加快“两居”与推进新疆新型城镇化进程的思考

王 宁

(新疆社会科学院经济研究所 新疆乌鲁木齐830011)

一、“两居”工程与推进新疆新型城镇化的互动关系

1.“两居”工程向城镇集中为推进新型城镇化提供了条件。把“两居”工程与推进新疆新型城镇化紧密结合,是按照科学发展的要求,把农村与城镇、农业和工业、农民和市民作为有机统一的整体统筹协调的重要途径,通过“两居”工程实现人口居住相对向城镇集中,就容易发挥好城镇对农村的带动作用和农村对城市的促进作用。通过农村人口居住模式的改变,逐步促进缩小城乡差别,实现城乡协调发展,共同迈向小康目标。如果仅是由产业和劳动力的转移促进城镇化,就不可避免由于城镇化带来了农村劳动力资源减少,出现农村产业和劳动力的“空心化”现象。而“两居”工程则包括农村各年龄段人口,特别是老人、儿童和妇女,这些都是对医疗、卫生、健康、教育等公共服务需求量更大的群体。因此,如果“两居”工程向城镇集中,不但能进一步提高他们享有公共服务的水平,特别是能提高农村儿童的教育水平,而且也为城镇市场繁荣提供了人口条件。

2.“两居”工程向城镇集中与新型城镇化一脉相承。从目标上看:新型城镇化最终目标是要促进城乡之间的要素的合理流动,实现城镇化与工业化的同步及经济发展的协调,最终实现城乡经济社会的“四个融合”,即城乡人口、政治、经济、文明融合,从而实现城乡一体化。“两居”工程向城镇集中,就是实现城乡人口融合的重要契机,人口居住的融合才有进一步的政治、经济、文明的融合。由此也才能真正改变农村社会结构、产业结构、就业结构、劳动力结构及小城镇发展模式,为实现具有新疆特色的农村现代化提供条件。

从利益上看:新型城镇化的对象是农民,随着农村人口的转移,为推动城镇工业化水平提供了条件。因此,通过“两居”工程可以快速促进农村人口向城镇集中,为繁荣城镇经济提供人口规模条件。同时,城镇的繁荣也可推动技术、资金、人才要素向农村扩散,又能带动农村现代化水平的提升。这是城乡之间的“人口经济的血缘关系”,而农村人口居住的城镇化则是促进这个关系良性发展的重要基础。

从作用上看:影响新疆农牧业现代化进程的突出矛盾是分散居住带来的分散经营,新疆城镇化发展滞后的主要矛盾是城镇人口规模小,没有一定的人口规模效益,公共服务水平上不去,城镇经济难以繁荣。而我们正在实施150多万户的“两居”工程,应该说为化解这两方面的矛盾提供了难得的机遇。因为“两居”工程涉及约600多万农村人口(约占新疆农村人口的48%),如果这部分农村人口中能有50%或30%(约300万或180万人口)能够通过“两居”工程改变分散居住模式,相对集中到城镇居住,就为改变目前分散经营的生产方式和农业实现规模化经营创造了条件,也为推进新型城镇化发展,形成人口规模效益提供了条件。因此,我们应该充分利用“两居”工程为推进新型城镇化带来的前所未有的有利契机,快速扩大城镇人口规模。同时,改变农村的分散居住也为促进农牧业规模化、机械化、标准化、节水化的现代化农业生产模式创造了条件。

3.“两居”工程与新型城镇化相互促进。一是通过“两居”人口向城镇或集中区居住,可加快农村剩余资源的释放。城镇化的牵引力带给新生代农民的是强烈的自我追求意识。农村长期落后,新生代农民渴望过上城市人的生活。城市生活的诱惑力是城镇化的“原动力”。如果“两居”工程向城镇相对集中,可为新生代农民为寻求更好的生活到城里去居住提供机会,这也为农村劳动力向城镇转移,使农村剩余劳动力得以释放多了一条有效途径。同时,为满足了城市对劳动力需求提供了便利条件,而城镇化的扩张,也向农村建设释放资金、技术、人才、信息等资源,为农牧业现代化提供条件。

