论完善我国保险业消费者的投诉管理制度

朱小川

一、近年来我国保险业投诉的基本情况

2011年，中国保监会及其派出机构共受理各类涉及保险消费者权益的有效投诉5261 件。其中，涉及财产险的投诉主要有理赔服务质量不高、不严格执行条款费率、拒保交强险和交强险搭售商业险等；涉及人身险的投诉主要有销售误导、理赔纠纷、退保纠纷等。

2012年2月9日，中国保监会发布通知称，为解决社会上普遍反映的理赔难、销售误导以及服务质量不高等问题，切实保护保险消费者的合法权益，保险监管机构将继续健全完善“信、访、电、网”四位一体的保险消费投诉渠道，并将尽快设立全国统一的投诉维权电话。

2012年上半年，中国保监会接到消费者投诉6176件，同比增长127.23%。投诉量迅速上升，一方面说明消费者的维权意识在日益增强，另一方面也表明现在的保险服务存在很多问题。另外，保险投诉量陡增的一个直接原因是消费者维权热线电话12378的开通。据了解，2012 年上半年，通过12378热线受理的投诉量占投诉总量的69.01%。2012年上半年的消费者投诉有以下特点：在涉及财产险的投诉中，违法违规类投诉明显下降，合同纠纷类投诉大幅上升，理赔纠纷仍是投诉焦点，且上升幅度较大。理赔投诉问题主要表现为损失核定争议、保险责任争议、拖延理赔等。在涉及人身险的投诉中，违法违规类、合同纠纷类投诉有较大幅度的增长，销售误导类投诉居高不下。

为了让消费者能够客观评价各保险公司的经营状况和理赔服务水平，保监会将定期披露保险公司依法合规经营情况、消费者投诉情况、侵害消费者权益等违法违规行为查处情况等信息。这可以起到一定的市场激励作用，提高保险经营机构对消费者权益的重视。

二、保险消费者投诉管理制度的层级及特点

保险业投诉管理制度大致可以分为四个层级：一是立法机构制定的法律，具有最高的法律效力；二是金融监管机构制定的监管制度；三是自律规则，一般由自律组织制定；四是保险公司等金融机构的内部制度。

在第一个层级上，我国《保险法》并没有任何关于消费者投诉的规定，而《消费者权益保护法》又没有明确将投保人归为消费者的范畴。因此，我国还没有针对保险消费者及其投诉事项的专门法律规定。在第二个层级上，作为保险行业的监管机构，中国保监会在2005年发布了《中国保险监督管理委员会信访工作办法》（以下简称“《信访办法》”），这是规范保险消费者投诉管理的一项制度。在第三个层级上，保险行业协会是保险业的自律性组织，其更了解行业的实际情况和客观规律，因此可以发挥更大的行业规范和消费者维权作用，与一般的消费者维权机构相比更具专业优势，其制定的自律规则构成第三层级的制度。在第四个层级上，由于保险经营机构直接面对消费者，因此其内部的投诉管理制度对消费者权益保护起到重要作用。但在多数情况下，如果没有法律、监管或者自律方面的要求，保险经营机构很可能会忽视消费者的投诉。

第一层级立法的立项、修改程序比较繁琐，所需时间也相对较长，因此，如果希望在短期内完善保险消费者的投诉制度，只能在第二、第三和第四层级上进行调整。

监管制度的调整动力一般来自两方面：一是上位法（比如第一层级的法律和行政法规）的要求，二是社会大众的压力。自律机构的制度调整则比较微妙，在以自律为主的国家，自律机构的作用往往要超过监管机构；但如果是以监管为主的国家，自律组织发挥的作用就相对有限。保险经营机构一般只有在两种情况下才可能加强对内部投诉制度的管理：一是迫于法律和监管要求的压力，二是出于自身声誉考虑。对于调整不同层级的消费者投诉制度，我国的经验并不足，因此，在设计具体的改革措施前，不妨先看一下发达国家和地区的做法。

