刍议我国农村融资改革的现实路径与制度设计

胡 玥

（山西财经大学经济学院，山西太原030006）

历史改革经验和国际经验均证明以商业化发展为目标的农村融资体系并不能有效满足农村融资需求，支持“三农”发展，金融机构追求高利润的本能会使得其资金投放远离农业、农村、农民，而我国当前农村金融机构商业化目标日渐强势，政府对农村金融长期以来的强制性制度变迁并没有有效改善农村金融服务短缺的现实。如何以服务“三农”为根本方向，解决农村融资短缺问题是摆在我国农村金融改革的重大课题和重要难题。

一、我国农村融资改革的目标与方向

当前，我国农村融资体系存在的问题很多，比如农村金融机构相对不足、分布不均，农村信用社整体风险较高、管理较不完善、提供的金融服务相对简单落后等。在这些问题中，表现最为突出的是融资不足，农村资金上抽严重，真正用于本地区域经济发展的资金占比很小，不利于农村和县域经济发展。因此，我国农村融资改革的主要目标就是要解决农村金融服务尤其是融资服务不足的问题，要完善农村融资供给市场建设，实现农村融资的市场多层次，来源多渠道，区域广覆盖，对象多元化，发展可持续。

在农村融资改革方向上，一是要坚持以服务“三农”为根本方向，要明确农村融资体系中各金融主体的核心服务对象是“三农”，同时，应在改革的制度政策制定中，同样突出“三农”服务的根本性，鼓励农村融资体系要服务于农村经济，要紧密跟踪农村资金需求变化趋势，适应变化，否则，将舍本逐末，缘木求鱼。二是要以构造有适度竞争的农村金融体系为方向，对一般商业贷款，形成农村信用社、农业银行、村镇银行相互竞争的局面；对农户贷款和小额信贷，形成农村信用社和农村小额信贷组织竞争的局面。只有竞争，才能形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。三是要以互补合作为方向，在适度竞争的同时，要充分发挥政策性金融、商业性金融、合作性金融以及民间金融间的互补性，从政策层面、制度层面提出促进四者间相互合作的支持措施，鼓励不同性质金融机构加深合作，相互支持，允许不同性质金融模式在农村金融体系中尝试、发展、完善和相互融合，通过互补合作，推进共同发展，完善金融服务能力，创新金融服务产品，真正满足农村融资主体的融资需求。

二、我国农村融资改革创新的现实路径选择

我国农村融资改革创新应遵循适度推进、合理扩展、逐步推广的总体路径，可从时间和空间两个维度去构建改革路径。

在时间路径选择上，第一步要进一步深化农村信用社的商业化改革，把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为“三农”服务的金融机构；第二步要进一步改革完善农村政策性金融，农业发展银行要定位于纠正农村金融市场失灵，主要满足农业、农村、农民对扶贫资金及公共产品资金的需求，将农村市场失灵的金融需求由政策性金融机构给予全部满足；第三步要重新构建完善农村合作金融体系，政策支持非正规金融体系，政府应引导和规范民间、非正规合作金融的健康发展，对其采取保护和扶持政策，积极推动农村合作金融立法，使民间、非正规合作金融合法化，保障其长期稳定发展。同时，要大力发展新型农村合作经济，鼓励农民成立专业合作社、龙头公司等合作组织，放开农民在金融、保险、购销、加工等领域的合作，不断提高农民的合作能力，并借助新型农村合作经济组织向银行业金融机构融入资金，扩大农村融资渠道。[1]

在空间路径选择上，要坚持自上而下和自下而上两种制度变迁模式有效结合的路径。

一方面，要强化政府主导的自上而下的政策推进，增强改革的统一性，提高改革效率。从国际经验来看，由于农业产业和农村金融的特殊性，通过外生的金融制度和组织安排，由政府主导的自上而下推动农业现代化、实现国家的发展战略成为普遍做法。美国政府20世纪二三十年代推动了农村政策性金融体系的建立，直到现在，美国商业金融和政策性金融在农业信贷市场中共同占据了主导地位，日本以强大的农协合作金融为主体，以农业政策金融和民间农业金融为补充的国家主导型农业金融体系也是在政府干预下形成的。[2］从我国情况看，六十年农村金融建设的本质是从国家层面出发的、自上而下推动的强制性制度变迁，农村金融制度的这种顶层设计模式，对于快速建立农村金融体系具有积极作用。