二是有利于提升城镇及农村人口公共服务水平和繁荣城镇经济。通过“两居”人口向城镇集中,既能实现农村人口劳动力转移,又能使农村非劳动力人口(老、幼、残)通过“两居”向城镇相对集中居住,就有机会享受与城镇人口同等的公共医疗、卫生、教育、娱乐、文化等服务,对提升新疆农村少年人口教育水平和老年人口医疗、卫生保障水平提供了条件。同时城镇人口规模的扩大,也为进一步完善城镇公共服务和繁荣城镇经济、市场提供了人口基础。

三是有利于促进城乡人口思想观念转变。通过“两居”人口向城镇集中,让农民有更多机会接受城镇生活洗礼,向农民提供在城镇掌握生产、经营、生活、学习技能的机会,使之“开眼界,换脑筋”,增强闯荡市场和勤劳致富的能力和本领,改变新疆农民“小富即安、不富也安”的生活态度和价值观,同时也能促进农村人与城市人的意识、观念的落差的逐步缩小,将新型农民输送到城镇和企业,又能影响城镇的建设和发展,促进城镇的整体进步。

二、促进“两居”工程推进新型城镇化建设在政策设计与具体实践方面存在的制约因素

1.“两居”工程在实践中存在的制约因素。一是认识上的制约。由于对“两居”工程推进新型城镇化的深层次意义认识不到位,目前各地州县大多把“两居”工程建设看作仅仅是改善居住条件的项目,因此“两居”工程重建选址方面存在认识上的制约。目前“两居”85%是原址重建,在有些原址重建的房屋,只是改变了住房条件,并没有提高公共服务的享有水平,文化、医疗、教育、卫生等公共服务仍停留在原来水平,而且仍然保留着分散的居住和分散的生产方式,反映出“只见新屋,不见新村”的问题。可以预见,过不了多少年,这些房屋又有可能成为农牧业现代化和新农村建设的拆迁对象,造成不必要的浪费。

二是理念上的制约。“两居”工程与推进新疆“三化”进程是一个统筹协调发展的理念。理念不同带来的是工作方式和结果的不同。前面提到的原址重建模式,不但是认识上的问题,也是理念上的问题。从目前效果看,插花式围绕现有城镇建设的情况很好,这就是把“两居”工程与城镇化相结合的最有效的形式之一。在集体搬迁重建方式中由于理念的不同,其效果也不同。按“两居”工程与推进城镇化相结合的理念,集体搬到向县、乡、村镇集中的效果都比较好,不但改善了住房条件,也提高了农民享有城镇公共服务水平,城镇人口规模的扩大也对城镇经济社会繁荣、聚集人气发挥了重要作用。也由于理念不同,没有把“两居”工程与城镇化发展统筹考虑,就采取了集中搬到远离城镇的戈壁滩新建集中区的方式,不但投入大而且效果不一定好,由于新建集中区远离城镇,基础设施条件差,配套的公共服务设施缺乏,就存在定不住、住不久的问题。甚至有些建在戈壁滩上的“牧民安居”房,由于没人住,房子里都长出了草,造成很大浪费。还有些是几十户一个集中区,虽然房屋、暖圈、饲料地是配套的,但仍是单家独户的模式,仍是分散经营,在生产、生活方式上变化不大,虽然有些在集中区建设了村委会,但服务设施和人员不配套,有些是村干部轮流兼职,不稳定,并且投入很大,被服务人口少,难以为继。

