深入推进生态文明建设努力建设大美新疆

哈尔克木

(中共新疆区委党校新疆经济与社会发展研究中心 新疆乌鲁木齐830002)

一、生态文明建设的主要实践和面临的挑战

1.生态文明建设的主要实践。一是我们党一直高度重视资源节约和生态环境保护工作。推进生态文明建设是与我们党一贯倡导和追求的理念一脉相承的,是对我们党关于资源和生态环境问题的新概括、再升华。上世纪80年代初,我们就把环境保护作为基本国策;“九五”计划决定实施可持续发展战略;“十五”计划首次提出主要污染物排放总量减少的目标;党的十六大提出走新型工业化道路;党的十六届三中全会提出树立全面、协调、可持续的发展观以及统筹人与自然和谐发展的思想;党的十六届五中全会提出把节约资源作为基本国策;“十一五”规划首次将能源消耗强度和主要污染物排放总量减少作为约束性指标,提出推进形成主体功能区;党的十七大提出建设生态文明、牢固树立生态文明观念等。

在这一系列战略思想和重大部署指导下,我国生态文明建设扎实展开;生态文明观念逐步树立,全民资源节约和环保意识增强;节能减排目标顺利完成,“十一五”期间,全国单位国内生产总值能耗下降19.1%,二氧化硫、化学污染物排放总量分别减少14.29%和12.45%,基本实现“十一五”规划确定的目标;资源利用效率提高,“十一五”期间,全国单位工业增加值用水量降低36.7%,主要产品单位能耗大幅度减低;环境质量局部改善,2005年到2010年,七大水系国控断面好于三类水质的比例提高18.9个百分点,环保重点城市空气质量达到二级标准的城市比例提高30.3个百分点;生态保护和修复取得成效,“十一五”期间,森林覆盖率提高2.16个百分点,退牧还草区牧草质量提高,重点生态功能区保护力度加大,全国沙化面积减少;应对气候变化取得进展,“十一五”期间通过节能提高能效累计减少二氧化碳排放14.6亿吨。[1](P319)

二是新疆各族人民为促进资源开发可持续、生态环境可持续,再造秀美河山作出了巨大努力。中央新疆工作座谈会以来,自治区党委、政府认真贯彻落实中央精神,紧密结合新疆实际,坚持走资源开发可持续、生态环境可持续的道路,采取有效措施不断加大生态环境保护和建设力度,生态环境保护工作取得了显著成效。具体表现在:环保观念已经成为全疆各族干部群众的共识;初步形成科学合理有序开发资源的机制;生态环境质量保持稳定;流域治理取得进展;污染减排有成效;城市人居环境进一步改善。以乌鲁木齐为例大气污染治理取得初步成效,空气质量达标天数由2009年的262天增加到2011年的276天,空气质量达标率由2009年的71.8%增加到2011年的75.6%。全疆城市人均公园绿地面积由8.7平方米提高到9.5平方米,建成区绿化覆盖率由33.5%提高到33.9%。城市污水处理率由75.4%提高到77.3%,垃圾处理率由71.3%提高到79.5%。[2]

2.生态文明建设面临的问题。一是经济发展方式粗放。能源利用效率低、生态环境脆弱既是新疆的基本区情,也是新疆统筹人与自然和谐,实施可持续发展战略必须面对的现实。从各项指标看,新疆单位生产总值能耗和污染物排放指标不仅大大高于世界平均水平,也明显高于全国平均水平。2010年,万元GDP能耗为1.926吨标准煤,高于全国万元GDP能耗1.033吨标准煤的86.4%;二氧化硫排放量56.94万吨,化学需氧量排放量28.07万吨,比2005年增长13.3%和9.4%,已接近国家环保部分解下达的13.9%和10%增幅,增幅远高于宁夏、江苏等省市。从经济结构看,新疆结构性能耗严重,石化、冶金等重化工产业仍然居主导地位,特别是石油石化产业占自治区规模以上工业增加值60%以上。2010年第二产业增加值占地区生产总值的46.8%,对经济增长的贡献率高达48.57%;与此同时,第三产业比重仅为33.3%,对经济增长的贡献率为41.89%。从未来发展看,2002年,新疆人均GDP超过1000美元,2007年迈上了2000美元的新台阶,2010年突破3000美元。根据世界发展进程的一般规律,当一个国家和地区的人均 GDP处于1000～3000美元的发展阶段,往往是资源、环境等“瓶颈”约束最为严重时期。按照中央新疆工作座谈会提出的新疆跨越式发展战略目标,到2015年,新疆人均地区生产总值达到全国平均水平,超过4000美元。因此,随着新疆工业化的快速发展,城市化进程的加快,经济总量将进一步扩张,资源、生态、环境与经济社会发展之间的矛盾将进一步凸显,经济社会跨越式发展将对资源环境形成巨大的压力。

