公共危机治理中的政府角色定位与重塑❋

杨静慧

(江苏师范大学管理学院 江苏徐州221009)

1998年的特大洪水灾害、2003年的SARS危机、2008年的南方雪灾和汶川大地震等危机近年来频繁发生,这样一个危机频繁的时代对政府的管理提出了更高的要求。

所谓公共危机是社会内部的各种不确定因素引起的一种紧急状态。它的出现危害了社会公共利益,影响了社会的正常运行,对群众的安全、利益和心理有着重大影响。公共危机的爆发不仅妨碍了社会秩序的正常运行,还对政府的管理工作带来了巨大的压力和挑战。公共危机具有不确定性、突发性、社会性、破坏性等特征。

一、当前我国政府应对公共危机的角色扮演

1.公共危机发生前:政府是仓促决策者。仓促决策者是说公共危机爆发由于时间紧迫、政府不遵循科学的决策程序,草率制定出治理危机的方案措施。

由于公共危机具有突发性和紧急性的特点,对于大部分危机的发生知之甚少,时间紧迫,导致政府做出草率的决定,使危机不断扩大,造成更严重的危害。

导致政府做出仓促决策主要有两方面原因,一方面是很难把握公共危机的发生规律,另一方面是政府没有危机意识,预防危机的机制不健全。有些地方政府对危机缺乏清楚的认识,为了自身的政绩,把注意力放在了经济发展等比较能做出成绩的地方,因此平时对危机缺少重视。政府需要拥有敏锐的嗅觉,对危机爆发前期情况进行观察分析,而后制定出相应的危机处理预案,尽量使得危机的破坏最小化,这需要政府摆正态度,树立正确的危机观,完善各种危机预防机制。

2.公共危机发生时:政府是被动应对者。目前,无论是中央还是地方政府,在对危机进行治理的时候,大部分都是跟着危机的变化而采取措施,而不是主动出击。政府的主动性严重不足,往往使政府在公共危机治理中处于被动状态。有些地方性政府,主动性不够,总是要等上级部门做出决定才会采取措施,使自身处于被动执行的状态,这往往会延误处理危机的最佳时刻,使得危机恶化。

公共危机治理中的信息阻塞、部门不协调统一、地方政府缺位现象等都可能造成政府被动应对的局面。

3.公共危机发生后:政府是恢复重建者。目前很多时候政府在公共危机结束之后只是做一些恢复重建工作,比如发放补偿,重建公共设施等,这是远远不够的,政府应该站在一个全面的角度用系统的思维看待整个公共危机,对公共危机治理中的过失进行反思。否则同样的公共危机发生了,政府也未必能更好地对公共危机进行处理。

二、公共危机治理中政府角色错位的原因分析

1.公共危机防范意识淡薄。公共危机突发性、社会性、破坏性等一系列特征,对政府的应变能力提出了很高的要求。在当今风险社会,具备强烈的危机意识,加大预防性工作,做好危机预前评估,是增强公共危机治理决策能力的必然要求。然而各级政府往往存在侥幸心理,认为危机并不会发生,结果却发生了,影响了政府的形象,给群众带来了重大损失,这往往是因为政府危机的认识不足所造成的。

此外,群众明显缺乏危机意识,抗危机自救能力较差,面对危机会做出一些非理性的行为,也给政府的危机管理工作增加了难度。

2.危机管理组织体制不健全。危机管理是一个跨度较大的综合性管理工程,需要各部门相互合作。但是目前无论是中央还是地方都缺少一个常设性的危机处理机构。现行的危机管理主要按行业、部门进行,仍是传统的以“条”为主体的单灾害防御体系。我国危机处置在横向上是分散管理,没有一个综合的应急协调指挥中心。危机管理政出多门,权限交错,易造成行政低效。条块分割,各自为战,不相互联系,不利于有效地沟通与合作以及社会资源的应急整合。[1](P291)缺乏高效的危机管理体系,会使政府错失处理危机的最佳时机,给危机处理造成不必要的困难。

3.缺乏有效的信息沟通机制。在危机中,政府是信息的最先获得者,如果政府不及时发布官方消息,会使群众受到小道消息的影响,在压力之下采取非理性的行动,甚至会酿成无法控制的局面,导致公共危机的升级,造成更大的损失。在公共危机管理中,媒体是政府进行危机管理的一个很好的协助者,政府应对媒体进行正面引导,借助媒体的力量,在危机管理中更好地进行信息的传播沟通。给媒体一个正确的定位,使其在危机爆发时,能够统一社会的舆论基调,引导公众情绪,稳定社会秩序。

4.政府职能的转变不到位。危机管理是政府管理职能的一种。目前我国仍属于管制型政府,并未实现管制型政府向流程型政府的完全转变,因而在危机管理中,政府工作条块分割严重,事权划分不清,导致政府权责不明。我国政府一向比较重视灾害的治理,即在危机发生后的治理,而不重视防范工作,这其实是本末倒置了,防患于未然才是政府危机管理最重要的工作。

三、公共危机治理中的政府角色重塑

1.公共危机前的政府角色——预防者。何为预防者?简单地说有两方面,一是政府要在公共危机爆发前做一个合格的“观察者”,防患于未然。公共危机重点在“防”,而非临阵磨枪。公共危机的爆发是有征兆的,政府应努力做好观察工作,这样才能及时制定出危机应对预案,尽可能把危机的损失降低到最小。

二是政府不能简单的把危机管理当作一种管理工作来看,而是应该把它当作一种常规化管理来看待。平时就做好一些应对危机的工作,使得政府在治理危机时能够更主动,不至于仓促应对。

