提高城市管控水平的机制与对策

李 丹

(中共新疆区委党校政治学教研部 新疆乌鲁木齐830002)

城市管控是个庞大系统工程,包含着无数个小系统工程。从管控的实质来看,分为谁管与管谁两大部分。谁管指管控主体,包括党委和政府。管谁指管控客体,就是整个城市。从管控的机制来看:就是指管控圈和管控链的形成机理和过程,系统内部如何形成封闭圈,外部如何形成循环链,就是机制要回答的问题。如果圈不能封闭,链不能循环,就会出现失效和失控的风险。所谓机制就是指围绕圈和链而展开的系列措施和对策的有机总和。

一、特殊组织的管控

组织化是现代社会的一个显著特点,除了政府组织、企业组织、单位组织和社区组织这一类基本组织之外,还有一些特殊组织,主要包括两大类,对内而言是指非营利组织;对外而言是指境外和国外驻中国的注册及登记的各类组织。随着新疆的大开发与大发展,这两类组织会越来越多,对它们的服务和管理也会越来越多。

(一)非营利组织的管控机制

非营利组织就是指不以营利为目的,为社会提供准公共产品及服务的辅助性组织,一般分作五种类型。一是互益型,包括学会、工会、行业协会等;二是公益型,如环保、扶贫组织;三是基金会,包括各类慈善基金会;四是国有事业与民办非企,如敬老院、福利院等;五是人民团体及未登记,转登记的组织。它们在市场经济中发挥着重要作用,成为现代城市服务的一支重要力量,搭起连接政府和企业的平台和桥梁。

1.扶持机制。各级政府都要充分认识到非营利组织发展的重要意义,有选择性地扶持一些非营利组织。一是扶持慈善类的基金会。这类非营利组织一方面可以为遭受不幸有着特殊困难的人群提供资金上的救助和帮助,另一方面可以让政府在一次分配和二次分配的基础上继续实现三次分配公平的目标。二是扶持民营非企,如民办幼儿园、敬老院、福利院等。如果资质不具备或不完备的,予以帮助,使其合格,否则,会变成非正式组织或非法组织,增加管控的难度。

2.监管机制。非营利组织五花八门,虽为非营利组织,实则有营利行为。如果监管有力,可以发挥出正面作用,为社会提供准公共产品,是政府公共服务的必要补充。如果监管不力,可能发展出负面效应,会扰乱市场秩序,增大公共管理的成本。一是加强工商联对各种行业协会的监管力度;二是加强社科联对各种学会的监管力度;三是加强妇联对相关组织的监管力度。

3.自律机制。如果说政府是宏观调控组织,企业是微观经济组织的话,那么,非营利组织就是连接政府和企业的中观自律协调组织。我们不仅要重视政府与企业的经济宏观调控作用,而且更要重视非营利组织对企业和行业的自律协调作用。一是发挥协会的自律作用,如律协,对律师及其行业提出行为规范和约束要求。二是发挥学会的自律作用,学会的理事会对学会提出行为规范和约束要求。三是发挥基金会的自律作用,基金会的理事会对志愿者提出行为规范和约束要求。

4.退出机制。非营利组织的结构和数量应该是动态平衡的。如果数量过少,起不到连接政府和企业的作用,造成衔接不畅,出现社会服务与社会管理的漏洞和盲点,这就需要应运而生。如果数量过多,规模过小,不利于社会资源的整合和集约,出现浪费和闲置,造成整合不力,则需要应时而退,或者应需而转。一是转并,有些学会,学科性质相同,可以转并为一个大的学会。二是转企,一些事业单位可以转企。三是转正,有些非正式组织,要么转正,要么转并。

(二)涉外组织的管控机制

伴随着我国的对外开放和新疆向西开放的步伐加快,涉外组织的规模和数量在疆内疆外都会增加。涉外组织为我国经济和社会发展做出过一定贡献,也将会为新疆的跨越式发展与长治久安做出相应贡献。但是不可否认的是,由于这些组织的国际背景、政治立场、意识形态、现实目标比较复杂,大大增加了我们对涉外组织管理和服务的难度和风险。我们要加强对涉外组织的管理,就要在战略上做到有理有利,在战术和策略方法上做到有理有力,既发挥其正面作用,又消除其负面影响。

1.注册准入机制。一是规定准入条件,包括政治条件,其中特别强调遵守入驻国家的法律制度,不准干涉他国内政,这是准入的前提和基础。二是规定准入程序,包括申请、审查、批准、公布等步骤。三是规定准入事项,包括在整个准入期间要注意的事项,双方都要尽注意义务。四是规定准入时效,过了时效期,还须再申请再备案。

