边缘化”的状态。[5]（p15-18）导致这种村级党组织边缘化的根源首先在于农村经营体制的变化，个体的经营使得村民获得独立的经济资源，而村集体经济组织涣散，村民对村级组织依赖性降低，村级组织对村民的控制力下降；其次是村庄社会治理方式的变化，村民自治制度确认了村民对村庄事务的各项民主权利，村民总是通过村委会行使自治权利，村庄权力两极的一张一弛而冲抵了村党组织的权威；再次是因农村党组织自身建设缺乏与时俱进的精神，农村社会的流动性与开放性，形成了不同村庄精英，农村党组织缺乏将这些精英吸收到党内的有效机制，农村党员队伍的老弱现象难以适应村庄建设的需求而导致党组织权威下降，影响到村党组织功能的发挥。

自20世纪80年代以来，农村出现了农民由政党和国家共同体向家族共同体回归的现象。[6]（p13-20）新兴的乡村精英阶层往往借助家族的力量影响乡村选举，为自己进入乡村公共权力阶层创造条件，从而引发农村的派系斗争。为了从制度上防止矛盾的发生，实践中创造出了“两票制”、“公推公选”、“公推直选”、“海选”、“一肩挑”等多种富有乡土气息的中国式基层民主，使村级党组织成员的选拔标准从政治挂帅转向经济能人。在经济能人的主政下，一定程度上降低了家族力量在乡村治理中的影响，许多村级组织获得了村民的认可，增强了村级党组织的权威，也保证了村民自治的实现，完成了村级党组织角色的回归。

二、跨村任职：开创性的制度安排

1．跨村任职制形成的背景。

农村“先锋工程”实施以来，常山县坚持“抓两头带中间”的方针，一方面抓“五好”农村党支部建设，另一方面大力开展后进薄弱村整顿转化，有效改变了一批后进薄弱村面貌。但总体来看，村级组织建设“两极分化”现象仍较突出。一批走在前列的村，党员队伍中能人较多，他们热心于村级事业，有较丰富的农村工作经验，在群众中较好地发挥着模范带头作用，却没有展示才能的合适舞台。而少部分村由于种种原因，长期处于“瘫了整、整了瘫”的落后状态。

调查中发现，造成村级党组织缺乏战斗力的根源在于，首先是村庄经济薄弱影响到村级组织的功能发挥。许多后进村集体经济组织收益为零，普遍负债，村干部参与村务得不到应有报酬，工作消极，村级公共设施建设上无能为力。其次是村民自治的发展是村级党组织面临新的困境。经过20多年的村民自治实践，村民的民主意识得到很大发展，村民通过村委会、村民代表会议的途径行使自治权，在某种程度上致使党组织被“边缘化”，引发了所谓的“两委矛盾”，不同的村级组织依靠支持自己的村庄派系，相互牵扯，正常工作难以开展。再次是村级党组织自身建设不足致使村党组织权威弱化。在这些后进村，党员干部普遍年龄偏大；多年未发展党员；许多党员外出打工，几乎不参与组织活动；党员内部派系分化等等原因造成党员队伍凝聚力、战斗力下降，党组织的功能发挥受到限制，党组织权威严重弱化。

2．跨村任职制的安排。

支部建在行政村上、本村人治村是我国农村党组织网络的两个特征，为了解决后进村缺乏带头人的问题，从外村引进带头人是必然的选择，而跨村任职的书记异地任职过程中将会遇到的困难是无法想象的，于是，跨村任职的制度安排上，必须考虑到将面临的重重困难，从确认村庄、候选人的条件、选拔的程序、日常管理、激励保障措施等方面进行精心安排，确保跨村任职制度成功实施。常山县委组织部历时两年试点，出台的“关于跨村选任村党支部书记工作的实施意见[2009]24号”，对如何开展选任村党组织书记工作进行安排，并要求各拟选任的乡镇出台相应的保障措施。跨村任职制从选任——管理——保障的整个制度体系包括如下内容：

（1）选任村的确定。县委组织部会同乡镇党委对全县所有行政村进行逐一分析，重点分析村党支部运行情况。按照“五好”标准，确定一批相对后进薄弱村，具体条件是：无党支部书记；现任村党支部书记因政治思想、能力水平、健康状况、工作精力等因素无法胜任工作；村党支部软弱涣散、两委班子不团结、配合支持重点项目建设不力、发生群体性事件等造成不良影响和后果的；村党支部上年末“三评”满意率较低的。

（2）跨村任职书记的选任范围与条件。跨村选任村支部书记的人员必须是本乡镇现任两委委员、曾任村委委员满一届的中共正式党员、中共党员的大学生村官。条件成熟的乡镇可以放宽到符合条件的其他党员。年龄一般在45周岁以下，具有初中以上文化程度，具备较高的政策理论水平、较丰富的农村工作经验、较强的组织协调能力和解决农村实际问题能力，群众公认度比较高，且未受过党纪政纪处分或刑事治安处罚。

