从区域性公共产品理论视角看东亚金融合作的路径

徐 瑶

（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433）

2010年3月，东盟与中日韩（10+3）财长及中央银行行长和香港金融管理局总裁于2009年底签署的清迈倡议多边化协议正式生效，1 200亿美元的外汇储备库亦随之建立。这意味着自从2003年以来，经过长达六年的研究和商讨，东亚外汇储备库建设取得了实质性的突破和进展。这也是东亚地区各国合作提供区域性公共产品的成功实践，为“10+3”国家提供了一种新的资金救助渠道，成为亚洲地区金融与货币一体化的起步。近年来，东亚各国不断讨论东亚外汇储备库的扩容问题，并提高“去IMF”化的资金比例，东亚金融合作正朝着不断一体化的方向迈进。但东亚地区特殊的发展历史、复杂的地区环境及国家之间的冲突因素势必严重影响各国在金融货币领域的合作预期与政策协调，也为区域内公共产品的提供带来了不小的挑战。

一、区域性公共产品理论视角

（一）区域性公共产品理论

公共产品（public goods）原本属于一个经济学的概念，是指一国政府为全体社会成员提供的、能满足他们公共需求的产品与劳务。[1]而根据萨缪尔森于1954年发表的《公共开支的纯理论》一书中给出的定义，公共产品是指每个人的消费不会减少任何其他人对这种物品的消费的物品。[2]经济学家查尔斯·金德尔伯格首次将公共产品理论引入到国际关系的理论研究中，他指出国际经济体系的稳定运转需要一个稳定者存在，其功能是通过承担“公共成本”，提供国际公共产品。[3]随后，现实主义学者罗伯特·吉尔平从国际公共产品概念中引发出了霸权稳定论，他认为在经济、政治、军事、科技等方面都占据绝对优势的“霸权国家”应动用其“经济剩余”以满足供给，提供稳定的国际金融体系、开放的国际贸易体系、可靠的国际安全体系和有效的国际援助体系等国际公共产品。[4]

20世纪90年代以来，随着全球化的蓬勃发展，国际公共产品概念逐渐细化为全球公共物品和区域性公共产品两类。1999年，卡尔、坎布尔等学者将公共产品与其他产品以及不同的公共产品之间作出了区分。[5]此后，关于公共产品的定义区分愈加明确，区域性公共产品一般是指超出单一国家而在某个区域内能够共享利益的一种产品，是介于全球和国家公共产品的一种形式。根据问题衍生出的溢出效应，范围可以从相邻国家到一个大洲甚至一个半球。由于区域性公共产品的供给成本是由区域内的国家共同分担，是只服务于本地区、只适用于本地区的各种制度、机制和安排协议，因此能在一定程度上克服国际公共产品仅由霸权国家提供所带来的弊病，具体表现在四个方面：一是可以避免及纠正国际公共产品的不公正问题；二是在公共产品的区域性供给过程中，问题一般通过协商谈判得以解决，这样的供给模式能避免因霸权国的改变而导致国际公共产品的修正和改变；三是能在一定程度上缓解供给不足的问题；四是区域性公共产品供给能够根据地区自身的实际情况，因地制宜，提供更适合本地区需求的公共产品。[6]

（二）区域性公共产品的供给

根据奥尔森对集体行动的逻辑的深入研究，“集体行动的困境”往往在大集团中很难避免。但如果小集团里的成员联合行动提供公共产品，由于成本付出与收益分配比较明确，而且行为体之间能够进行有效监督，因而更加容易实现公共产品的供给。[7]奥耶也从合作性博弈的角度出发，论证了行为体数目越多，信息交流越复杂，交易成本越高；行为体数目越大，预期的多样性和复杂性相应增加，信息不完备和环境不确定，免费搭车行为更普遍。因此，小集团更容易达成自己公共产品的供给，进而小范围内的合作更加容易实现。区域性公共产品能够解决单个国家不能够解决的问题，尤其是在解决问题成本大于其直接利益的问题。区域性公共产品本身增加了集体行动所必需的跨国间的外部性和动机。换句话来说，就是国家间通过合作以获得单独行动无法获得的，或是用一种更加有效的方式来获得利益。[8]