二是生产力水平总体上还不高。新疆自主创新能力还不强,长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变,与此同时,自然生态环境脆弱也是新疆发展的重大隐患。从自然资源看,水资源时空分布极不均衡,天山北坡一带缺水率超过10%,南疆地区水资源开发利用总体已接近承载能力,与经济社会发展不匹配。能够有效利用的土地面积少,新疆面积166.5万平方公里,其中耕地、草地等可利用土地面积只占总面积的38.6%;而流动沙漠、砾质戈壁等不可利用的土地面积占总面积的61.4%。特别是受区域自然条件和地理环境影响,绿洲面积仅为15万平方公里,97%以上的人口集中分布在仅占全疆土地面积9.2%的绿洲上,人口密度每平方公里高达145人,人口增长与资源环境的矛盾比较突出。矿产资源种类全、储量大,但资源勘探深度有限,资源深加工和高附加值产品少,基本上是“原字号”产品,粗放型明显、集约型不足。从生态环境看,环境质量总体稳定,但局部地区环境污染相当严重。城市采暖以煤烟为主,乌鲁木齐市、喀什市冬季大气污染严重,非采暖季受沙尘污染影响较重。城市水环境质量降低,Ⅳ类及Ⅳ类以下水质断面比例为40.7%,农村生活污染加剧,化肥、农药和地膜使用不合理造成面源污染突出。工业企业污染控制设施少,大部分污染物直接排放,治理工程进展缓慢,造成工业集中的区域环境状况恶化。一些城镇污水采用自然氧化、沉淀处理方式,在运行污水处理厂达标率不足50%;垃圾无害化处理率低,处理量仅占产生量的13%。而随着国际国内产业的升级,大规模进行产业转移,新疆还将承接相当份额的加工制造产业,资源生态环境的“瓶颈”压力将进一步加大。[3](P40)

二、推进新疆生态文明建设的相关举措

一是坚持规划先行,以规划引领开发。按照主体功能区规划,推动产业布局的调整和生态环境保护措施的落实。要借鉴汲取已有的经验教训,规划一开始就要按照“两个可持续”要求搞好顶层设计,高起点、高水平、高效益地编制好规划。确定生态建设和环境保护的底线,科学划定“优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四类主体功能区,明确开发方向,控制开发强度,规范开发秩序。依据主体功能区划,加快编制新疆生态环境功能区划,将区域经济规划与生态环境保护目标有机结合起来,促进区域、产业合理布局和科学发展。

二是大力推进循环经济,建立产业支撑体系。应立足于新疆区情、资源禀赋、环保需求与产业发展水平,以主体功能区规划为基础,实行环境分区管理与准入制度;发展基于行业和区域相结合的循环经济体系;开展资源节约和综合利用,提高能源和资源的利用效率。逐步建立适合新疆区情的循环经济模式,发展循环经济主要任务不仅要面向废弃物的资源化循环利用,更要注重源头减量化的产业技术升级,在加强末端污染治理基础上,探索生产、流通与消费关键环节的生态转型,建立资源节约、环境友好、经济发展、惠及民生一体化的循环经济发展模式。按照“减量化、再利用、资源化”的要求,加快构建全社会的资源循环利用体系。加快推行清洁生产,从源头上减少废弃物产生和排放。强化节能减排目标责任评价考核,加强项目节能评估,严格执行重点用能行业单位产品能耗限额标准,提高能源利用效率。从严控制二氧化碳排放强度,积极应对全球气候变化。加大节能新技术、新工艺、新产品的开发和推广应用。加快实施重点节能改造工程、节能技术产业化示范工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程。突出抓好工业、交通运输、建筑、公共机构等重点领域节能。实施重点行业能效水平对标,组织开展万家企业节能低碳行动。推动新建建筑严格执行节能标准,加快既有建筑供热计量及节能改造。调整优化交通运力结构,发展节能型综合交通运输体系。加强公共机构节能。深入开展节能全民行动,推广高效节能产品,全面实行政府优先和强制采购节能产品制度,大力实施“节能惠民”工程。

