试论国有企业的制度变迁

管 振

（北京师范大学管理学院，北京100875）

制度决定着经济绩效，这正是新制度经济学为经济学家所给出的重要结论。把制度作为经济学的研究对象是新制度经济学对正统经济理论的一场革命。经济理论的三大传统柱石是——天赋要素、技术和偏好。随着经济研究的深入，人们越来越认识到仅有的这三大柱石是不够的。新制度经济学家以强有力的论据向人们表明，制度就是经济理论的第四大柱石，制度至关重要。

组织及其企业家是制度变迁的主角，他们型塑了制度变迁的方向。如果说制度是社会博弈的规则，那组织就是社会博弈的玩者。企业，始终是社会经济组织的主体，是决定经济发展的主要组织形式。因此，分析和研究有关企业制度问题是一个富有意义的课题。产权问题是企业制度改革中的一个核心问题，如何处理好财产所有权和企业控制权之间的关系是个委托—代理问题。

一、企业的契约理论与委托—代理理论

企业的契约理论由科斯首创（1937），是企业理论中发展最快、创新最多、影响最大的一支，因而成为企业理论的主流，主要包括交易费用经济学和代理理论。其共同的基础和主旨是，都把企业看作是一系列合约的联结，都使用契约主义的方法考察有关企业的问题，揭示企业的秘密，其成功和局限皆源于此。

委托—代理理论把企业看作是委托人和代理人之间围绕着风险分配所作的一种契约安排，由于利已的动机和信息的不对称，必然出现“道德风险”和“逆向选择”，因此，企业问题的关键就在于，委托人设计一套有激励意义的合约，以控制代理人的败德行为和逆向选择，从而增大代理效果和减少代理费用。

二、关于企业制度发展经历

企业制度的发展大致经历了三个阶段，形成了三种形式：（1）古典式企业和企业制度。在这种企业中，财产所有权和企业所有权是高度统一的，资本家也是管理者，这里的雇佣关系和委托—代理关系是简单的和清楚的，资本家是委托人，工人是代理人，资本家取得全部剩余，工人只拿固定收入。严格说来，这里是不存在委托权的分配问题的。（2）现代企业和股份公司制度。在这种企业和企业制度中，财产所有权和企业所有权是分离的，作为财产所有者，资本家扮演着股东和投资人的角色，他是委托人，把决策权委托给管理者，即代理人；代理人取得了企业所有权，转而雇佣工人，指挥和监督其进行生产经营。这里就发生了委托权的分配和剩余权的分割问题。为了激励管理者，必须使其分享部分剩余；为了约束管理者，委托人在把决策权委托给管理者的同时，必须保留对资本使用的部分发言权，股东会和董事会以及股票市场就是为约束代理人，解决代理问题作出的制度安排。（3）后现代式企业和企业制度。这个概念在于说明这样一种现象，即在管理者分享部分剩余的各种安排中，使其占有企业股份的一个相应的部分。这样一来，管理者也就具有了企业所有者和财产所有者的双重身份。表面来看，这与资本家出任管理者的情况没有什么差别，实际上，这里存在着一个反向的过程。不是委托人选择代理人，而是代理人变成委托人；不是委托权的初次分配，而是委托权的重新分配；不是资本雇佣劳动，而是劳动雇佣资本。特别是一些高新技术产业中的企业，其创业所依靠的主要不是资本，而是创业者个人的才能和知识，资本的获得和财富的积累都是由知识劳动推动的。例如美国的微软公司，其创办人比尔·盖茨1979年创业时只有1 000美元，1995年已经是拥有139亿美元财富，持有141亿股票的世界首富，在这里，更是劳动雇佣资本，而不是资本雇佣劳动。目前，发达国家的企业和企业制度都在向这个方向发展，这也许与知识成为更重要的生产资源和社会资本有关。在那里，相对于比较丰裕的财富资本而言，创业知识和管理才能也许是更加稀缺和更加重要的东西。

在现实经济生活中，上述三种企业形式和企业制度是并存发展的，可见各有其存在的价值和适用的条件。在中国的改革和发展中，多种企业形式和企业制度都有其发展的余地，关键是其是否适应它的生存条件。这是一个自然选择的过程。硬性规定只能如此，别无他途，其结果必然是事与愿违。