2.公共危机中的政府角色——协调者。公共危机爆发后政府有两方面的协调工作,政府内部协调和政府外部协调。

政府内部协调更多的是指政府各部门管理工作的协调,即所谓的行政协调。在公共危机爆发后,政府如何依靠有限的资源进行公共危机治理,最大限度地保护人民群众的切身利益,行政内部协调起到了很关键的作用。部门间虽职能不同,但是如何在危机治理中做到横向合作,纵向服从是非常重要的,这就要求政府完善公共危机组织管理体系。

外部协调不仅包括在危机爆发时政府要做好“消防员”的工作,迅速、有效、准确地控制危机,还包括要及时传达准确信息,做好“信息员”工作。公共危机治理中信息的发布不仅包括政府各部门之间信息的传达,还包括对外界信息的发布,尤其是对外界信息的发布需要与媒体紧密合作,借助媒体的力量化解危机。

3.公共危机后的政府角色——善后者。危机的结束不代表就是危机治理工作的结束,政府作为公共危机的善后者应该做好两面的工作:

一是危机后的恢复和重建。政府应该利用现有的社会资源,在公共危机结束之后迅速进入恢复重建阶段,恢复社会正常秩序,使得社会能够正常运行,安抚群众创伤。

二是危机后的反思。危机过后政府应该做的是一个系统的反思者,而不是一个思维局限者。如何从系统的角度全面看待危机的爆发,为什么会发生此次危机,在治理过程中政府的管理工作有哪些明显的不足,哪些地方需要改进,在危机治理中发现问题、解决问题,不断吸取经验教训,使危机治理和防范工作更加完善。

四、公共危机治理中重塑政府角色的对策思考

1.树立风险社会的危机意识。政府需要树立危机意识,将公共危机管理视为常规化管理,加大危机管理的投入,遇到危机要坦然面对,勇于承担风险,把群众的利益放在首位,最终能防患于未然,把公共危机的发生控制在源头,把灾害减小到最低程度,所以说对于公共危机而言“预防”才是硬道理。目前,我国各方面建设领域,不仅是社会基础设施建设,还有国家大型工程,都要求工程项目能够抵抗频繁的灾害发生,这正是危机意识的充分体现。

此外,必须在全国范围内培养和强化公民的危机意识,因为长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识,群众只有做到居安思危,才能防微杜渐,在应对公共危机中发挥重要作用。

2.健全相关的法律法规体系。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,政府的危机治理工作也必须依法进行。虽然,目前我国已经颁布了《中华人民共和国戒严法》、《突发性公共卫生应急条例》等法律法规,但是从总体上来看,有关危机治理方面的法律体系还不完整,尚存在缺口,在有些领域甚至还是空白。因此,针对我国目前的基本国情和公共危机爆发的一些特征,必需马上建立目标明确、权责分明、反应迅速的公共危机法律体制。危机管理方面的法律无论是经济、政治还是社会安全、社会保障等方面都有涉及。因此,所制定的危机管理方面的法律法规不得与其他法律相冲突。只有这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,权责分明。只有建立完善的公共危机管理法律体系,才能保障政府危机管理工作的顺利进行。

3.完善公共危机的管理系统。要组建国家及各省、市、县政府反危机管理机构,并促进各组织成员的综合协调与合作。公共危机管理不仅是政府横向各部门之间的合作,也是中央与地方之间纵向的合作。因此,在地方和中央建立危机管理机构是非常必要的。由中央危机管理机构统一进行指挥、协调,对危机信息进行官方的发布,地方危机管理机构必须遵从中央安排,听从指挥调度,执行命令,这就是纵向服从。在处理公共危机时,各部门间要通力合作,权责明确,不要出现越位和失位的情况。

4.加强政府的信息化建设。“开展任何公关活动,都要研究公众,掌握充分的、明确的、相应的事实做基础……对每一信息都要完成传播——反馈两个环节的过程。如果任何一个环节中断,或者是任何一项信息的沟通过程不完善,就会造成整个信息链的中断而导致不良后果的产生”。[2](P25)良好的信息沟通机制可以保证公共危机治理中信息准确及时的传递,给公共危机的治理创造一个良好的信息氛围,有利于促使政府快速制定应对危机的政策措施。对此提出几点建议:第一,加强政府内部的信息沟通。打破内部信息传递的“行政堤坝”,建立上下沟通的“绿色通道”;完善公务员奖惩机制,以政府官员在危机事件过程中各方面的表现作为评价公务员政绩的一个重要指标,不能单纯地以危机事件的结果来衡量官员的政绩,但是要本着有则改之无则加勉的原则。第二,强化政府外部的信息沟通。完善政府信息披露与发布制度,建立危机信息披露和新闻发言人制度,使信息披露公开化、法制化、规范化;积极引导媒体,充分发挥媒体在公共危机治理中稳定社会情绪的巨大作用,给公共危机治理营造一个良好的氛围;通过各种形式,及时、准确地向社会发布真实信息,增强政府信息公开的时效性与权威性。

5.落实政府官员的问责机制。在应对公共危机之中,无论是中央还是各级地方政府官员都要承担与职权相应的政治责任、行政责任。这就要求完善我国的公共危机管理的行政问责体系。

公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。我国政府官员经过授权拥有公共权力,同时必须接受监督。权力与责任是统一的,有权必有责,用权受监督,这是依法行政的基本要求。只有建立起“官员问责”制度,用与其权力相对应的责任追究或承担机制以及各种监督手段加以督促,才能使官员树立起依法行政的责任意识。“问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心。在加强“问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能。

[1]计雷,池宏,陈安等.突发事件应急管理[M].北京:高等教育出版社,2006.

[2]裴春秀.公共关系与形象策划[M].北京:经济科学出版社,2001.