三是规划上的制约。由于认识和理念上的制约导致“顶层设计”缺乏。“两居”工程向城镇集中,就是农民向城镇集中的过程。这个过程仅靠农口部门是无法完成的,还需要土地、建设、城管、发改、户籍、劳动、社保、扶贫、对口援疆等多部门的协调沟通。由于缺乏顶层设计和合理规划,所以各区县就把“两居”作为乡村自己的事,缺乏与城镇发展规划的沟通和协调,因此就出现前面所说的问题。顶层设计的重要功能就是整体性和全局性,其视角就是要跳出局部环境和利益的束缚和影响。因此,“两居”工程向城镇集中的顶层设计就是需要站在为促进新疆“三化”发展的整体高度上去考虑。要实现理念一致、功能协调、资源共享等系统论的方法,从全局视角出发,对“两居”工程的各个层次、要素进行统筹考虑。四是政策上的制约。由于认识、理念和顶层设计上的制约,因此在“两居”工程实施过程中,缺乏相应政策的引导,造成各行其是,也不乏为完成“两居”工程的数量任务有拍脑门和简单化的现象。

2.新疆新型城镇化的实践及制约因素。一是城镇体系发展框架正在形成,但人口聚集效应不大。新疆城镇建设的水平比较低,城镇对人口的聚集效应不大,产业凝聚力和辐射力也不强并缺乏特色和品位,很难形成对产业经济和人口的“极化效应”。目前新疆有建制市19个(不含兵团。其中自治区直辖市4个、地州直辖市15个)、68个县城、234个建制镇。其中建制镇比1985年的121个增加了近1倍(113个)。但与全国相比建制镇密度仍然很低,仅为1.41个/万平方公里,即使按新疆绿洲面积计(按总面积9.2%计),建制镇密度也仅为15.8个/万平方公里,远低于全国平均水平(34.8个/万平方公里)。同时许多城镇的规模还较小,按新疆1004个乡镇计,平均每个乡镇人口仅有1.3万人。2010年新疆城镇人口比重由2009年的39.85%增加到43%,也主要源于撤乡建镇的就地转换,依托产业带动的农村人口转移微乎其微。

二是劳动力转移成效明显,但对城镇化带动作用小。近几年在各级政府通过多种途径和多方的共同努力下,新疆农村劳动力转移成效显著,农民工资性收入在农民纯收入中所占比重不断提高。但由于新疆城镇民营经济特别是劳动密集型经济和服务业发展相对滞后,带动就业的能力较弱。因此,在疆内劳动力转移大多是季节性转移(如摘棉花等),并没有形成在城镇长期居住的人口;另一方面是各级政府组织农民外出打工向内地转移,部分转移人口对新疆城镇化带动作用不大。虽然近些年新疆农村劳动力转移成效明显,但对城镇人口增加作用不大。而“两居”工程向城镇集中,可通过农村人口居住的城镇化,加速推进人口城镇化的进程。

三是农村面貌有了很大改善,但分散居住难以发挥城镇的聚集功能。通过近几年的新农村建设,农村面貌发生了很大的变化,也取得了显著成绩。但农村人口居住分散,缺乏人口聚集效应,城镇的聚集功能、辐射功能、协调功能就比较弱,造成中心城镇和重点城镇的地位和作用不突出,公共服务水平和能力很难提高。分散居住形成第一产业分散经营比重较高,二、三产业发展水平普遍较低,难以发挥城镇对农村的辐射带动作用。

四是城镇基础设施建设不断完善,但缺乏人气。通过近两年各类民生工程的建设和新型城镇化的推进,新疆县、乡、村基础设施建设有了很大改善,城镇建设水平不断提高,城乡居民生产、生活水平有了很大的提高。但大多数城镇只重视城镇的基础设施硬件建设,而忽视了相关产业经济的培育、扶持、布局与发展,特别是忽视了人口的聚集效应,从而使城镇缺乏人气和经济支撑。

