对中国现行质询权立法的思考

汪秋慧

（广州医学院卫生管理学院法学系 广东 广州 510000）

近年来，一些地方政府、司法机关常常被人大代表质询，这表明中国人大代表已开始重视并运用这一宪法权利，他们的参政议政的水平和作用已有了质的提高，人大正从昔日的“橡皮图章”、“表决机器”置换成“立法与监督并重”的“双体船”，这对于完善我国的人民代表大会制有重大意义。但高兴之余，我们还应清醒地认识到我国宪法和法律对质询的对象的规定有明显矛盾之处，对质询的主体、程序、后果等方面的规定并不完备，这将不利于质询权的行使，不利于法治建设。

一、质询权的价值

一般认为，所谓质询权，即议院在法定范围内对政府提出质问并要求答复的权力。它被作为代议制国家国会监督政府的一项权力，到了现代，作用愈发显著，如英国1847年仅有129件质询议案，而到了1946年则增至27393件，“质询权已成为国会用以监督政府的一项首居重要之权力”[1]。质询权为何有如此之地位呢?这是因为其有自身独特的价值。

1.质询权作为议会享有的权力，有利于增强对行政权的监督

自从20世纪进入福利国家时代以来，为适应社会发展的需要，行政权日趋扩张，除原有意义上的行政权外，还包括行政立法权和行政司法权，这有利于提高法治效率，但从权力分立制衡原则与建立法治国家的目标来看，议会对行政机关授权的同时，还必须对行政权加以监督控制，质询权作为议会的一项权力成功地承担了这一“重任”，如法国第三共和国最初20年中的29次倒阁，有10次是由质询引发的；再如英国，对作为行使质询权表现形式的“便条问题”，当议员对政府首长的答辩不满意时，便提交议会表决，表决结果对政府不利，则政府便应辞职，此种激烈质询议会一般不轻易使用，但它已构成对政府的威慑，使政府对质询问题皆小心翼翼回答。如此已达到监督政府目的，而倒阁却不会常常发生。

2.质询权作为议员享有的权利，不但有利于提高议员素质，广纳民智，而且有利于推动民主政治的发展

提不提质询案，提什么样的质询案，怎样提质询案，都涉及代表们的参政议政能力，议员们通过发现问题、提出问题、进行辩论等一系列权力行为，在无形中可提高自身素质。特别是对我国人大代表而言，这是培养其代表观念，提高和促使其提高自身素质的较好途径。

议员由人民选举产生，代表着社会各个不同的利益集团，社会中存在的方方面面的问题通过种种渠道，由公民反馈给议员，进而形成质询问题。这些问题本身就是民众智慧的表现。它们促使政府首长们对其政策进行反思，对社会上出现的重大事件进行调查，从而使其政策朝着理性化发展，使社会发展健康有序。

民主选举和共和制两个政治理念是19世纪的主要立足点，但历史证明即使兼具这两者的国家也依然可能走向专制暴政而非法治，希特勒政府即是明证。只有当公民了解国家权力的运作过程与结果，才可能对抗“民主政府”的独裁。质询权是由“请求权支持的知情权利，是公民获知信息的最具权威性的法律手段”[2]。议员通过行使质询权来获悉国家权力运行的信息，对国家进行监督，实现真正的人民当家作主，进而推动民主政治的发展。

3.质询权作为宪法规定的内容，有利于推动宪法实施，树立宪法权威

质询权在代议制国家的宪法一般都有体现，如法国现行宪法第48条，我国现行宪法第73条就对之做了规定。闲置的宪法等于一纸空文，毫无权威可言，宪法对质询权的原则规定通过议员们去积极行使，使之具体化、实践化，而且通过现代传媒，全国人民都可能亲眼目睹政府首长被质询、小心翼翼答复的场面，这就使人们真正感受到宪法的存在及其威力，这对于宪法的实施和其权威的树立起到潜移默化的促进作用。