三、国有企业改革中的产权问题

在现代公司制度中，由于财产所有权和企业所有权的分离，高层经理人员掌握着企业的控制权，因而，存在着产生内部人控制的可能。当出资人不能有效地对经理人员的行为进行最终控制时，后者就会利用这种控制权来谋取个人利益，进而损害股东的利益，发生所谓“内部人控制”问题，或者称为“内部人控制失控”。我国国有企业的改革过程，是一个把决策权和剩余索取权从中央代理人逐步转移给企业经营者的过程，作为这种转移的实现方式，放权让利是政府和企业之间的一种谈判。因而，随着企业自主权的扩大，形成了某种形式的“内部人控制”问题。企业经理操纵账务，损害中央代理人以及所有者的利益。于是，一些学者据此对放权让利的改革提出批评，要求“对‘内部人控制’进行控制”。然而，事实证明，国有企业某种形式的“内部人控制”，能够产生直接的激励效果，硬化预算约束，从而大大提高国有企业的经营效率。对国有企业内部人控制问题的观点不是从标准经济学理论中搬来的，也不是从某种价值判断出发而得出的，而是从我国改革实践中提出来的，并且经过了严格的逻辑实证，同时也符合人们的经验观察到的事实。

需要指出的是，所谓“内部人控制”问题，实际上就是代理问题。这也是现代企业制度和企业理论发展中的一个核心问题。股东会、董事会的安排和股票市场的发展就是为了控制内部人的行为，维护外部股东的利益，给高层经理一定的股权是从另一个角度解决这一问题的一种安排。我们的改革思路：即使企业不是变成企业的股东，而是成为企业的债权人，使经营者的选择权从政府官员手中转移到真正承担风险的资本所有者手中，实际上也是要解决这个问题的，企业理论和企业制度的发展也离不开这一问题。

四、国有企业改革中的制度问题

从深层次看，改革既是一个制度创新的过程，也是一个利益关系的调整过程。制度创新有两个层面，一是形式或技术层面，如股份制是世界通用的一种经济组织形式，在股份制的改造方面，在技术或操作程序上我们完全可以借鉴别国的经验。但是股份制改造又是一个利益关系的调整过程，由于各国在产权制度、法律制度及文化传统等方面的差异，企业股份制的建立又是一个错综复杂的利益博弈过程。因此，股份制的利益或制度层面是无法借鉴别国经验的。由此就必然导致制度创新中技术层面与制度层面的摩擦和矛盾，改革变形也就难以避免了。我国的破产法和股份制之类的改革都是在产权制度改革还没有到位的情况下“仓促”上阵的，技术层面的超前和制度层面（主要是产权制度）的滞后，使这些改革的利益博弈缺乏规则和制约机制，于是一些人就可以通过改革形式的变化获得好处，形成一种既得利益集团。制度的自然演化的过程是当事人不断参与的过程，这个参与的过程中也是当事人的利益博弈过程。通过不断反复的博弈及讨价还价，最终形成的制度一般都会达到制度均衡。而人为设计的制度一般把大多数当事人排除在制度设计之外，人为设计的制度尽管也通过一定的途径征求了当事人的意见，由于费用或成本方面的考虑，这种意见的征求是很有限的。因此，人为设计的制度很难达到帕累托最优状态。其次，从改革的方式来看，激进式改革的企业一般会采用制度的自然演化方式，而渐进式改革的企业一般会采用人为设计的方式。再次，从价值观看，制度的自然演化过程强调的是个体的自由及其选择，而人为设计的制度强调的是集体的意志及其选择。最后，人为设计的制度很容易受既得利益集团的影响，在人为设计制度的过程中，谁的呼声高，谁就有可能左右制度的设计。

值得指出的是，在现实生活中我们很难把制度的人为设计和自然演化区别开来，但自然演化的制度很强调法治。目前在我国的制度创新中有一个误区，动不动就强调制度创新，并且这些所谓的制度创新往往就是一种人为的设计。