三、发达省份推进城乡一体化的实践经验

1.河南省舞钢市尹集镇张庄村农民向城镇集中,推进城乡一体化的经验。张庄是河南省的一个贫穷的山区村,1000多口人,分散在十几个沟沟岭岭的自然村落里,背靠大山,面临深水,耕作进出,极为不便,村里又没有能力改变落后的交通和居住条件,村民生活相当困难。2009年8月,张庄所在的舞钢市委确定了以“土地向经营大户集中、农民向城镇集中”为主体的城乡一体化建设目标,把原有的8乡镇5街道190个行政村按照“一城四镇十七个中心社区”的布局重新优化组合。用三到五年的时间,把舞钢建设成为具有现代田园都市风情的新型城市,让普通农民能像城里人一样有宽敞的楼房居住,有稳定的经济收入,有良好的生活环境,有休闲的娱乐条件。

在此目标下,张庄尝试了农村社区建设,促进人口向城镇集中,统筹城乡发展,在不到一年的时间里,张庄农村社区建设一期工程完成。散居在沟沟壑壑里的居民搬出了山窝窝,住进了楼房。村民们说:“住到这样做梦都不敢想的房子里,半夜做梦都会笑醒。”随着张庄农民向城镇集中居住,城镇人口规模的扩大,产生了很多社会服务需要,新生出很多务工岗位,譬如餐饮服务、商业经营、社区管理等等。由此,进城之后的张庄农民在减少劳动强度之后反而获取更多的经济收益,使人力资源潜能得到最有效的发挥,从而达到农民增收的目的。

2.江苏扬州市义征以农民集中居住区为支点推进新型城镇化。仪征地属丘陵,半山半圩,因特殊的地理条件限制,长期以来,农民已习惯了分散居住,全市共形成了4000多个自然村庄。这不仅严重浪费了宝贵的土地资源,使得农村在产业发展、基础设施、公共服务、社会文明等方面也相对滞后。因此,仪征把新型城镇化战略作为转变发展方式的重要内容和着力点,在加速工业化进程的同时,着力构建城市、集镇、农民集中居住区三级城镇化体系。在这三级体系中,仪征更加注重把农民集中居住区建设作为支点和突破口,以此来撬动新型城镇化建设,推动城乡一体化发展。同时结合土地整理、城乡建设用地增减挂钩和万顷良田整治工程的实施,解放思想,大胆探索,大规模启动农民向城镇集中建设工作。义征的实践证明,农民向城镇集中居住是一项先导性工程,它改变了千百年来农村住房制度和老百姓居住习惯,因此要从思想、规划、建设和政策保障等方面,制定出一系列行之有效的措施。其中,最核心的一条就是突出以人为本、造福于民,将农民向城镇集中居住建设工作作为一项实事工程、民生工程来实施。

四、统筹“两居”工程建设与新型城镇化建设的思路及目标

全国第六次人口普查数据显示,新疆城镇化率为43%,2011年为43.5%,低于全国(51.27%)7.77个百分点。从新疆历年城镇人口占总人口的比重统计数据看,1985年新疆城镇人口占42.78%,1996年达到50%,远高于全国同期36.24%的水平,1999年新疆城镇人口比重达到历史最高的52.34%。2000年下降为33.75%。如果与1985年比,26年新疆城镇人口所占比重仅提高了0.72个百分点。2000～2011年新疆城镇人口比重每年平均提高0.89个百分点[1],而同期全国每年城镇化率以1.37个百分点增加[2],新疆与全国的差距较大。

如果按不同区域看,区域间的城镇化率差距也较大,最高的乌鲁木齐市在80%以上,新疆县域城镇化率仅为31.6%,比全疆(43.5%)低近12个百分点。而且,县域城镇化在公共服务质量、生产方式、生活方式等方面与城市比都还有较大的差距。