三是加强生态建设和环境保护,构建生态安全支撑体系。首先,加强资源开发中的环境保护。既要高度重视待审批项目的环保问题,严格项目的环评审查,更要高度重视在建项目和已建项目的环保问题。企业无论规模大小,凡是在开发过程中污染环境的,一律严加惩治。加强水资源节约和保护,以农业节水为重点,推行现代节水灌溉新技术,大幅度降低灌溉定额。加强地下水保护与管理,严格控制超采、滥采地下水。建立矿产资源开发生态补偿机制,减少生态破坏,加强生态修复。严禁乱采乱挖,坚决遏制“五小矿”。在资源开发中积极采用先进技术保护生态环境,力争到2015年煤矿矿井回采率达到65%以上。

其次,加强生态环境保护。对水源涵养区、地下水源、饮用水源、各类自然保护区、自然生态良好区域、风景名胜区和人群密集区等生态敏感区域实行最严格的环境保护措施,严禁进行任何资源勘探和开发。大力推进塔里木盆地周边和准噶尔盆地南缘防沙治沙、天山北坡谷地森林植被保护与恢复。继续实施天然林保护、“三北”防护林工程,加强农田防护林体系建设,加强公益林保护,巩固退耕还林成果。加大天然草原保护与建设,继续实施退牧还草工程,对严重退化、沙化草原实行禁牧。加快牧区水利设施建设,积极推进定居兴牧工程,发展农区畜牧业和高标准饲草料基地,引导牧民定居转产,培育后续产业。加快实施伊犁河、叶尔羌河、阿克苏河、和田河等流域水土保持工程。加强湿地保护与恢复。保护好珍贵物种资源,保护好优美自然景观,保持原有生态,造福子孙、造福人类。

最后,加强城乡环境保护。加强城镇和工业园区污水、垃圾、危险废物处理等环保基础设施建设,实现危险废物全过程规范化管理。推进重点城市大气污染防治工程建设,支持燃煤电厂和工业锅炉除尘脱硫脱硝,发展集中供热,防治机动车尾气污染。因地制宜开展农村污水、垃圾污染治理和农业面源污染治理。

四是加强生态文明制度建设,增强可持续发展能力。首先,加强生态文明考核评价制度建设。必须改变唯GDP的观念,淡化GDP考核,增加生态文明在考核评价中的权重,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。要树立正确的政绩观。各级党政领导要牢固树立经济发展是政绩,生态环境保护也是政绩,而且是更重要的政绩的思想观念,当建设项目与生态环境发生矛盾时,必须服从生态环境,集中精力把生态环境保护好,确保国家和自治区规定的生态环境保护战略目标的实现。

其次,健全基本的管理制度。一方面根据国土空间开发管理制度缺失的问题,必须建立国土空间开发保护制度。如,对重点生态功能区和农产品主产区要建立限制开发的制度,对依法设立的各级自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等要建立禁止开发的制度。另一方面要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。注重节约用地,实行严格的用地管理制度和耕地保护制度,加大土地整理、复垦力度,鼓励使用戈壁、荒滩等非耕地开展各类工程建设,坚持集约使用土地。要加快建立符合各地实际的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污3条红线,从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。进一步加强对水能资源开发的规划管理,强化流域、区域取用水总量的控制,实现水资源的优化配置目标。同时,严禁开荒,严禁地下水超量开采,严格限制高耗水工业项目建设和农业粗放型用水。继续实施天然林保护工程和退耕还林工程,加大对生态林、特有、独有天然树种和湿地的保护力度。落实好草原生态补偿政策,通过发展人工草场、实行禁牧休牧和跨区轮牧制度以及围栏封育、退牧还草、休牧育草等一系列有效措施,减轻草场压力,增强草场天然更新、自我修复能力,从根本上遏制草原生态恶化的趋势,让草原尽快恢复生机。

