深入领会十八大精神 努力建设服务型政府

孔新峰

(中共新疆区委党校行政学教研部 新疆乌鲁木齐830002)

中国共产党第十八次全国代表大会高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,系统总结了党的十六大、十七大以来我国发展取得的历史性成就和宝贵经验,深刻分析了国内外形势,对我国改革开放和社会主义现代化建设作出了全面部署。十八大报告第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”明确指出,“深化行政体制改革”“是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”,尤其强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[1](PP23～28)新疆 2100多万各族干部群众,在深入学习领会十八大精神的过程中,亟需准确把握服务型政府的内涵,扎实推进服务型政府的建设,从而确保到2020年实现与全国同步全面建成小康社会的宏伟目标。

十六大以来,党和国家不断探索对我国政府职能进行科学界定。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》权威阐述了我国政府具备四大职能,即经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。面对改革开放的新任务与国内外发展的新要求,中央领导同志多次强调,要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能;强调“建设服务、责任、法治、廉洁政府”乃是“当前和今后一段时期,改革的重点领域和关键环节”之一。[2]2004年,温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表讲话,第一次提出要“努力建设服务型政府”。2006年,十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出,应当“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”。2007年,党的十七大报告作出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的权威表述,将行政管理体制改革的落脚点放置在服务型政府建设之上。2008年,十七届二中全会专门研究行政体制改革问题,通过了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》,提出了深化行政管理体制改革和建设服务型政府的总体目标,即“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。”[3]2012年,党的十八大重申了建设服务型政府的目标,并首次将服务型政府的内涵概括为十六个字,即“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。[4](P26)

“服务型政府”的理念发展了马克思主义的行政学说,代表了当前党和国家对于中国特色社会主义行政体制认识的新境界。它兼顾政府的职能、结构、效能、形象等多方面涵义和要求,但其处理的根本问题仍是政府职能问题。深入研读党和国家一系列相关论述,参酌学术界有代表性的理论成果,我们大致可以将服务型政府理解为“在公民本位、社会本位理念指导下,在社会主义民主制度框架内,把公共服务作为社会治理价值核心与政府职能结构重心的一种政府模式或政府形态。”[4]

准确理解服务型政府的理念,需要把握以下问题:

第一,判断一个政府是否服务型政府,重要标准是看公共服务职能在政府职能体系中是否居于中心位置,进而要看政府资源配置(尤其是公共财政支出结构)是否把大部分社会资源用于公共服务事务。根据有关统计资料,我国用于统筹安排的公共财政占财政总支出的比重曾经明显偏低。2008年,用于教育、医疗和社保的公共服务支出占财政总支出的比重为29.7%,比人均GDP3000美元以下国家平均低13个百分点,比人均GDP3000至6000美元的国家平均低24.3个百分点。[5]十七大以来,中央在着力改善民生方面做了大量工作,党的十八大进一步指出,“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”,“完善促进基本公共服务均等化……的公共财政体系”。[6](P14,P19)套用政府“做蛋糕”与“分蛋糕”的比喻,如果说“做蛋糕”(“赚钱”和“攒钱”)是个能力问题,那么“分蛋糕”(“花钱”)就是个品位问题。“服务型政府”似乎意味着“花钱”,但“服务型政府”又不仅仅意味着“花钱”,它实际上也能起到“赚钱”的效果。若能实现十八大报告提出的“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的政府职能转变任务,[1](P26)各级政府当可在本行政区域达成改善发展环境、拉动居民消费及推动产业升级的大好局面。由此可见,服务型政府也出生产力。

第二,服务型政府高度重视民意调查与公民的有序参与。十八大报告指出,应当“保证人民平等参与、平等发展权利”,“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”,“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。[1](P14,P26,P17)提供公共服务虽是政府主要职能,但提供何种服务,怎样提供服务,却不完全取决于政府意志,而是取决于公民的意愿和要求,政府必须对其做出前瞻性的回应。否则,政府提供什么服务、公民就得享受什么服务的强制式服务供给方式(“被服务”)是违背服务型政府本质要求的。政府通过各种手段把自己认定的社会服务塞给公民,而公民却有可能并不需要,必须杜绝此类“恩赐式”的服务,以免造成“好心无好报”、“善因结恶果”的窘境。2012年7月11日由国务院颁布的《国家基本公共服务体系十二五规划》明确指出:“享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。”[7]同时,十八大报告亦旗帜鲜明地提出:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正 。”[1](P27)因此 ,必须克服“恩赐”心理,健全参与机制,畅通参与渠道,让公民表达和选择真实需要、切实可行的公共服务。