2.注意监管机制。一是规定监管的注意事项,包括一些精神文化方面的注意事项。涉外组织要尽到注意义务,否则就会触犯和违反入驻国家和地方的法律法规和风俗习惯,造成不必要的误解和摩擦。二是规定监管的基本职责,包括监管者的经济、政治、文化和社会四项基本职能,做到全方位的监管。三是规定监管的执行方式,可以采取观察、调查、审计等方式进行监管。涉外组织有义务配合这些监管手段和措施。四是规定监管的反馈意见,监管者将监管的反馈结果及整改或处理意见告知或书面呈送给被监管者。

3.注明退出机制。一是注明退出的理由,各类涉外组织的进退都是自由的,进入的目的和退出的原因也是复杂的。无论是主动退出还是被动退出,都要严格注明理由。二是注明退出的时间,要求涉外组织要提前告知和注明退出的时间,等待对方的答复。三是注明退出的步骤,包括申请、核实、批准、公示等环节。四是注明退出的声明,备份书面声明。

4.注销取缔机制。一是明确取缔的态度。一些涉外组织一经发现有违反我国法律以及民族区域自治法的行为,并造成较大社会影响,我们依法坚决取缔。二是明确取缔的依据,包括法律依据、制度依据、政策依据等。三是明确取缔的程序,包括对内宣告、注销、对外宣布等过程。四是明确取缔的后果,一旦取缔注销,就不允许再准入。

二、一般群体管控

改革开放前,我国分为工人、农民两大阶级和知识分子阶层,由此形成五大群体,即工农商学兵。改革开放后又形成私营企业主等若干新阶层。当前,这些传统群体出现了一些新问题,比如企业职工下岗再就业问题,退休职工的养老金问题,失地农民的补偿与就业问题,复转军人的安置问题,大中专毕业生的创业就业问题,商业职工的社会保障问题等等。这些问题都是最基本的民生问题和社会问题,解决不好或解决不了会造成许多矛盾,甚至是对立情绪。无论矛盾多么复杂,都属于人民内部矛盾,要用非对抗手段加以解决,这就需要建立一整套矛盾化解的动态机制。

1.利益诉求机制。社会成员的利益诉求渠道不应是阻塞和狭窄的,应当是畅通、广泛和充分的,要变诉求无门为诉求有门。一是会议诉求机制。定期或不定期召开居民代表会议、职工代表会议、学生代表会议,反映民需民愿。或召开协调会、座谈会,听取民声民怨。二是机构诉求机制。社区居委会、工会、学生会是居民、职工、学生表达利益诉求的机构与场所。三是信访诉求机制。我国有一套完整的党政信访制度安排,是中国老百姓和人民群众利益诉求的一种方式和渠道。四是网络诉求机制。以网络监督和网络问政等形式直接或间接地表达网民的群体或个体的诉求。

2.利益协商机制。如何处理利益关系问题,不能单方面予以决定,而应当是相关各方面加上相对中立者共同参与协商。一是居民利益的协商,通过社区居委会召开协商会来积极协商。二是职工利益协商,通过单位的工会召开协调会进行协商。三是大学生利益的协商,通过学生会召开协调会进行协商。四是其他利益的协商,通过一些中介组织,如行业协会等召开协调会进行协商。

3.利益保障机制。对于社会成员基本权利长时效的保障,有赖于制度的支撑。一是应急保障。一旦出现自然灾害及突发事件后,受灾者和利益受损者都要得到最及时的生活物质的供应与保障。二是特殊保障。一旦出现艾滋病孤儿或孤老,刑事案件的受害人,都有一套特殊的资金救助保障机制。三是一般保障。就是指社会基本保险制度,应保尽保,不断扩大人数和资金数额。四是配套保障。就是指“五个有所”的保障体系,即教育、医疗、就业、养老、住房等系列保障。

4.利益调节机制。一是收入调节。通过税收分配进行利益调节,即提高低收入水平,扩大中等收入水平,调节高收入水平,取缔非法收入。二是待遇调节。通过待遇分类进行利益调节,即可享受专业特殊待遇、专项特殊待遇等。三是福利调节。通过福利分享进行利益调节,不断扩大福利水平和范围。四是风险调节。通过成本分摊,风险分担方式进行利益调节,即不断分散和缩小利益风险,实现社会的最大公平。