二、东亚外汇储备库的发展及特征

（一）东亚外汇储备库的发展

2010年3月，东盟与中日韩（10+3）财长及中央银行行长和香港金融管理局总裁于2009年底签署的清迈倡议多边化协议正式生效，1 200亿美元的外汇储备库亦随之建立。这意味着自从2003年以来，经过长达六年的研究和商讨，东亚外汇储备库建设取得了实质性的突破和进展，并且开始付诸实施。2012年3月，“10＋3”宏观经济研究办公室（ASEAN+3 Macroeconomic Research Office，AMRO）主任魏本华透露，5月在菲律宾首都马尼拉举行的“10＋3”财长会上有望通过东亚外汇储备库扩容，扩容规模拟从当前的1 200亿美元增加一倍，达到2 400亿美元，东亚自主性进一步提升。

东亚外汇储备库的全称为“自我管理的外汇储备库安排”（Self-managed Reserve Pooling Arrangement，SRPA），它是指中日韩和东盟各自拿出一部分外汇储备以建立地区内共同的外汇储备基金，各国在非危机时期自行管理出资，一旦危机发生时基金将集中于短期资金救助，从而能帮助成员解决短期的流动性困难。它起源于亚洲金融危机之后旋即成立的清迈倡议下的货币双边互换机制，是清迈倡议多边化的具体表现。2000年5月，“10+3”财政部长于泰国清迈达成了清迈倡议（CMI，Chiang Mai Initiative），在“10+3”框架内创立了双边货币互换及回购协议网络，将东亚货币合作从构想变成了现实。2003年10月，温家宝总理于“10+3”领导人会议上率先提出“推动清迈倡议多边化”，建议将清迈倡议下的双边货币互换机制进一步整合为多边资金救助的机制，得到与会国家的积极响应。

2007年5月，日本京都举行了“10+3”财长会议，各国的财长原则上同意将自我管理的区域外汇储备库作为清迈倡议多边化的形式，标志着清迈倡议多边化进程取得了重要的阶段性成果。[9]2008年5月，西班牙马德里举行的“10+3”财长会议上各国达成协议，确定了共同外汇储备基金的规模为800亿美元，其中80%的金额由中日韩3国承担，其余的20%则由东盟10国承担。2009年2月，“10+3”框架会议发布了《亚洲金融稳定行动计划》，共同外汇储备基金规模将从800亿美元扩大到1 200亿美元，中日韩三国承担80%，东盟国家承担20%的原则得以继续。2009年5月，印尼巴厘岛举行了“10+3”财长会议，各国财长在出资结构、出资份额、借款额度、决策机制及监测机制等主要要素上达成一致，同意于2009年年底前正式启动区域外汇储备库。2009年12月28日，“10+3”财长及中央银行行长以及香港金融管理局总裁宣布正式签署清迈倡议多边化协议。[10]

（二）东亚外汇储备库的特征

第一，在管理方式上，各国在非危机时期可自行管理各自出资，但一旦发生金融危机，各国就需共同管理以应对危机。储备库力图为陷入经济危机的成员国提供一定的流动资金支持，并帮助他们解决短期流动性不足的困难。第二，根据达成的共识，在东亚外汇储备库1 200亿美元的资金规模中，中日两国各自出资额最多，为384亿美元，均占储备库总额的32%；韩国出资为192亿美元，占到储备库总额的16%。东盟各国共出资20%，其中新加坡、印尼、泰国及马来西亚各自出资47.7亿美元，而文莱和老挝出资额最少，分别为0.3亿美元。值得注意的是，出资额多的国家借款乘数反而偏小，缅甸、柬埔寨、老挝及文莱这些小国的最大借款额是他们出资额的五倍。这一规定明显倾向于保护东亚小国的利益，体现了储备库的救援特征。第三，东亚外汇储备库的贷款条件仍然是跟IMF联系在一起，80%的资金救助和IMF的贷款条件挂钩，各国能自由获得的资金只有20%。第四，在决策机制方面，东亚外汇储备库包括重大问题和贷款问题两类，重大问题（例如各方出资、审议总规模、借款乘数、贷款条款、成员资格及重新接纳成员等）将由“10+3”成员协商一致决定，贷款问题（是否贷款、贷款展期、贷款违约等）将由多数票表决通过。