（3）公选方法和程序。跨村选任村支书可以采取公开选任或直接选派等方式。主要有八个环节：一是自荐报名或民主推荐；二是资格审查，由乡镇党委对报名者的资格条件进行初审，并经县委组织部审核确认；三是知识测试，组织报考人员进行闭卷考试，重点测试应试人员解决农村实际问题的能力；四是调研，主要是通过了笔试的候选人再到拟任村庄进行为期一天的调研；五是演讲答辩，就调研报告回答村民、村民代表的问题；六是民意调查，由乡镇组织村民就候选人的演讲答辩情况进行测评；七是组织考察；八是党委讨论决定任命。

（4）任期考核管理制度。县委组织部对公选产生的村党支部书记任期待遇和管理考核办法进行明确。村党支部书记报酬分两类：村两委委员被选任的，按本乡镇、本村原定标准和渠道发放。乡镇干部被选任上的，原有的工资待遇不变，乡镇党委可根据工作需要给予一定的工作补贴。公开选任的村党支部书记管理由乡镇党委负责。乡镇后备干部在任村支部书记期间的表现，作为提拔使用的重要依据。跨村任职的党组织书记在乡镇公务员招聘中享受加分政策。任期满未能续任的，取消任期待遇。

3．跨村任职制的绩效。

村党组织书记跨村任职是从基层党委自发的实践经验中不断总结完善形成的，现已成为基层党委加强农村基层组织建设的有效途径。跨村任职村党组织书记在新农村建设中的作用越来越明显，受到广大农村党员干部群众的欢迎。

（1）探索了一条村党支部书记选任的新路子。公开选任村党支部书记打破了以往由乡镇党委选人、在本村范围内选人的传统模式，把选人用人的视野扩大到全乡镇乃至更大范围的优秀分子身上，并引入公开选任领导干部工作程序，体现了公开、平等、竞争、择优的选人原则，解决了村与村之间“有人无位”和“有位无人”等矛盾，实现了农村党建人力资源的优化配置。

（2）积累了后进薄弱村整顿转化经验。通过公开选任村党支部书记，为“能人”提供了施展才华的舞台，找准了后进薄弱村整顿转化的“金钥匙”，也为乡镇党委开展对后进薄弱村届中调整提供了借鉴和经验。被选任的村干部年纪轻、有闯劲、文化程度较高、“双带”能力较强，对于增强后进薄弱村的“造血”功能，从根本上扭转后进薄弱村面貌起到促进作用。

（3）加强了农村基层党组织的权威。村党组织书记跨村任职后，对党组织书记来讲，与全村党员干部群众等距离，没有家族观念，没有亲疏远近之分，能够平等地听取各方面的意见作出决策、处理问题。对群众来讲，在思想上认为“跨”过来的村党组织书记私心杂念少，能够“一视同仁”、“公平公正”，对其期望值比较高，有利于增强村党组织书记在所“跨”村庄的凝聚力，便于开展工作。

（4）推进了农村基层民主建设。跨村任职的党组织书记由于缺乏本地资源的支持，开展工作时比较注意依靠两委的力量，能妥善处理两委关系。村务民主管理、民主决策和民主监督实施过程中遇到的阻力较少，村民有更多的机会参与村庄公共权力的运行。实施跨村任职的村庄，村民普遍表现出更高的政治热情。

三、治理模式：农村民主的选择

乡村治理是国家权力与村民权利、国家组织与村级组织的互动过程，互动的载体就是国家权力的运行与村民权利保障中的相互参与制度。在乡村治理过程中，政府通过乡村建设，发挥自身的组织与资源优势，村民也广泛参与，既能推进农村的建设与发展，也能推进乡镇治理机制改革。村党组织书记的跨村任职，为推进乡村治理提供一种新的模式，异地任职的村组织书记更能以中立者的身份来建设农村基层民主，推进农村体制改革。

1．乡村治理模式：行政型还是自治型？

与传统的“管理”不同，乡村治理是指在一定的地域范围内由党委政府与农村自治组织、经济组织和社会性组织以及村民共同管理社区公共事务、推进社区持续和谐发展的活动。卢福营认为，在不同的历史时期，由于统治者治理乡村社会的特殊目的和所处的具体环境不同，乡村治理和运行机制势必有所差异，从而表现出时代特色和阶段性特征，形成不同的治理体制。[7]（p1）贺雪峰、董磊明则从乡村秩序生成的视角将乡村治理分为原生秩序型乡村治理、次生秩序型乡村治理、乡村合谋型乡村治理、无序型乡村治理四种类型。[8]（p42-51）有学者以村庄内部的社会结构为依据，从家庭、家族和村落三者的关系将村庄治理分为宗族主导行政型、村落行政型、多元权力型和宗族型四种。[9]（p15-17）也有人分为传统型村庄、能人智力型村庄、法治型村庄三种。[10]（p82-86）