4.质询权的行使有助于构建“官民”沟通平台

随着社会发展与时代变迁，民主由单纯的代议制民主已转化为代议制民主与参与制民主的结合物。如今公众可以通过新闻传媒、网络、政府公告等多种方式来获取政务信息。但是这些获取的信息都具有单向性的弊端。与民众的单向获取相比，当人大代表或议员通过质询的方式获取政府施政情况时，则体现了双向性：一方面，人大代表作为人民的代言人“被动”获取政府信息，另一方面，当公民对政府机关及其官员的行为存在困惑，抑或发现其政策或行为不合法时，尤其是对重大民生问题有质疑时，可以向其选举产生的代表反映情况，然后由代表向相应的机关提出质询，要求其作出答复。相应机关答复后，代表要是对答复不满意，还可以“追问”。“追问”具有不达目的绝不罢休的味道，从而体现了人大代表在获取政府信息方面的主动性。质询和答复的方式，既可以达到对政府有力监督的效果，促使依法行政的实现;另一方面可以使民愤民怨及时得以化解，为人民与国家机关间的沟通提供平台。

二、质询权立法的比较分析

我国人大代表的质询权最早以“质问”一词规定在1954年宪法中，1975年宪法对之未做规定，1978年宪法恢复了人大代表的质询权，但因缺乏相应的程序规定和法律保证而不具有现实可行性。目前正在运作的质询权是以1982年宪法和相关的一系列法律为准，如《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、全国人民代表大会及常委会的《议事规则》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）对质询权做了具体化的规定，这些使我国质询权的行使具有了明确的轮廓和一定的操作性，但这是否说明了我国质询立法已达到相当完善的程度呢？对这个问题可以从比较宪法的角度来回答。

（一）外国质询权的行使

质询权实质上的使用最早始于英国。在英国，平民院的议员可在开会期间向议院秘书长提出书面质询，议院接到质询后分送有关政府大臣，政府大臣对未说明用口头答复的，书面作答，公布在议院公报上；对必须口头答复的，在周一至周四下午3时至4时45分按编号顺序口头回答。质询者对其不满意的回答可以追问。对重大问题的质询，反对党可提议延长会议时间，变更议事日程，把质询问题作为全院的议题，此提议若有40个议员表示赞同，即可进行辩论。这种情况下可能引起表决，表决结果有利于政府就相安无事，否则不是内阁辞职就是议会被解散，但这种动议颇不易成立。

在法国，根据法兰西第五共和国宪法的规定，在议会会议期间，每周会有一次会议专门用来议员对政府工作的质询，每周周二及周三的十五点至十六点这段时间作为对政府的质询时间。在议会调查中，议员可对政府官员进行书面的正式或口头询问，或者像英国议会那样，对政府官员可随时提出质询。每年有两万多件的书面质询和答复在政府公报中公开。对质询的答复率在90%到100%。口头质询和答复程序在参议院和国会中有所不同，但体现了相同的精神。口头质询包括辩论质询和无辩论质询两种。议长将质询列入议事日程后，内阁会在一周后答复。带辩论的口头质询案经由议长点名发言，通常为十至二十分钟。内阁成员答复后，由议长依据发言名单组织辩论。单个议员发言时间通常在五分钟以内。无辩论的口头质询案则由提案议员做简要阐述后，由主管的内阁成员答复，针对其答复可以再次发言，时间不能超过五分钟，内阁成员也可再次答复。为了使国会代表和参议员对政府活动形成经常的及时性的制约，1974年法国借鉴英国经验通过了一项质询政府的程序。在国民会议召开的星期三下午和参议院会议的每个月的一个星期日，议员可就最近的事项向政府迅速地提出质询。这一会议质询时段在政治运作上获得了极大的成功(由电台现场直播)并且已经成为议会召开期间的一周政治焦点[3]。