再次,建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。能源、水资源、土地资源、矿产资源等资源性产品的价格改革和税费改革还不到位,资源有偿使用制度虽已确立,但没有体现生态价值,生态补偿制度正在探索中。要深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。目前正在实施的生态转移支付、公益林补偿等生态补偿措施,对各地的生态保护发挥着积极的作用,取得了良好的生态效益和社会效益。但补偿标准过低,为生态保护付出代价的农民与牧民还没有得到直接资金补偿。未来几年,要以重要生态功能区为重点,完善生态转移支付,提高生态转移支付的资金使用效益和生态效益;以保护生态功能为目标,以集体所有的森林、草地、湿地等生态系统为载体建立统一的生态补偿制度,将生态补偿金直接支付给与这些生态系统相关的农牧民。提高生态补偿标准,参考各地森林、草地、湿地的土地租金,合理提高生态补偿标准,保护农牧民的生态保护积极性。要强化政策促进保障,重视发挥政府推动可持续发展的主导作用,坚持用改革的办法解决资源开发和生态环境的问题。积极争取国家支持,进一步深化改革,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。适当提高资源税,提取一定比例的收益支持生态环境改善。研究建立区域生态补偿机制,健全各种生态环境税,全方位改革排污收费制度。争取国家加大重点生态公益林补偿力度,把地方重点公益林视同国家重点公益林一并予以补偿,相应提高补偿标准。推动资源性产品价格改革,形成反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本的价格形成机制。健全节能市场化机制,加快推进合同能源管理、能效标识管理和节能产品认证管理。

最后,健全责任追究和赔偿制度。资源环境是重要的公共产品,对其的破坏和损害要追究责任,进行赔偿。要加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。要促进矿业开发与资源环境协调发展。依法加强对现有开发项目的监管,全面开展生态环境的治理。按照“谁破坏、谁治理”的原则,运用政策和经济手段,多渠道整治矿山生态环境,促进资源开发利用与生态环境保护协调发展。要加大对现有矿山企业清理整顿,积极推进资源整合,引导企业加大投资,调整产品产业结构,从根本上解决污染物超标排放问题。特别是要督促企业履行保护环境、土地占用复垦等义务。各类企业都要自觉遵守环境法规,主动承担社会责任,加大环保投入,大力推进清洁生产和循环经济。要坚决制止乱采滥挖、破坏浪费资源和生态环境的行为,坚决关闭和取缔违法矿山、矿点,确保所有的资源开发都控制在生态环境可承载的范围之内。对矿产资源开发中存在的问题,要逐项清理并限期进行整改。凡是达不到要求的,要坚决停产整顿,一天不达标,就一天不能恢复生产。对未经环保部门批准的擅自建设、擅自启动的项目要坚决停下来。对一些历史上形成的矿山开采造成的生态环境破坏,现在已经无法找到责任单位和责任人的,由相关地区组织进行一次全面调查,在调查基础上提出切实可行的治理方案。

五是建立生态文明的道德文化体系,推广可持续的消费模式。加强生态素质教育,建设认知生态文化,通过各种途径和措施,不断提高全民的综合素质和科技文化水平,将生态环境知识纳入素质教育和义务教育的必修内容,培养青年学生的生态环境意识;把生态学、生态伦理和生态文化纳入高等学校的普修课程,使广大受教育者参与生态文化建设的能力不断增强;把对各级领导干部生态环境教育轮训纳入计划,发挥媒体作用,开展生态基本知识的宣传,建立终身生态环境教育体系,使全民生态素质不断提高。提高生态成本意识,加强企业生态文化建设。制定高标准的环境与生态准入制度,增强企业经济活动的环境成本意识。根据生态环境保护的目标,制定鼓励发展、限制发展和禁止发展的主要产业及项目指南。制定土地、金融、税收等分层次的系列优惠政策,促进企业生产方式的转变,改善与优化投资环境和企业经营环境,促进企业生态文化的培育与形成。要倡导与推广可持续的消费模式。实行环境标志认证和政府绿色采购制度;提高公众的节约消费意识,倡导以保护自然为目的,以节能、节水、生活节俭等为重点的低碳消费方式。在生活方式上,应使传统的生活方式“绿化”,以适度消费代替过度消费,并按照生态环境保护的要求,过一种富有生产成果的、方便的、丰富的、健康的以及符合人的尊严和幸福的生活。总之,生态文明建设需要动员全社会力量,人人参与、全民行动。要加强生态文明宣传教育,增强全民节约意识、环保意识、生态意识,形成合理消费的社会风尚,营造爱护生态环境的良好风气。

[1]十八大报告辅导读本[Z].北京:人民出版社,2012.

[2]张春贤.坚定不移地走资源开发可持续、生态环境可持续的道路[J].今日新疆,2012(08).

[3]自治区发改委经济研究院编.研究新疆2011[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社,2012.