第三,服务型政府提倡公民本位、社会本位,反对官员本位、政府本位,拔高了公民在行政过程中的作用,使政府与公民间的关系在新的层次上实现更为真实的平等。十八大报告渗透着我党“把人民举过头顶”的服务型执政党理念;李克强同志在《认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神,促进经济持续健康发展和社会全面进步》中指出:“我们的政府是为人民服务、对人民负责的政府。要加快转变政府职能,把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会”,经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用,社会领域要更好地利用社会的力量。[8]近年来,公民权利观念的增强要求政府变“管理者”身分为“服务者”身分;公民纳税人观念的增强形成政府为纳税人服务的压力;社会建设的不断发展进一步确立了政府的服务地位。有鉴于此,政府应当与参与社会治理的公民及其经济、社会组织进行协商、合作,共同致力于公共服务水平的提高。这就要求各级政府及其组成人员彻底破除传统社会官尊民卑、官民对立的谬见;彻底破除“社会管理就是管理社会”的谬见。[9]

第四,服务型政府应当是有限政府。“服务型政党”与“服务型政府”是我党“全心全意为人民服务”宗旨在新时期的丰富与发展。十八大报告明确指出,我们的党既是“学习型”、“创新型”,也是“服务型”的马克思主义执政党;[1](P46)我们的政府理应建成“服务型”的政府。但是,政府“为人民服务是无限的”,而其机构、编制、职能及行使职能的权力、手段则应是有限的。与民争利的政府、走全能主义回头路的政府,决不是服务型政府。这就需要我们认真贯彻十八大精神,“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”,“深化行政审批制度改革,继续简政放权”,“严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本”。[1](P26)

第五,服务型政府强调“不越位”、“不错位”,但当前还应格外强调“不缺位”,强调政府的市场监管、社会管理等职能,切实“维护社会公平正义”。《全面推进依法行政实施纲要》指出:“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不要通过行政管理去解决。”[10]但是,因重视政府的服务角色,引入诸多市场化运作手段而忽视公平正义,则是矫枉过正、十分有害的。有的地方政府在对基础设施、市政建设、公共交通等实行市场化改革后,放任不管,出现乱收费、服务质量难以保证等现象,损害了人民利益。在这种情况下,政策引导、信息服务、组织协调、检查监督、跟踪评价等都是必要的政府服务,决不能放任自流。

总之,服务型政府是一种崭新的政府类型,与传统政府模式相比,服务型政府的职能体系发生了结构性变化,组织结构进行了全局性改组,价值导向出现了根本性调整。建设服务型政府,绝不是对传统政府模式的修修补补,也不是对传统政府模式进行局部性的、操作层面的改革,需要在构建公共财政制度、优化行政组织结构、创新服务提供机制、开展服务绩效考核等方面狠下功夫。没有上述质变,服务型政府根本不可能建立起来。可以说,服务型政府是我国政府自身的“跨越式发展”。围绕服务型政府建设的总目标,中央和地方各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。地方政府应当确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和群众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

中央新疆工作座谈会议提出,到2015年新疆人均基本公共服务能力达到西部地区平均水平。毫无疑问,实现这一目标,将是新疆实现跨越式发展和长治久安的重要标志之一。我们欣喜地看到,在自治区党委和政府的有力领导下,新疆近年来在推进服务型政府建设方面做出了大量努力,取得了可喜的成就。张春贤书记在自治区第八次党代会报告中指出:“要优化发展环境、建设服务型政府,提高政府服务经济的能力。”“推进行政管理体制改革,强化服务意识和服务能力,提高政府的执行力和公信力,创造廉洁高效的政务环境、公平公正的法制环境、规范守信的市场环境、和谐稳定的社会环境。”“要切实把保障和改善民生作为经济社会发展首要目标,逐步建立符合区情、覆盖城乡、持续发展的社会公共服务体系,让人民群众在改革发展中得到实惠,走向共同富裕、走向现代文明。”同时,实践中直接涉及群众利益的行为,大多由基层政府提供,基层政府能否开展好服务型政府建设工作,决定着政府公共服务的整体水平。为此,自治区党委指出,应当“按照推进基本公共服务均等化的要求,加大对农村和落后地区基本公共服务的投入,提高农村和落后地区基本公共服务水平,逐步缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间基本公共服务的差距。”“按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增加一般性转移支付的规模和比例,加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。”[11]自治区始终坚持“民生优先,群众第一,基层重要”,切实改善民生。2011年全疆用于民生的财政支出1670.5亿元,占地方财政一般预算支出的73.2%。2012年,自治区财政用于民生的支出占公共财政支出的73%以上,各项民生工程按计划顺利推进。[12]从2011年年初以来,自治区为切实转变政府机关作风,坚决消除机关“懒、散、庸、拖、贪”现象,在本级行政机关广泛开展效能考评工作,以转变政府职能、规范行政行为、提高工作效能和服务质量为重点,深入抓好政府绩效管理试点工作。组织开展“城乡规划与服务型政府建设”专题培训,认真学习江苏等先进省市经验,不断培养提升新疆各级领导干部推动服务型政府建设的观念与能力。各地州、县市电子政府建设深入推进,行政审批制度改革开始启动,“一站式”、“并联式”行政服务中心陆续建立,自治区综合行政服务中心亦已基本完成论证过程,目前正处于紧张筹建过程之中。