长期以来，由于革命动员的历史影响和启动现代化的现实需要，我国对农村基层的治理形成了一种政治与行政强控制模式。随着现代化的进一步发展，政治与行政强控制模式再难适应现代化和市场经济发展的进一步要求。高度集中的权力的腐败与不受控制、市场的严重扭曲、“社会资本”的失落、民间社会的贫弱、公民政治参与的缺失、社区自我管理能力的不足等，是这种强控制模式长期运行的必然后果。村委会模式在国家权力的支持下，获得了普遍性的价值。村民自治代替了国家强力控制的人民公社体制。然而，由于传统政治文化、农村社会经济基础、农村社会结构等因素的制约，村民自治在许多地方并没有达到预期的效果。村委会总是徘徊在“高度的行政依附化”和“过度的自治化”之间，以农村党支部为首的农村干部存在着国家代理人和村庄当家人这一双重角色“边缘化”的危险，[11]（p114-117）尤其是农村党组织在村民自治时代的角色更是受到严重挑战。

如果把农村社会秩序的生成分为内生秩序和外生秩序，就可能存在两种兼容秩序生成方式的第三种模式。按照这种逻辑，乡村治理可以分为行政治理型、村民自治型和混合治理型三种模式。行政型的乡村治理模式强调政府的行政管理，乡村治理的主体是政府，村庄内的治理结构是垂直的上下级关系，村级组织成为行政的附庸，村组干部的主要职能是配合乡镇完成各项国家任务。自治型的乡村治理模式更加强调自治概念，治理的主体是村民和各种形式的村级组织，政府起到的仅仅是服务的作用，而村民和自治组织才是社区事务的管理者和决策者，自治型的治理主要载体是村民代表大会、村委会、村民小组会议、一事一议制等等制度形式。混合型治理的乡村治理模式是行政型到自治型模式的一个过渡，在混合型治理模式中，治理主体由单一走向多元，除了政府外，还有村民、各种村级组织，村庄的治理结构也从单一的垂直关系向横向发展，并逐步构筑成一个网状结构，不同的村庄内在主体和国家权力构成相互协作、共同治理的局面。

2．跨村任职：精英的还是大众的治理？

2007年，常山县实施村党支部书记跨村任职的最初动机是为了解决后进村发展带头人的问题，省委组织部在调查中发现，这些村长期落后的根源都出在村级班子尤其是村党支部建设上，共性问题都是缺少一个有较强领导和控制能力的村党支部书记。而乡镇党委一方面苦于“无人可用”，另一方面考虑到三年任期较短，往往本着“求稳”心态，一般不会在届中主动调整村级班子。

由村庄精英主导村庄公共权力的配置与运作，依其个人权威和个人意志对农村社会进行组织、管理和调控，而普通村民对村庄公共权力系统运作的参与度和影响力极低的村级治理称为精英治理。由于中国经济社会发展的局限性，传统社会中的农村一直就是以乡绅为首的乡村精英治理模式。现代中国将“一盘散沙”的乡土社会整合为一个高度组织化的政治社会，得益于政党向乡村的延伸和渗透。正是在“政党下乡”的过程中，分散的农民组织起来，成为政党组织网络中的成员；农民具有了政治意识，被动员到了党的目标之下。党组织成为乡村治理的权力主体，它是对传统乡村社会精英治理体制的现代替代物。

农村经济社会的发展关键在于以书记为首的带头人，而精英理论的自身弊端，如权力的高度集中、忽视公民的参与、治理手段的非规范化等问题，显然不合现代民主政治发展的方向。党支部书记跨村任职，固然看到了书记在乡村治理中的功能，但乡村治理并不是选任一个优秀的党支部书记所能解决的。在与跨村任职书记的座谈会上，许多村书记认为，自己终究要回到本村的，希望在任期内培育接班人。跨村任职期间，书记们除了帮助所任村庄发展经济外，更主要的工作将是村民政治参与意识的培育、各项民主制度的建立、村党员干部队伍的建设等。

调查中发现，在异地任职的候选人选拔上，为了方便和熟悉情况，要求候选人必须在本乡镇范围内，但在与所任村庄的关联上，有些乡镇认为候选人与任职村庄没有任何关联，这样书记在开展工作中不会受到人情世故的干扰，不会受到亲戚朋友的阻碍，能够客观、公正地处理村务；有些乡镇倾向于与本村有一定关联的人任职，有利于了解村庄情况，至少能获得一定的村庄资源的支持。事实上，礼治秩序是乡土社会的基本特征，无论何人任村党支部书记，开展工作必然受到人情世故的制约，书记开展工作也必须利用乡村的资源，获得他们的支持。跨村任职的书记一般都是先在乡镇的支持下，树立自己权威，找到并设法解决村民面临的实际困难。在日常的村务管理中，跨村任职书记更倾向于尊重村民的意愿，妥善处理两委关系，实现精英治理与大众治理的平衡。