三、特殊群体管控

特殊群体是相对于一般群体而言的,是指一些特殊的弱势群体。如农村的三留人员,即留守儿童、留守妇女、留守老人;城市养老人群;少年流浪者;刑满释放人员及特患人员,包括精神病患者、吸毒人员、艾滋病患者。由于他们是弱势,需要提供特殊的服务;因为他们很特殊,需要加强管理和管控。

1.特殊服务机制。一是救治或救护服务,包括吸毒人员的美沙酮替代疗法,针具交换等;艾滋病防治中的免费检测,安全套发放与使用等,精神病患者的治疗等。二是救济服务,即发放特殊救济金,使这些特殊群体有基本的生活保障。三是救助服务,包括刑满释放人员的就业帮助服务,留守妇女的就业培训服务,城市的养老产业服务,少年流浪儿的行为矫正、入学教育、生活安置服务等等。四是救扶服务,包括一系列的扶贫扶困扶危相关服务。

2.特殊管理机制。一是登记备案管理。凡属于上述群体的人员,无论住在哪里,走到哪里,都要登记备案,分类造册,便于特殊管理。二是登录建档管理。凡属于上述群体的人员,只要是个人有用信息,都要采集登录,建立个人档案,实现动态管理。三是登门随访管理。凡属于上述群体的人员,尽可能地进行定期登门随访,核实信息,了解困难,征求意见,实现个性化管理。四是登台亮相管理。凡属于上述群体的人员,在条件成熟时,可以形成他们或维权或联谊的特殊社团组织,以此搭建与社会的平台。

四、一般事务管控

一般事务是指具有相当规模,比较普遍但并不普通的事务。就时代而言,互联网深刻而广泛地影响着人们的社会生活和秩序,因此,要加强对互联网的管控。就地域而言,宗教深刻而广泛地影响新疆许多少数民族的社会生活与秩序,关系到新疆的稳定与和谐,因此,需要加强对宗教的管控。

(一)宗教管理

1.定期座谈机制。与宗教人士进行定期座谈。一是座谈党的宗教政策,这是宗教人士首要的座谈任务和内容。二是座谈重大事件,每年我国都要发生一些政治和社会生活的大事和要事,需要宗教人士了解与掌握。三是座谈宗教事务,包括同一宗教的内部事务和不同宗教之间的事务,增进了解。四是座谈国际形势,国内和疆内的宗教事务,特别是非法宗教活动与国际形势关系密切,通过了解国际形势,掌握非法宗教活动的动向,以争取主动。

2.适度协商机制。在坚持基本原则的前提下,我们可以改善宗教事务的管理方式,增加适度协商机制。一是协商宗教人士的一些管理办法,提高管理的效率。二是协商宗教人士的一些想法。在调研中我们发现,宗教人士也有许多想法和困惑,这些想法和困惑既有合理性又有不适性。只有在相互尊重与平等协商的氛围中,才能表达出来,才能释惑,才能真正调动宗教人士的积极性。三是协商宗教人士的一些看法。宗教人士的一些看法中不乏真知灼见,需要我们重视和捕捉他们的这些看法,将一些好看法转化成好办法。四是协商宗教人士的一些做法。要及时总结,通过协商,及时肯定有意义的做法,指出有争议的做法。

3.依法规范机制。一是规范宗教人士的行为,不能从事非法宗教活动,更不能与民族分裂主义沆瀣一气。二是规范信教群众的行为,引导和教育群众保持高度警惕,不参加非法宗教活动。三是规范党员干部的行为。党员干部具有共产主义的政治信仰,而不具有宗教信仰,因此,不能参加宗教组织及特有的宗教活动。四是规范教师队伍的行为。宗教不能干预国家的政治和社会生活,学校是国家社会生活的重要体现,教师是学校的主导力量,因此,教师不信教,不传教,还要正确引导广大学生不信教。

4.不断学习机制。社会主义学院与经学院是宗教人士学习的地方。一是定期进修。针对宗教人士在宗教管理中的特殊作用,采取进修方式。二是定期培训。根据宗教要与社会主义相适应的原则,采取定期培训方式。三是短期研讨。结合时事与形势,采取专题研讨方式。四是择期深造。依照宗教人士的队伍培养计划,采取学历深造方式。

(二)互联网管理

1.公共信息发布机制。互联网表面上看是虚拟世界,实质上看是个实在的社会。我们接收到的信息,感受到的风险都是实实在在的,因此要加强官方网站的信息发布和舆论(情)风险监测与评估工作。一是及时发布。公共信息要及时发布,不能拖,不要迟到,这是信息的生命线,体现信息的时效性。二是真实发布。就是指不瞒,信息可以不全,但不能虚假,这是信息的底线,形成信息源。三是动态发布。一些事件都有发生发展过程,信息发布就是个源源不断的过程,形成信息流,不能断。四是更正发布。在复杂情况下,信息难免会出现失真现象,有错误之处,哪怕是口误或笔误,一旦发现马上进行更正,以挽回不良影响,维护信息的公信度。