发达国家和地区的金融消费者投诉制度有以下特点及规律：

第一，消费者投诉的程序一般分为两个阶段。第一阶段是金融机构与消费者直接进行协商，各国规定的解决期限一般为14 至60 天。第二阶段是金融监管机构或专职争端解决机构介入投诉调解和裁决。在这个阶段，金融监管机构或专职争端解决机构会调查投诉事由、金融机构是否按照有关规定处理投诉、金融机构是否存在违规行为等，时间周期一般在6 个月以内。有相关的规定专门指导金融监管机构或专职争端解决机构如何接待和应对消费者投诉，其主要原则是行政程序必须兼具效率性与公平性。

第二，关于专职金融争议调解机构。由于金融监管机构以金融监管业务为主，以纠纷调解功能为辅，同时有些金融监管机构也无权对争议事项做出裁决，所以有些国家和地区将金融消费者的纠纷交由专职金融纠纷调解机构来处理。目前越来越多的国家和地区开始设立独立的专职金融争议调解机构，而且各国设置的专司金融消费者投诉处理的机构有从分散走向相对集中的趋势，这种趋势主要表现为对之前各个投诉处理机构进行吸收合并，或虽继续保留原来各机构，但新设统一的管理机构。

第三，各国的监管政策和自律规范一般都要求金融机构、金融监管机构以及自律机构主动公布消费者投诉渠道的信息。在不涉及隐私的前提下，有些监管机构甚至将投诉的事由、消费者和金融机构的名称以及处理结果都公之于众。公开信息不但能促使金融机构重视自己的声誉，约束自己的行为，同时也为消费者比较不同的金融机构和金融服务提供了便利。

第四，各国投诉处理制度一般都秉承公开、效率、权力制衡以及向消费者适度倾斜的原则。一般消费者经过前述两个阶段即可得到最终的投诉处理结果。相关程序应力求公开，不允许存在任何“灰色”地带；程序的每个步骤都有严格的期限要求，不可随意逾期；对具有特殊权力的机构和个人，程序上往往还设置了制衡机制。总体上，金融消费者投诉及相关裁决制度在费用支出、裁决方式的选择、证据规则等方面都向消费者做了适度倾斜。

三、完善我国保险消费者的投诉管理制度

相比国外相对完善的金融消费者投诉制度，我国保险消费者的投诉管理制度还处于起步阶段，不仅立法存在真空，而且第二至第四层级上的制度规范也存在完善和改进的空间。

（一）明确不同投诉管理机构及消费者保护机构的职权，并在此基础上尝试成立消费争议裁决机构

2011年7月，中国保监会成立了保险消费者权益保护局。该局的职责主要是拟订保险消费者权益保护的规章制度及相关政策；研究保护保险消费者权益工作机制，会同有关部门研究协调保护保险消费者权益重大问题；接受保险消费者投诉和咨询，调查处理损害保险消费者权益的事项；开展保险消费者教育及服务信息体系建设工作，发布消费者风险提示；指导开展行业诚信建设工作；督促保险机构加强涉及保险消费者权益有关信息的披露等工作。在保险消费者权益保护局成立之前，《信访办法》规定，中国保监会办公厅及保监会派出机构是管理各类信访事项（包括对涉及违法行为的投诉）的主管部门。也就是说，在保险消费者权益保护局正式运作之前，保险消费者的投诉是由保监会办公厅负责处理。今后，这两个机关该如何划清界限，将是理顺投诉管理工作机制的一个重要内容。

《信访办法》规定，中国保监会及其派出机构不予受理的信访内容包括：反映保险公司、保险资产管理公司或者保险中介机构工作人员违纪问题，但不涉及有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定的；反映保险合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷的；反映保险公司、保险资产管理公司、保险中介机构与其员工或者营销员的劳动合同纠纷、代理合同纠纷等内部管理问题的。

同时，应由保险行业协会处理的投诉包括：反映保险行业协会会员单位从业人员职业道德问题的；反映保险从业人员的培训、执业、流动和奖惩问题的；反映损害保险行业形象的问题等事项。但《中国保险行业协会章程》并未对保险行业协会接受和处理投诉的范围作详细的限定，只是要求中国保险行业协会“认真受理保险咨询和投诉，化解各种矛盾，及时向中国保监会上报重大投诉案件，做好中国保监会批转的投诉案件调查处理工作”。