3．跨村任职干部的前途：留还是走？

传统社会的乡绅治乡模式在当代的延伸就是本村人治村，乡土社会里，本村人治村的优势显而易见。跨村任职的成功其实是在乡镇的强力支持下获得成功的，如果缺乏乡镇支持，尤其是乡镇强大的财力支持解决后进村迫切需解决的问题，异地任职的村书记是难以获得持续发展的。跨村任职只是解决后进村发展的权宜之计，一旦村庄发展走向正常道路，任职期满后，跨村任职的书记何去何从，便提上议程。

在调研中发现，许多跨村任职书记表示，刚入村时，他们积极性高涨，不计名利，可随着任期的接近，反而多了层心事，即任期满后何去何从。对于40多岁的跨村任职书记，可以在报考乡镇公务员时享受优惠政策，而目前公务员录用考试程序是他们最大的障碍；重回本村竞职，又觉得自己数年在外，多少失去了本土资源的支持。有些人表示，既然看不到自己的前途，在遇到困难时，打退堂鼓是时常有的。许多跨村任职书记认为，既然自己跨村任职只是解决当前无人办事的现象，一旦有了替代者，自己的离任是必然的。

乡村治理的真实主体是村民，但以书记为首的村组干部的作用是关键，村干部的激励机制和保障机制问题非常重要，尤其是对异地任职的村书记而言。在常山的实践中，通过乡镇提供劳动报酬保障、报考乡镇公务员的加分政策，力图稳定异地任职干部队伍，这些政策的某些局限性，无法给异地任职书记足够的信心，必须研究制定更有效的激励保障机制，实现乡村治理从行政型向自治型的过渡。

四、结论

村党组织书记跨村任职是探索村组干部来源的重大创新，打破了本村人治村的传统模式，通过对常山县实施这一制度创新的研究，可以得出一些基本结论：

1．乡村治理中村党组织书记的角色定位问题。村民自治理想图景中，各村级组织的关系模式应该是“党支部抓大放小，政治领导核心作用发挥到位；村民会议（村代会）由虚变实，决策监督作用落实到位；村委会依法管理，职责权力行使到位”的农村民主治理思路，初步构建起村党支部领导下的村民（代表）民主决策、民主监督，村委会依法独立执行管理职权的民主治理新模式。随着乡村日益成为各种群体利益交织处，村务问题也日益复杂化，试图在村两委之间划分村务与政务问题，明确村两委的分工似乎是不可能的，也是不可行的。在乡村治理模式从行政型向村民自治型过渡期间，注重发挥党支部的全面领导功能，是符合实情的。

2．跨村任职的模式问题。为更好地发挥优秀村党组织书记作用，选择本乡镇其他符合条件党员通过一定程序充实到村党支部书记队伍中，确实能解决部分村党组织书记人难选的问题。要进一步推进农村党组织书记跨村任职，优化农村党组织书记队伍结构，实现农村经济社会一体化发展格局，加强党对农村工作的领导，还必须探索其他形式。如联村支部书记型，常山砚瓦山村，保留两个村委会，两个村支部合二为一，具体合并类型可以是强村并弱村、大村并小村；又如衢州万田的“龙头企业”型跨村任职制，以龙头企业支部为纽带，将相关产业的村支部合并，在基层党委的协调指导下，部分“龙头企业”党组织负责人跨村担任了党组织书记。还有“虚拟党支部”型任职制，即根据村民流动就业的特点，将产业集中地根据地域划分为数个虚拟网格，在网格内就业的流动党员参加虚拟支部活动，同时又参加属地的支部活动。

3．跨村任职书记的激励保障机制问题。通过异地任职，合理地配置农村优势资源，除了鼓励各种人才到农村任职外，必须采取有效措施激励能人有所作为。基本措施有：一是规定基本报酬，应确定一个不低于以当地上年度农民人均纯收入为基数的系数，并实行市（区）统筹，按月或按季打卡发放。二是明确考核报酬，根据村党组织书记当年工作实绩确定，同等条件下高于本地任职书记的奖励额度。三是全面实行村党组织书记养老保险和医疗保险制度，有条件的地方参照城镇职工的标准投保。四是在政治上关心村党组织书记，适当增加面向村党组织书记招录乡镇公务员或事业单位人员的比例；对特别优秀的，可采取“提级不挪位”的办法明确为副乡镇级干部，也可按有关规定选拔进乡镇党政领导班子，安排部分事业性质专项编制用于村党组织书记。

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责任编辑张晓予