下一步，应延续以政府主导的自上而下推进模式，但这种政府主导不是全部由政府来为农村金融改革提供具体方式方法，政府应更多地考虑在制度框架设计、政策制定、法律制定、组织架构变革、农村金融环境优化等方面如何发挥作用。如在农村信用社的分类改革和分类监管、农业发展银行的经营权限和业务种类拓展、邮政储蓄银行的业务授权和产权改革、资金互助社职能界定、农业保险的品种设立等内容进一步制定细化政策和要求；在农村金融机构主体的具体改革和经营管理中，强调政府出政策、定框架、给优惠，各金融主体在政策框架内发挥自身主观能动性，自我管理，自我发展；在农村民间合作金融、非正规金融的发展中，政府应在政策、法律法规上予以支持，充分发挥民间金融发展的能动性，同时，可设立配套的中介机构和服务机构，加强服务引导和风险监控，对可能发生区域民间金融风险的组织和机构进行提前预警和介入，避免民间金融风险的扩散，引发系统性风险。

另一方面，要积极引导农村融资机构、主体自主创新，发挥改革主力军作用，由基层需求变化引导农村金融主体的适应性变化，带动金融组织体系的适应性变革，即“基层发明——上层肯定——试验推广”的“由下而上”的制度创新模式。[3]实践证明，我国农村的任何一项成功的制度创新，必须要有农民的积极参与。特别是由于我国的国土面积较大，广大农村地区的经济、文化、风俗差异巨大，在进行农村金融体制改革时，必须在充分尊重这种差异性的同时，尊重全国各地的民间金融创新，并顺势依靠基层需求的引导开展自下而上的改革。

下一步，应鼓励农村内生金融体系的创新和发展，尊重农村基层需求引发的融资供给方变革。应在政策层面充分肯定农村基层融资变革创新的合理性，激发农民发起民间金融、合作金融的主观能动性，对于农村基层内生的金融形式和金融组织，应在规范化、阳光化的同时给予充分的发展自由和有力的政策支持，从根本上使之与外生的“自上而下”推动的金融组织平等竞争，互补支持农村融资需求。另外，在现有农村金融机构如农村信用社、农业发展银行的改革中，要听取农村融资需求方的改革述求，引入需求方参与改革博弈，增强改革的内生性，使得改革后的农村金融机构能够真正了解“三农”融资需求，更好地支持、服务于“三农”经济的发展。

三、我国农村融资改革创新的具体制度设计

在当前农村融资体系改革中，围绕服务“三农”的根本方向，坚持自下而上和自上而下相结合的路径，如何对农村金融机构的产权制度、管理制度和监管制度进行制度设计是核心内容。

（一）政策性金融改革的制度设计

当前我国的农村政策性金融主要以农业发展银行为主，对农业发展银行的改革首先要明确其改革方向应该是政策性银行而不是商业银行。

在产权改革方面，农业发展银行要强化国有背景，增强政府信用，此外，国家应该给予农业发展银行一定的财政补贴，为保障农业发展银行资金问题，建议整合财政扶贫资金、以工代赈资金、社会捐助、银行信贷与其他支农资金归口由农业发展银行统一调配使用，农业发展银行可以向中央银行借款和在银行间市场发行债券来筹集资金。

在具体运营方面，农业发展银行可以凭借其资金规模实力，扶植和引导当地相对规模较小的农村金融机构面向“三农”提供金融服务，可向这些为“三农”服务的农村金融机构如资金互助社、小额贷款公司等提供低息贷款，保障它们信贷资金的充足性和持续性。同时，针对部分需要较大资金投入且回报周期较长的农业建设工程，农业发展银行也可先期进入，提供资金支持，此外，一些经营效益良好的农业产业化龙头企业也应是其重点扶持对象。