三、东亚区域性公共产品的供给模式与区域合作的路径

（一）东亚区域性公共产品的供给模式

在东亚，危机诱发机制下产生的对区域性公共产品的供应和需求，是地区国家间进行合作的主要推动力之一，也成为维持区域合作的重要基础之一。1997年亚洲金融危机时，由于缺乏区域内的协调机制，一国货币贬值导致其他国家的货币跟着竞相贬值，日元的贬值更是对亚洲金融危机的恶化起到了推波助澜的作用。伴随着危机发展，欧美等国隔岸观火以及国际货币基金组织不作为，导致东亚经济体对域外国家和国际组织提供公共产品的意愿产生强烈质疑和失望，同时也纷纷意识到区域合作的重要性，东亚经济体的地区身份认同感也因此得以提高。[11]现存国际金融机构如IMF在金融危机中提供的危机救援机制不尽如人意，韩国和印尼为了获得IMF的贷款而被迫接受的一系列贷款条件使得它们的经济情况陷入了更深的泥潭。在东亚建立区域性危机防范、救援机制能够作为主导性国际金融机构的有效补充。区域金融稳定严重依赖于成熟稳定的金融体系，当霸权国家不能够有效提供此类公共产品的情况下，区域内国家就必须紧密合作，建立有效的预警机制和救助机制，才能有效地应对金融全球化带来的负面冲击。但是，东亚外汇储备库80%的救助资金与IMF的贷款条件挂钩，各国能够自由获得的资金只有20%，极大地限制了危机发生时各国可以获得的资金援助数量。

当前地区公共产品有三种特征明显的供给模式：北美模式、欧盟模式以及东亚模式。北美模式是以北美自由贸易区为代表，区域性公共产品主要是由美国主导提供，墨西哥和加拿大参与。欧盟模式是以法德两国联合提供和推动发展的。而东亚的情况较为特殊，在目前的条件下，仅仅依靠中国或日本都不能完全满足东亚各国在区域性公共产品上的需求，中日韩三国必须合作建立公共产品所需的制度基础，共同负担由于“搭便车”行为所造成合作成本的增加。如在韩国的积极推动和中日两国的大力支持下，《清迈倡议》最终成功，可作为应对金融危机的合作监管与资金支持机制的基础，是中日韩共同引导的区域金融合作成功的一个范例。

随着东亚一体化的不断深化和日益制度化，参与国都必须让渡一部分“经济主权”，而这通常又涉及到各国极为敏感的“政治主权”问题。近代晚期东亚的现代民族国家才逐渐形成，由于历史原因中日、韩日等区域内大国之间也存在着诸多矛盾，因此东亚国家现阶段普遍处于民族国家发展进程中的“主权强化期”，对涉及到主权的问题都十分的敏感，很难接受主权的让渡，因此多边货币互换框架进一步发展为制度化的资金支持机制很难实现。事实上，一个有效的多边资机制不只要充当区域性最后贷款人，同时还要承担起监督各国经济动向、协调各国经济政策及和国际收支状况的责任。当前的东亚外汇储备库只有在金融危机发生时才将各国的储备集中起来用于资金救助，但彼时由谁来负责和决定储备库的动用以及管理等仍是悬而未决的问题。此外，储备库采用协商一致的原则解决重大问题，这与IMF中重大议题需要85%的投票权才能通过的规定截然不同。虽然协商一致的原则更能体现出储备库求同存异、平等互利及共同发展的合作模式，有效避免一国独大的现象，但是也存在谈判时间过长、协调成本偏高和效率偏低等问题。

（二）东亚区域合作的路径

地区货币合作的路径是指东亚各国在货币合作上走什么样的道路、确立什么样的原则以及如何保证合作顺利进行从而达到单一货币目标的运行轨迹。根据迪特尔的货币地区主义理论，建立货币联盟的措施可以分为两个大类：稳定金融市场的措施和有利于汇率稳定的措施。地区各国必须在政策领域内协同一致地推进这些措施，避免在先稳定了金融市场之后再促进汇率的稳定。货币地区主义一般分为四个阶段，第一个阶段主要试图建立公共地区清算基金，政治上来说必须为未来地区中央银行建立起一个地区货币委员会，并可建立私人清算基金；第二个阶段必须建立起采用一套具有汇率目标区的地区货币体系，政治上需保证地区货币委员会定期举行会议，并扩大现有地区清算基金的保证金；第三个阶段则可建立永恒的固定汇率和单一货币区，并创设地区中央银行；第四个阶段需建立政治联盟，并解决民族国家政治系统与一些领域内超国家机构之间的关系。[12]