1.“两居”工程与推进新型城镇化的思路。如何缩小新疆与全国的城镇化的发展差距,如何实现新疆城镇体系规划提出的城镇化发展目标,如何抓住“两居”工程建设的契机,推进新疆城乡一体化发展,改善农民生产生活条件,提高农民公共服务的享有水平和增加农民收入,是形成“两居”工程与推进新型城镇化思路的出发点和落脚点。根据新疆“两居”工程建设,我们认为“十二五”时期“两居”工程与推进新型城镇化的总体思路是:要站在建设新农村和推进新型城镇化和农牧业现代化的高度,以科学发展观的新要求,重新审视和规划“两居”工程建设。依托新疆各地区城镇、乡镇、村镇三级城镇体系的建设,统筹考虑“两居”工程集中区的选址和建设,通过“两居”工程向城镇集中,推进城乡集镇建设。

以“两居”工程为切入点,规划好“两居”与城镇建设的布局链接;在县级镇集中居住区,可突出发展“飞地”的要求,科学规划、准确定位、合理布局,突出居住与产业的区域性可持续发展,引领镇乡经济社会发展;在一般镇乡,要在居住合理归并的基础上,培育发展与新农村建设相关配套产业,明确发展重点,以市场需求、产业政策和资源优势为导向,以龙头企业带动农业产业化发展,增强镇乡经济发展对集中区人口就业的直接带动力、影响力;在村镇集中区,要大力开发农业小区、工业小区、农民新社区、移民新村庄等建设。要按照新农村建设和新型城镇化的总体要求,紧紧抓住“两居”工程建设的契机,因地制宜,分类实施,搞好县、乡、村镇规划,逐步建立与区域经济发展水平、城乡居民生活愿望、有利人口聚集等相协调的城镇经济格局。

“两居”向城镇集中建设,要遵循的原则是:规划先行、可持续发展、统筹兼顾、量力而行、注重创新、聚集人气。用3到5年的时间,通过“两居”工程促使农村人口向城镇集中,把三级城镇建设成规模适度、功能健全、环境整洁、具有较强辐射带动功能和聚集人气的区域中心。

按照这一思路,加速推进“两居”向三级城镇集中主要有以下任务:一要准确把握人口城镇化方向,结合我们当前实施的“两居”工程,积极推进农村人口向城镇、乡镇、村镇集中区居住,可以说这是推进新疆农村人口城镇化的一条捷径,也是实现每年城镇人口比重增长1个百分点的可能条件。因此,建议相关部门在“两居”工程实施方面与推进新型城镇化紧密结合,不要再错过人口城镇化发展的良机;二要扩大和增加城镇数量,探索县改市、乡改镇、村改社区的以城市带区域、以镇带村的城镇化发展道路,结合“两居”工程,在不断扩大各级城镇人口规模的基础上,努力发展一批新城市、新市镇。

2.统筹“两居”与新疆城镇化建设的目标。根据新疆城镇体系规划提出的目标:“构建布局合理、特色鲜明、优势互补、支撑功能强大的城市布局,充分发挥城市和小城镇,以城带乡,以工促农,扩大就业、拉动城乡发展的重要作用,力争到2015年城镇化率达到48%的目标。到2020年要达到58%的目标”。要实现这个目标,从2012年起新疆城镇化率需要每年提高超过1个百分点以上(约1.125),这也就意味着每年要有近25万人要从农村向城镇进行转移。要实现2020年58%的目标,则需要每年提高2个百分点。也就意味着每年要有近50万人要从农村向城镇进行转移。如果按新疆2000～2011年间城镇化率平均每年提高0.84个百分点计(2011年比2010年只提高了0.5个百分点),到2015年新疆人口城镇化率也只能达到46.86%,离目标还差1.14个百分点。因此,把我们现行的“两居”工程设计为农村人口向城镇集中居住,将是加速新疆人口城镇化进程和实现目标的重要契机。

根据自治区“两居”目标,到2015年将完成150万户的富民安居和8.5万户的定居兴牧工程,这两项合计就是158.5万户(每年30万户),按每户平均4口人计,就是634万人口(每年约120万人口)的居住条件要改善,如果其中有50%能够向城镇聚集或集中区居住,每年就有15万户、60万人步入城镇化,这会在很大程度上加速新疆城镇化进程,就为实现2015年和2020年提出的城镇化率的目标和规划中提出的“建设一批50万人口以上的大城市,提升中小城市和县城发展水平”的目标提供了人口条件。因此,抓住“两居”工程向城镇集中建设,是保证实现新疆城镇化目标的重要契机。