然而,无论征诸中国社会科学院发布的《2011年中国公共服务蓝皮书》,[13]抑或新加坡南洋理工大学与上海交通大学联合发布的《连氏中国服务型政府指数及2012中国城市服务型政府调查》,客观来看,与国内发达省市相比,甚至与西部其他一些欠发达地区(如今年入围连氏“全国服务型政府十佳城市”的银川市)相比,新疆在基本公共服务供给能力、均等化水平及人民群众满意度方面仍然存在一定的差距。

为此,我们应当以更大的决心和勇气落实党的十八大关于建设服务型政府的要求:贯彻《国家公共基本服务体系“十二五”规划》,结合本地实际,编制实施自治区基本公共服务专项规划或行动计划,以国家基本标准为依据制定本地基本公共服务标准体系,并加强对市县级政府的绩效评价和监督问责;抓住新疆优先发展民生的机遇期,提升基本公共服务能力和水平;借助中央和对口省市新一轮援疆工作契机,继续加大基本公共服务供给的投入力度;着力提高基本公共服务软实力,有效提升基本公共服务水平;创新公共服务提供机制,构建多元化公共服务供给机制;将基本公共服务能力和水平纳入各地绩效考核机制中,进一步强化服务型政府职能。惟其如此,放眼不远的2020年,我们方能建成贴合新疆实际、让全疆人民满意的服务型政府,进而与全国同步,建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,实现全面建成小康社会宏伟目标。

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[Z].北京:人民出版社,2012.

[2]温家宝,2012年3月5日,全国人大第十届五次会议上所作政府工作报告[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网.http://www.gov.cn/test/2012-02/15/content-2067314.htm,2012年11月20日访问.

[3]关于深化行政管理体制改革的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content-946042.htm,2012年11月20日访问.

[4]这一定义主要参照了国家行政学院刘熙瑞教授的概括,他与中国人民大学张康之教授是国内学界最早提出与归纳服务型政府概念的学者。可参见刘熙瑞:《服务型政府的内在要求》,《中国行政管理》,2004年第 11期。亦可参见魏礼群:《加强绩效评估制度研究,推进服务型政府建设》,《行政改革内参》,2012年第11期,第3-6页。尹辉、丁煌:《十年回顾:服务型政府的研究方式、脉络及趋势——以〈中国行政管理〉2002-2011年的文献为例》,《行政与法》,2012年第1期.

[5]宋晓梧.加大投入和深化改革并举——改善民生,推进基本公共服务均等化[J].行政管理改革,2011第8期,转引自马宝成.中国服务型政府建设十年:主要成就和未来展望[J].国家行政学院学报,2012第5期.

[6]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[Z].北京:人民出版社,2012.所谓“基本公共服务”,是指“建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。”参见《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》(国发〔2012〕29号),中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content-2187242.htm,2012年11月 20日访问。尽管我国经济发展速度举世瞩目,国内生产总值(GDP)长期高速增长,但2010年,中国 GDP占世界GDP总值比重仍然只有9.5%(参见《中国GDP占世界比重已达9.5%》,http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-03/24/c-121228758.htm,新华网 2011年 3月 24日发布,2012年 11月20日访问),而2012年我国内地人口占世界总人口比重虽有所下降,但仍占将近五分之一(《国家统计局:中国内地人口占世界人口比重已低于五分之一》,中国广播网,2012年8月27日发布,http://www.cnr.cn/gundong/201208/t20120817-510624695.shtml,2012年 11月20日访问)。换言之,我国当前将以占世界总值一成的GDP为占世界总值两成的人口提供公共服务。由此可见,所谓基本公共服务的“基本”二字,的确应当置于“与经济社会发展水平和阶段相适应”的前提下予以考量.

[7]国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网,http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content-2187242.htm,2012年11月20日访问.

[8]李克强.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神,促进经济持续健康发展和社会全面进步[N].人民日报,2012-11-21.

[9]冯明亮.社会管理不等于管理社会[N].社会科学报,2012-01-19.

[10]全面推进依法行政实施纲要[EB/OL].新华网,2004年4月 20日发布,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/20/content-1430493.htm,2012年11月20日访问.

[11]张春贤.为实现新疆跨越式发展和长治久安而奋斗——在中国共产党新疆维吾尔自治区第八次代表大会上的报告[N].新疆日报,2011-12-07.

[12]张春贤.新疆73%财政支出用于民生[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/26/c-124152475.htm,2012年12月26日发布,2012年12月27日访问.

[13]侯惠勤.中国城市基本公共服务力评价(2010～2011)[M].北京:社会科学文献出版社,2011.