在经营管理方面，农业发展银行要进一步健全完善内部经营管理的制度执行，提升内部管理的规范化和精细化水平，提高整体效率和效益。对于农业发展银行的监管，国家要出台专门的相关制度办法，重点对其资金投向、资金使用效率、对“三农”支持作用进行监管、评估、审计，增强外部约束和监督。

此外，为了维护整个农村金融秩序的稳定，降低农村融资体系整体风险水平，需要构建完备的风险防范机制，因此，有必要建立农村政策性信用担保机构和农业保险机构，保证农村金融机构和储户的利益，降低农业的风险，促进农村经济和农业生产的发展。

（二）商业性金融改革的制度设计

重点来说，农村商业性金融改革，一方面要充分利用好中国农业银行已顺利完成股份制改造、产权明晰的有利条件，在稳定农业银行县域机构和业务的基础上，充分利用其在县域的资金、网络和专业等方面的优势，加大对农村中小企业、农户的信贷扶持力度。在经营管理方面，中国农业银行应重新明确根植服务农村地区的战略方向，不能“简单”地放弃农村。要着力优化农村地区业务，根据农村金融现有格局，对商业金融准确定位，按照业务经营领域逐渐向高层次转移的方针，加大产品、业务创新，提升服务能力。要打破传统产业界限，以支持农业产业化经营为基础，加大经营跨度。在信贷审查审批方面，适当放宽放贷条件，创新信贷审查审批方式，在确保信贷资产“三性”的前提下，扩大授信客户范围，提升服务“三农”经济的能力。

另一方面，要发挥好邮政储蓄银行的作用，要充分借助其覆盖全国城乡的分支机构渠道优势，打通金融服务“三农”的渠道，积极开展适合“三农”需求特点的各类信贷业务，不断加强和完善内控风险管控能力，逐步发展成为与农村信用社相比拟的农村金融服务机构，全面提升“三农”金融服务水平。

此外，要大力培育各类新型农村金融机构，积极鼓励和支持各类商业银行以发起组建村镇银行等方式到农村地区设立分支机构，建立中小企业专营服务机构，加大对农村金融的服务力度。

（三）合作性金融、民间金融改革的制度设计

当前，农村信用社改革进入深水区，多个地方农村信用社已重组为农村商业银行，剩余的农村信用社也在积极准备改组为商业银行。在农村信用社商业化改革方向明确后，我国农村的正规合作性金融几乎消亡，仅余中国银监会2006年批准设立的农村资金互助社，如何重构我国农村合作性金融体系是重要课题。

对于正规合作性金融，政府首先要明确其重要性和存在的必然性，立法机构要推动我国合作金融专项法律的立法工作，使其制度化、合法化，财政部门要对农村金融机构特别是合作金融组织给予资金扶持，监管部门要出台相关办法鼓励合作性金融因地制宜、因时制宜地差异化发展，明确其合作属性，强调其不以盈利最大化为目标，而应以社员的资金可得性为目标，鼓励其通过民主管理、社员监督、关系型融资加快发展，做到紧贴社区、紧贴“三农”、服务社员。在规范其运行的制度建设方面，国家要尽快出台组建农村资金互助社的具体微观法律法规，使得农村资金互助社开展业务做到有法可依、有章可循。同时要尽快出台国家对互助社的具体监管细则，明确监管主体、监管内容、监管方式、监管手段等，扫清对其资金经营安全性、贷款业务操作流程合规性等方面存在的监管“空白”。

对于民间金融的改革，应着力完善民间金融的保障体系建设，首先从制度、立法上明确民间融资的权责、收益、风险，使其做到有法可依，其次，通过政府主导构建第三方服务机构如登记服务平台、债权交易中心等，引入第三方监督，引导农村民间融资逐步阳光化、合法化，增强约束效力，降低民间融资风险，同时，积极完善民间融资的监测、预警和处置体系，对民间融资风险做到早发现、早预警、早处置，降低民间融资的传播风险。

[1]李劲松，邓永良.从新型农村金融发展看农村金融的重构[J].经济问题探索，2012（9）.

[2]李睿.农村金融制度：国外经验及中国的路径选择[J].世界农业，2011（9）.

[3]侯英.强制性制度变迁下农村金融服务困境分析[J].哈尔滨金融学院学报，2012，（10）.