2.舆论风险监测机制。舆论或舆情是个风向标。网上一旦形成某种舆论氛围,就会影响甚至是左右网民的思想、情感、心理和行为。如果是负面的舆论氛围,通过点击率和跟帖等手段,会导致网民与普通人群的从众行为与社会恐慌心理,甚至严重到引起社会动荡,我们不能掉以轻心。一是议论监测。观察数量和速度,一旦发生速度过快,尽快参与督导。二是讨论监测。观察观点与角度,一旦发现多元分散,尽快参与引导。三是评论监测。观察倾向与立场,一旦出现言词偏激,尽快参与主导。四是争论监测。观察情绪与情感,一旦发现对立与对抗,尽快参与疏导。

3.重大责任追究机制。互联网上如果出现了系列替代行为,并且造成严重后果,当事的网站、网客及网民个人都要承担相应的责任。一是当网民的人肉搜索替代司法调查时要追究责任;二是当网上发帖替代官方的信息发布时要追究责任;三是当网上号召替代社会动员时要追究责任。

4.网络紧急管制机制。一是管制的条件。这是一项迫不得已而又为之的紧急措施,符合国际惯例。一般是社会出现了局部动荡甚至是全面动乱才会启动的安全应急机制,因此,要慎用。二是管制的时间。一般不适过长,否则会严重影响人们的生活秩序、生产秩序等。三是管制的范围。可根据当地当时的形势来确定范围,分为当地对国际网络渠道,国内网络渠道,省内网络渠道的关闭层级。四是管制的补救措施,或称为替代方案,以此来降低由关闭网络的管制措施造成的生产和生活不便所构成的社会成本。

五、特殊事务管控

特殊事务主要是指突发性事件与群体性事件。这两类事件的特点是破坏性强,影响面大,成为社会管控的难点和焦点。突发性事件包括突发性的自然灾害、生产事故、公共安全等事件。其发生方式是突变式的。而群体性事件是渐变式的,以群体性聚集为特征。两类事件是有区别的,需要用不同的思路和机制加以应对。

(一)突发性事件管控

1.预案机制。根据突发性事件的不同应对主体,预案分为不同层次。一是宏观层面的预案,比如说新疆自治区预案,属于这个层次,侧重于应急程序的规定,是个综合预案。二是中观层面的预案,包括专业预案和专项预案。三是微观层面的预案,这是指非常具体的单位预案,是建立在单位灾害风险评估的基础上制定的,是操作性的“做”案,不是摆在那儿的桌案。四是主观层面的预案,突发性事件具有不可重复性,因而培养人的风险意识和预案意识,以不变应万变,以善变应突变的心理准备是关键,这就是主观层面的预案,看上去务虚,其实很务实。

2.演练机制。有预案就有演练,根据演练的目的不同,分作几种不同的演练。一是修练型,即以修改预案为目的的演练,在不告知演练者的情况下进行演练,观察演练者的应急反应和行为,从而对于预案的可行性和全面性提出修改意见和方案。二是习练型,即以练习为目的的演练,在不告知演练者的情况下进行演练,为的是提高演练者对应急事件的适应性和敏锐性。三是熟练型,即以实战为目的的演练,在告知演练者的情况下进行反复演练,为的是让应急反应和行为变成一种习惯,又由习惯变成一种自然,从而提高应急实战能力。四是合练型,即以应对复合型突发事件为目的的演练,在告知所有演练者的情况下进行演练,为的是训练演练者之间的配合度及协调性,从而提高综合应急能力。

3.动员机制。一是自救动员,即在突发事件现场的自救动员,在第一时间展开自救与互救,争取主动。二是救援动员,即各种专业救援队伍的动员,以最快速度赶往突发事件现场实施救援。三是社会动员,即对社会各种力量的动员,包括志愿者队伍的有序动员。四是物质动员,即突发事件现场与当地所需要的生活与生产的物质需求、储备与供应。

4.重建机制。一是家园重建。如地震后的临时板房及永久住房的建设,洪灾后的清淤清泥工作,还有工农业生产的恢复等。二是心理重建。面临突发事件,亲历者们会产生心理应激反应,需要进行心理咨询、心理倾诉、心理解困、心理救助等系列心理重建过程。三是家庭重建。许多自然灾害的突发性事件后,会造成系列家庭的不幸,因此,需要灾后家庭重组或子女生育来弥合。四是社区重建。人是社会人,需要互相往来和互相扶持,因此,就需要通过社区重建来满足这些需求。