五、统筹“两居”工程与新型城镇化建设的对策建议

1.把“两居”工程向城镇集中建设纳入《新疆城镇体系规划行动计划》中统筹考虑。自治区确定从2011年开始,每年完成30万户“两居”工程,五年完成150万户,目前已推行近两年,已完成近60多万户,今后三年还有近100万户的“两居”工程任务,因此,建议自治区紧密结合新型城镇化的要求,不要为完成任务而急于求成,要统筹农业、建设、土地、扶贫、对口援疆等部门规划先行,认真总结近两年“两居”工程的实践经验,学习借鉴内地成功做法,针对我们新疆影响城镇化进程慢的瓶颈(人口规模小)和农牧业现代化的瓶颈(分散居住和经营),抓住能快速突破这两大瓶颈的“两居“工程的契机,切实作好“两居”工程向城镇集中的行动计划,并配合公安户籍、社保、教育、医疗、养老、就业等公共服务保障共享政策跟进,使我们后续三年的“两居”工程在推进新疆新型城镇化道路上迈出更大的步伐,取得更显著的成效。

2.制定出台相关意见和政策并进行试点。学习内地和新疆已有的成功经验,抓住新疆“两居”工程建设的契机,制定出台《依托“两居”工程,推进农民向城镇集中居住的实施意见》,明确农民向城镇集中的指导思想、建设任务、总体要求和方法步骤,从宏观上为推进这项工作指明方向。并在此基础上制定出台具体的《实施方案》,从操作层面对“两居”向城镇集中的建设任务、时间要求、建设方式、用地指标、资金筹措、奖补措施等进行明确、细化,为整体推进“两居”工程向城镇集中建设提供保障。同时,在领导力量配备上,可从国土、规划、建设等部门选派优秀专业人才到乡镇任职,专项指导“两居”向城镇集中的建设工作。

3.实施“两集中三推进”战略。建议依托“两居”工程,在有条件的地区实施“两集中三推进”战略,以此实现“两居”工程与推进“三化”的有机结合。“两集中”即农民向城镇集中、土地向规模经营集中;“三推进”即:在依托“两居”工程实施“两集中”基础上,推进城镇产业集聚区建设、推进城镇创业发展服务区建设、推进农民集中区社区服务建设。通过该战略的实施,统筹“两居”工程建设与新型城镇化的有机结合。

4.推进镇乡村城镇化建设。一要结合“两居”向城镇集中,不断加强城乡基础设施建设。二要结合“两居”向城镇集中,不断加强城乡市场建设。城镇化向农村延伸,农村建设城镇化,市场是纽带。通过“两居”农民向城镇集中居住,为发展农村新产业,做大搞活城乡市场、发展农村合作经济组织,建立生产销售信息平台,开展生产技术培训都提供了便利条件,也有力推进了农村产业发展与市场的联系。三是结合“两居”工程向城镇集中,不断加强城乡联动机制建设。探索合乡并村镇的管理机制,实施精乡强村工程。

[1]王生贵等.新疆城镇化发展历程、现状与对策研究[J].新疆农垦经济,2012(11).

[2]李广舜.对新疆城镇化发展问题的思考[J].新疆大学学报(哲学人文社会科学版),2012(03).

[3]韩江涛.新疆城镇化发展的制约因素与对策研究[D].石河子大学硕士论文,2011.

[注 释]

[1]根据《新疆五十年(1955～2005)》2000年新疆人口城镇化率为33.75%和《2012年新疆统计年鉴》2011年新疆城镇化率43.5%计算所得。

[2]根据《新中国六十年统计资料汇编》和国家统计局网站2000年我国人口城镇化率为36.2%,2011年为51.27%计算所得。