在企业改革中，要正确处理好如下几个问题：

（一）正式约束与非正式约束的关系

制度分为正式约束、非正式约束及实施机制三个方面。企业中的正式约束主要是指具有强制性约束力的企业制度和规定等；企业中非正式约束主要是指企业文化。

我国在30多年的改革开放过程中，在企业正式约束方面确实有较大的进展。但是根源于文化、历史传统的非正式约束的转变却是一个相对长期的过程，并且正式约束由于非正式约束形成的滞后其效果大打折扣。为什么一些在其他企业中行之有效的法规在我们一些企业中会变形?缺乏与之相适应的非正式约束不能不说是一个重要原因。非正式约束是一个自然演变过程，包括相应的思想文化启蒙、思想解放运动及相应的法律文化和传统的积累和沉淀等。从制度的可移植性来看，一些正式约束尤其是那些具有惯例性质的正式规则是可以从一个企业移植到另一个企业的。如我国企业在市场化改革的过程中就移植了一些西方企业有关的规则。这就大大地降低了正式制度创新和变迁的成本。一些规则的移植尽管给“输入方”带来了不少的好处（或收益），但是制度转让并不像技术转让那样涉及到知识产权（专利权）和技术转让费之类的问题。而与此相适应的非正式约束是难以从外方借鉴的。我们可以对正式约束进行“修正”（即使其合乎企业情况），但是这种修正有时导致正式约束的内在不一致性，从而大大地降低正式约束的有效性。正式约束与非正式约束的之间是一种相互制约、相互促进的关系。一般来讲，很多正式约束是从非正式约束中产生的，非正式约束由于内在于传统和历史积淀，其可移植性就差得多。

（二）强制性制度变迁与诱致性制度变迁的关系

诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。诱致性制度变迁的发生必须要有某些来自制度不均衡的获利机会。从初始制度均衡，到制度不均衡，再到制度均衡，周而复始，这个过程就是人类制度变迁的过程。

与诱致性制度变迁不同，强制性制度变迁凭借强制力，企业在制度变迁中可以降低组织成本和实施成本。企业改革中最常见的是强制性制度变迁。为什么需要推进强制性制度变迁?首先，同国家改革相比，企业改革相对规模小、操作简单、效率高和见效快。其次，制度供给是企业的基本功能之一。管理者至少要维持一套规则来减少管理企业的交易费用。这些规则包括统一标准、维持企业稳定、发展的一系列规则。企业家的权力、威望和财富，最终取决于企业的实力，因此企业主也会提供一套旨在促进生产和贸易的产权和一套执行合约的执行程序。强制性制度变迁的有效性受许多因素的制约，其中主要有：企业家的偏好和有限理性、意识形态刚性、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、企业的生存危机等。企业经过努力可能降低一些不利因素对制度变迁的影响，但是并不能克服其他不利因素对制度变迁的约束。强制性制度变迁的局限性还表现在，强制性制度变迁尽管可以降低组织成本和实施成本，但它可能违背了一致性同意原则。诱致性制度变迁与强制性制度变迁是相互补充的。

市场化改革中制度变迁方式的选择对于制度变迁的成功与否至关重要，对于一个集权型体制企业走向分权型体制企业就更重要了。目前我国企业制度变迁方式主要是一种强制性制度变迁。

（三）制度设置与制度实施机制的问题

改革开放以来，我们也建立了不少与社会主义市场经济相适应的制度。但也存在一些问题，我们并不是缺乏制度创新的能力，而是缺乏一种实施制度的环境和条件。我国企业制度创新的关键是建立有效的实施机制。制度不能有效实施的原因可能有以下几种情况：一是这种制度设计不合理或者实施的成本太高；二是制度的实施会影响一些人的利益，因此，一些人会拼命阻挠这个制度的实施，如一些人为了使自己那支笔有含金量就会阻挠招投标法的实施；三是，也是最重要的原因，就是我们一些管理者总想凌驾于制度之上，中国人善于搞通融、搞关系，大家都希望制度对自己没有约束力，人们不是把精力用在增加财富的生产活动中去，而是去寻租了。可以讲，这是我们建立有效制度的最大障碍；四是我们一些制度设计本身并没有考虑设施机制问题，不少部门只考虑制度的建立，但很少考虑制度的实施或效率。为此，我们在注重制度创新的同时更要注意实施机制的建立。

建立有效实施机制应该考虑以下几点：制度应该注意可行性、可操作性及运行的成本；制度应该尽量减少实施人的可改变余地；保障制度的权威性和严肃性；提高违约成本；任何人不能凌驾在制度之上。规则的权威性是一个企业制度建立的基本标志，人治与“法治”企业的基本差别就在于规则的权威性。如果有人能凭权力修改规则甚至不执行规则，这肯定是一种人治。如果我们不能通过有效的制度改善企业经济绩效，那么这种制度变迁是无效的。无论如何，让规则“硬”起来是首要的规则,能否在制度面前人人平等是我们的制度能否有效实施的基本条件。

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