(二)群体性事件管控

1.预警机制。一是事先预警。在信访工作中,凡是涉及民生利益问题的,无论是初次诉求,还是多次诉求;无论是个人诉求,还是群体诉求,都要分类统计,提出预警。二是事初预警。凡是涉及到伤人事件或伤亡事件,无论是何种原因所致,都可以转化为群体性事件的导火索,我们都要重视起来,提出预警,防止朝群体性事件的方向升级。三是事中预警。凡是在利益诉求时涉及到家人出面或家族出面的情形,往往是群体性事件的先兆。无论人数多少,只要时间过长,就有可能转化为群体性事件,都要提出预警。四是事后预警。事件解决后还要进行评估,凡是发现有反弹性或反复性的可能时,都要提出预警并且跟踪。否则,就有可能为下一个群体性事件埋下伏笔。

2.谈判机制。一是择人谈判,包括谈判专家作为中立方;利益相关人作为双方;政府相关人员作为补充方共同构成。二是择时谈判,即择机谈判,时机把握在群体性事件发生的第一时间或之前,不能是之后,否则谈判起不到平等协商与有效隔离的作用。三是择址谈判,即择地谈判,地点选择在群体性事件发生的第一现场附近,不能太近更不能太远。四是择事谈判。谈判的事宜很多,为了避免节外生枝和久谈不判的情况发生,谈判双方要选择那些最主要最紧要最必要的事项来协商谈判,这样,双方容易达成共识,有利于问题的解决和事件的管控。

3.疏导机制。一是疏导关联者。所谓关联者是指群体性事件中的当事人或原参与者。通过谈判在第一时间进行疏导与隔离,便于掌控事件的发展节奏。二是疏导观望者。所谓观望者是指抱着看热闹的心态关注事态发展的未参与者和围观者,要通过劝导等方式进行疏导与隔离,便于掌控事件的扩大程度。三是疏导观察者。所谓观察者是指群体性事件的待参与者和想参与者,他们抱着凑热闹的心态关注事态的进程,如果事态扩大,就会参与其中;如果事态缩小,就会乘势散去。要通过劝解进行疏导和隔离,便于掌控事件的参与程度。四是疏导观火者。所谓观火者是指一部分暗参与者,他们往往隔岸观火,希望事态的火能烧大,这样有利于对方妥协和让步。要通过让他们参与谈判等方式进行疏导和隔离,便于掌控事件的复杂程度。

4.善后机制。一是对人。对当事人或利益相关人,有的要安慰安抚,有的要救护救助。二是对钱。当事人或利益相关人,有的要发放补偿金,有的要发放赔偿金。三是对物。四是对事。事件的定性工作和总结工作及问责工作都要做足做好。

结 束 语

伴随着时代的发展,社会管控的客体会发生变化,管控的重点和难点也会发生变化。但是,万变不离其宗的就是社会管控的原则。

一是宽容不纵容原则。社会不可能没有消极现象,想把消极现象打绝是不可能的。因此,对待社会的种种现象和行为要抱有先接受下来的宽容态度。但是,宽容并不意味着纵容。对于危害社会肌体的毒瘤和现象,我们都要坚决打击和严格监管,绝对控制,绝不姑息。二是利害权衡原则。两利相权取其重,两害相权取其轻。在社会管控中常常要进行利与害的相权与抉择,孰轻孰重,择轻择重。特别是两害的相权,考验着社会管控的张力和韧劲,考验着我们的智慧和耐力。三是控而有力原则,即控制力问题。控制力是指控制程度和控制范围。范围之外,要打击打死打绝;范围以内,既要监管监测监控,又要引导教导督导,还要转化弱化退化。只有这样,才能管而不死,控而不乱。这种管控才是有力的和有效的,这样的社会才是有序的和良序的。四是综合治理原则。社会管控涉及经济、政治、文化等各个领域,这就要综合治理。综合治理包括综合监管、综合打击、综合防范、综合疏导等。综合治理搞得好,相关部门和单位分工协作,协同作战就事半功倍;如果搞不好,各个部门和单位分家分治,单兵作战,就会事倍功半。因此,综合治理强调的是统筹兼顾,要有战略眼光和全局思维。

[1]罗海藩.城市社会管理[M].北京:社会科学文献出版社,2012.