由此可见，中国保监会办公厅、保险消费者权益保护局、保险行业协会对投诉事项的管辖职权范围并不特别清晰有序。消费者也许很少向保险行业协会投诉，也不是特别清楚保监会办公厅和消费者权益保护局之间的职责划分。

另外，虽然我国有完整的消费者协会保护体系，如各地的消费者保护协会等，但由于金融产品（如保险产品）的技术含量高，一般消协无法解决。当前比较紧迫的是明确各个消费者保护机构的职权，使保险消费者可以找到合适的“投诉”之门。

在明确各个消费者权益保护机构职权的基础上，权力机构可以根据情况再设立一个非诉讼的争议解决机构来裁决投诉所不能解决的问题。这不仅有利于保险纠纷的解决，而且可以大大降低司法系统的案件压力。国外已有的专职金融争议调解机构及其运作机制可以作为参考。

（二）制定和完善关于消费者投诉的监管、自律和行业制度

在我国，虽然目前在最高层级的立法上并没有关于保险消费者投诉事项的特别规定，但在第二、第三和第四层级上，有关制度已经初具雏形。

目前，中国保监会内部处理消费者投诉和解决纠纷的主要制度是信访制度。这虽然在一定程度上为消费者提供了一条投诉渠道，但是它更多的是一种具有政治色彩的处理群众上访的办法，而不是严格意义上的处理投诉和纠纷的应对机制。而且，信访的很多内容是对监管机构工作人员的投诉，并且有诸多不适用的范围，比如前面提到的不予受理的信访内容包括“反映保险合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷”等，但这又是近年来中国保监会接到的主要投诉类型。事实证明，在这个金融消费需求日益膨胀的年代，信访制度已经难以独力支撑起保护消费者权益的大伞。

另外，虽然保险消费者权益保护局已于2011年7月成立，但尚未颁布关于消费者权益保护的各项管理制度。监管规则的不健全必然会影响其对各类保险消费者的保护力度。而且，由于金融产品和市场不断创新和融合，金融监管必须与时俱进才能跟上市场的节奏。例如，现在的保险公司已经不再满足于传统的保障型产品的开发和销售，还推出了具有储蓄及投资功能的产品；各类金融机构也不再“自产自销”，而是开始销售其他金融产品。金融机构间的业务界限变得模糊，业务经常出现交叉。这导致消费者有时遇到问题后不知该向谁求助，不知该向哪个监管机构投诉。比如消费者在银行购买了保险产品，如果出现问题，是向银行投诉，还是向保险公司投诉？是向银行业监管机构投诉，还是向保险业监管机构投诉？要解决这些问题，需要制度先行，需要对此有明确的规定，否则就容易造成各个单位的相互推诿，最后受到伤害的还是消费者。2012 年上半年，消费者对银邮等销售保险产品的中介代理机构的投诉量已超过对传统的个人代理的投诉量。国外金融消费者投诉管理制度的发展历程表明，设立统一的金融消费者投诉管理机构或许可以满足“金融大爆炸”年代消费者对日益多样的金融产品和服务的投诉需求。

我国保险监管机构必须尽早制定出合适的、有针对性的保险消费者投诉管理制度，并积极与其他金融监管机构合作，明确彼此分工，避免“投诉处理”的真空，此外，保险监管机构还应该鼓励保险经营机构公开各自内部的投诉处理方法和制度，让消费者知道应该在何时向何人如何进行投诉。

在自律制度方面，由于我国一向缺乏行业自律文化，自律规则的效果不如监管规则，自律组织的市场影响力较弱，而且常常沦为大型金融机构的“附庸”，无法充分发挥自律作用和对行业不规范行为的监督作用。因此，要完善自律制度首先要培养自律组织的独立性，包括人员独立、财务独立、职权独立等。自律组织还可以从多方面对金融机构进行市场化的激励（正负都有），比如对不合规行为，采取公开批评等措施；对合规行为，给予奖励、公开表扬等。