但是，东亚地区的金融合作需结合本地区的实际，走具有自己特色的发展之路。正如上文已经分析的那样，东亚的外汇储备库已初步具有地区清算基金的功能，是亚洲地区金融及货币一体化的初始阶段。但就未来发展方向而言，它不能单单停留在防范以及应对经济危机的层面上，其功能定位是需要进一步扩展的，各国应将汇率协调作为一个发展目标，大力加强亚洲地区的汇率合作。但长期以来东亚的区域经济合作都具有“非正规化、非制度化”的特征，[13]域内各个经济体间在发展水平、经济结构、政治及文化等方面都存在着一定的差异，因此地区合作应该坚持循序渐进的原则，不可能一步到位。因此，东亚国家加强其汇率政策协调的前进路径应是：首先在现有汇率制度安排下加强彼此的汇率政策协调，保障区域内双边汇率的稳定；其次应根据各国经济发展的特点发展建立相对独立的钉住货币篮子制度，进而尝试建立次区域范围内钉住共同货币篮子的汇率制度；再次各国在次区域钉住货币篮子制度得以确立后，再逐步建立固定汇率制度，并在整个东亚范围内巩固次区域之间的汇率政策协调与合作；最后成立统一的货币管理机构，实行统一的货币政策。[14]

四、结语

近年来，东亚区域性公共产品的供给已经取得了一定的进展，外汇储备库的初步建立即是区域内国家共同提供公共产品，进行区域金融合作的明证。但相对于欧洲和北美来说，区域合作的深度和取得的进展还相差很远。不断发生的金融危机使各国都充分意识到仅靠自身的力量很难维持其经济的安全与稳定，于是各国纷纷通过货币合作等措施来降低全球化带来的经济风险。如今，欧元与美元已经成为世界货币体系中最为重要的“二元”，相比之下东亚地区的货币合作却相对滞后。由于东亚地区的经济发展水平存在很明显的差异，各国的政治模式也是多种多样，因而在区域性公共产品的供给上，存在核心领导作用乏力、合作理念存在不少分歧、组织过于泛化导致凝聚力下降以及制度建设滞后等多种问题。东亚区域性公共产品供给上的不均衡、不对称状态已然成为影响区域一体化继续深化发展的重大羁绊，特别是各国如果不能在金融货币领域建立制度化的协调机制，各国迥异的货币政策极有可能对整个区域经济产生不利的影响。地区各国特别是实力较强的国家之间应积极合作，并有意识的主导公共产品的供给以及分配问题。

而具体到东亚金融货币合作领域，加强东亚各经济体在汇率安排领域上的合作是其核心内容。亚洲金融危机充分表明，任何单一国家都不能够保证地区货币的稳定，而地区国家货币的竞争性贬值会带来十分严重的后果，因此各国应该协调各自的汇率政策，促使地区的货币体系保持平稳而富有弹性。亚洲开发银行报告也指出，“发展中的亚洲国家可以从更加灵活的汇率政策的转变中获益。减少外汇市场大规模干预下导致的各国汇率的过度僵化，能使汇率更多地相对于经济基本面而变动，并有助于经济体内部资源达到对需求的重新平衡。区域内国家的外汇政策协调可以降低各国对于相对邻国贸易竞争得失中的关注，从而有利于提升区域内汇率的灵活性”。[15]但在实际操作中，如何促成拥有地区最多外汇储备的中日韩三国的合作从而更好的发挥主导作用，如何兼顾小国的利益以使各国能以更大的意愿参与到汇率政策的协调中，如何促成区域合作的制度化与常态化而非现如今危机驱动的“应急机制”，如何协调地区合作与域外大国（美国）及现存国际机制的关系都是东亚地区在深化地区合作中必须解决的问题。进一步完善清迈货币互换体制、建立区域内的汇率稳定机制以及最终建立东亚共同货币区这样一种渐进模式是东亚货币合作的最好路径选择。作为地区大国，中国应积极参与东亚货币合作进程并发挥主导性的作用，同时东亚各经济体在汇率安排领域里的合作也是东亚金融货币合作的核心内容。

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[11]Condoleezza Rice.Remarks at Sophia University[EB/OL].http：//www.state.gov/＞secretary/rm/2005/43655.htm，2005-03-19.

[12]Heribert Dieter.Monetary Regionalism：Regional Integration without Financial Crises.Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation（CSGR）WorkingPaper 52/00，2001：10.

[13]Lewis J.Asian vs.International：Structuring an Asian Monetary Fund[J].Asian Quarterly，1999.

[14]李富有，于静.欧洲模式借鉴：东亚货币合作的路径选择与政策协调[J].当代经济科学，2004（2）：54.

[15]Asian Development Outlook 2010[M].Mandaluyong City，Phil：American Development Bank（ADB），2010：7.