在保险经营机构内部制度方面，虽然中国保监会要求保险经营机构必须制定投诉管理制度，但这些制度通常并不公开。另外，对于投诉处理时间和程序，目前也没有相对统一的标准。一旦发生投诉事项，消费者并不清楚保险经营机构如何在执行其内部投诉管理制度。所以，保险经营机构需要公开其内部投诉管理制度，同时，监管机构和自律组织也应提供制度性指导。

（三）投诉处理制度的设计过程中必须考虑降低消费者维权的时间和经济成本

《中国青年报》社会调查中心曾通过民意中国网和搜狐新闻中心对2745人进行了一项消费者维权情况调查，并于2011年3月16日在《中国青年报》发布了调查结果。

调查显示，98.5%的被调查者表示曾遭遇过消费者权益受损的情况，其中38.7%“经常遇到”。在调查最近一次消费维权情况时，51.8%的被调查者选择“坚持维权”，但其中21.3%维权失败，15.9%在等结果，仅14.6%最终成功；另有44.5%的被调查者选择“放弃维权”。究其原因，37.2% 选择“维权成本高”；19.6%表示“多一事不如少一事”；18.2%因“不熟悉法规和政策”而放弃维权。

对于维权成本高这个问题，28.0%的被调查者认为主要是“经济成本”。在调查消费者能接受的维权经济成本时，37.4%选择“50 元 以 内”，35.2%接 受“50元～200元”，14.5%选择“200元～500元”，仅5.4%能接受“500元以上”。不过，更多的被调查者（57.5%）认为，当前消费者维权成本高主要指“时间成本”。关于消费者能够接受的维权时间，调查显示，51.3%的被调查者选择“一周内”，24.0%的被调查者选择“半个月内”，13.2%的被调查者选择“1个月内”，仅8.8%的被调查者能接受“一个月以上”。另外，各有6.8%的被调查者认为“心理负担”和“人力成本”才是消费者维权成本的主要内容。

在对未来消费维权的期待这项内容中，75.9%的被调查者首选“投诉后能尽快解决问题”；73.3%的被调查者选择“缩短消费维权的流程，简化程序”；66.4%的被调查者建议降低消费维权的经济成本；49.8%的被调查者期待降低或免除消费者维权所需的鉴定费用。

虽然此次的被调查者并不都是保险消费者，但鉴于消费者对维权事宜一般具有类似的期望，该调查成果对保险消费者的维权研究还是具有一定的参考意义。可以从中得出结论：对于维权，消费者普遍希望可以在合理的时间范围内以较低的成本解决争议问题。因此，投诉处理制度必须有明确的时间和费用要求。

目前，在时间成本上，我国《信访办法》规定，中国保监会及其派出机构信访工作部门收到信访事项，应当予以登记，并区分不同情况，在15日内予以处理。但《信访办法》未就金融机构与消费者之间的协商时间做出规定。在经济成本上，虽然表面上保险消费者一般只需承担较少的经济成本，如电话投诉的电话费、信件投诉的邮费等，但《信访办法》中没有设置争端解决机制，因此一旦监管机构介入失败或者不介入，保险消费者就只能依靠司法途径或者仲裁进行争议裁决，而这些程序对于处于弱者地位的保险消费者来说，既不经济也不省时。未来，保险消费者权益保护局在拟订保险消费者权益保护的规章制度及相关政策时，应考虑设计适当的争端解决机制，并且注意控制消费者的时间和经济成本。在这方面国外的一些争端解决机构值得我们学习。例如，新加坡金融业纠纷解决中心在对消费者的申诉进行调解时，消费者无需为调解支付任何费用。如果该争议无法通过调解解决，那么消费者可以选择将该案件移交给中心的审裁员或者审裁小组，且消费者只需要向中心支付50 元新币，但金融机构则需支付500 元新币的审理费。审裁员或审裁小组作出的决定是最终裁决，对金融机构直接产生效力，但是消费者可以不受该裁决的约束，进一步选择诉讼或者其他方式解决争议。

（四）投诉机制必须强调保密的要求

我国《保险法》规定，保险监督管理机构工作人员应当忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密。《信访办法》也规定，中国保监会及其派出机构处理信访事项的工作人员不遵守保密规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露给被检举、被揭发的人员或者单位的，由其所在单位给予行政处分。这充分体现了立法者和监管机构十分重视对消费者投诉事项的保密工作。但是，关于非保险监督管理机构工作人员（如行业协会人员，保险经营机构处理投诉事务的人员等）在处理投诉事项时，是否应履行保密义务，却没有相关法律法规给予明确规定。对此，建议保险消费者权益保护局、行业协会、保险经营机构完善各自的投诉管理制度，并加大对泄密行为的惩罚力度。

（五）严格执行现有投诉管理制度，不让其流于形式

为了提高市场透明度，同时方便投诉者，《信访办法》规定，中国保监会及其派出机构应当在信访接待场所或网站上公布与信访工作有关的法律、法规和规章，信访事项处理程序，以及其他为信访人提供便利的事项。另外，按照保监会要求，各保险公司的各级机构必须公布保险消费者投诉维权电话号码，并在营业场所开辟投诉专区，张贴投诉办理须知，公布投诉办理流程和时限。同时，各保险公司要健全公司网站的投诉功能，建立与消费者的网上互动交流平台，并建立健全公司总经理接待日制度和疑难案件报案制度，当面听取消费者的诉求和意见。这些监管要求的目的很明确，规范也清晰易懂，但事实上却很少被严格执行，并没有为消费者的投诉带来便捷。因此，监管机构要严格执行现有的制度，不让其流于形式。

（六）监管机构应加强与司法机关的联系，降低投诉的发生率和升级率

消费者与保险经营机构发生纠纷后进行投诉，如果投诉无法得到解决，就会升级到司法程序。因此，检察院和法院的工作人员经常能够发现导致消费矛盾发生和升级的问题。为了避免类似的问题反复出现，保险经营机构、监管机构以及自律组织应该与司法机关保持紧密联系，及时了解最新的司法动态和司法裁定情况，从而及时弥补漏洞，降低类似问题的投诉率和升级率。

（七）不放松对保险消费者的教育工作

囿于职权限制，监管机构无法介入具体的民事纠纷，但是不少保险消费者并不理解保险监管机构的职权和定位。为此，需要对消费者持续开展教育工作，使消费者认识到，保险监管机构并不能左右保险经营机构的正常经营行为，不可能解决所有消费者与保险经营机构之间的争议。我国香港特区的保险监管机构（保监处）就反复向消费者声明其“无权力介入涉及保险公司保单条款及收费的事项以及其商业决定”、“无权力仲裁赔偿或指令保险公司作出理赔或赔偿”、“没有法定权力介入保险公司和保险中介人以及保单持有人之间的商业纠纷”等。除此之外，也要教育消费者承担起合理的市场风险，清楚认识监管者和经营者的角色区别，尊重市场规律，合理利用投诉渠道和争议解决方法，积极维权，依法维权。

需要注意的是，我国消费者的受教育水平参差不齐，不少人的观念还没赶上金融业的快速发展。广大的农村人口和城市里的老年人很容易落入保险消费陷阱，“存单变保单”事件常常见诸报端。因此，对弱势群体的保险知识、维权知识教育显得尤其重要。这些教育工作需要监管机构、自律组织和经营机构的共同推进。

（八）构建完整的消费者权益保护的社会监督体系

据了解，中国保监会建立了社会监督员制度，聘请包括保险消费者代表、公务员代表、专业机构代表、学者律师代表、媒体记者代表等在内的社会各界人士，对保险消费者权益保护各方面工作进行监督。这在我国金融业属于一个创举，值得提倡。保险行业协会也将组织保险公司定期开展保险消费者满意度测评活动，并将测评结果向社会公布，从而督促成员公司不断改进业务经营和服务水平。另外，也可以适当引进在国外盛行的对不法和可疑行为进行举报的“吹哨”（whistle blower）制度，鼓励社会大众及媒体对保险业进行全方位的监督，构建完整的消费者权益保护的社会监督体系。