在日本，1947年通过的《日本国宪法》废除贵族院，将帝国议会改为国会，参照西方议会民主制，建立了以立法、行政、司法三权分立原则为基础的议会内阁制，确立了国会对内阁的监督权。日本的质询主体是国会议员，主要针对内阁的施政方针和各项议案进行质询。根据日本《国会法》的规定，内阁自接到质询案七日内应举行答辩，未在规定期限内答辩的，应阐明理由和预计可以答辩的日期。在《众议院议事规则》中规定，内阁的答辩不得要领时，质询者可以再提质询主旨书。事关政府责任的重大问题，政府的答复不能令人满意时，质询人可提出补充质询，甚至引起辩论表决及不信任案[3]。

质询权在这些国家行使的具体环节有所差异，即便如此，它们仍有共同的特点：1.规定质询权的国度，均为议会共和制国家。在这些国家里，政府一般由议会中的多数党组成，政府向议会负责，因而议会有权质询政府以行监督的目的。而在总统制国家如美国，总统和议会分别由选举产生，总统并不对议会负责，议会对以总统为首脑的政府没有质询权。2.质询的目的，一般仅以辨明事实为限。历史上质询在一些国家曾引发倒阁，但现在许多国家的法律对议会倒阁规定了严格的限制条件，这使得通过质询倒阁的可能性微乎其微。3.受质询的对象，均为政府。司法机关不在受质询的范围之内。4.质询的法律程序明确、完备。对提出、答复质询案的形式、时间限制均有明确规定，而且对质询具体的运作程序及法律后果的规定相当完备，使质询能真正发挥监督效能，而不至于仅仅是走过场。

（二）中外质询权立法的差异

我国与一些代议制国家相比，由于政治体制、历史传统、法治进程等的不同，在质询权的法律方面有较大差异，表现在以下几方面：

第一，质询的对象不同。前述的议会国家接受质询的对象一般是内阁（政府及其成员），而根据我国宪法第73条和《地方组织法》第28条的规定可知，在我国，质询的对象为代表机关以外的其他机关，即政府及其所属各部门、法院和检察院。

第二，提出质询案的形式不同。国外有口头质询和书面质询两种，而按我国法律规定，质询案必须用书面提出且“质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容”。

第三，答复的期限不同。从前述可知，国外对答复基本上都有明确的时间限制，而我国则缺乏相关的规定，如《代表法》虽规定了答复质询案的通过程序，但是对答复、再答复的期限只字未提，这会使质询案的处理无期限的拖延，达不到质询的效果，使其不了了之。

第四，质询内容的不同。国外对质询内容有一定的限制，如在英国，提出的质询不得含有臆测、非难的词语，不能涉及政府正在考虑的法律、可能影响法庭裁决、王室权利以及枢密院官员任免，解散议会等问题，而我国《代表法》仅规定了质询案应具备质询内容，但对应具备何内容未作规定，而且根据《全国人大组织法》和《地方组织法》的规定可知，质询案并不必然导致答复，要由有关机关决定是否接受质询案，可以说，质询内容是决定接受与否的关键要素，但对此法律也未作规定。这易造成质询与询问、批评、建议等监督形式内容上的混淆，而且会使会议因质询内容的漫无边际而难以有序、高效进行。

第五，质询的法律后果不同。在国外，虽然当今质询的目的是辨明事实，质询虽不再作为倒阁的有效手段，但是很多国家议会对政府还享有不信任投票权、调查权、弹劾权，政府对质询的答复有可能会引起这些权力的行使，从某种意义上说，这些权力行使的结果可视为质询的间接法律后果，而我国宪法仅规定了质询案的提出及答复程序，未规定其他相应的处理程序，未规定其他相应的处理程序，有关法律也未对表决程序等作出明确规定，如《代表法》就未对代表们不满意再答复时怎么办作出规定，这使得质询与《代表法》第13条规定的询问权没有实质区别，使质询的监督功能大大消弱。

对以上不同点，我们要用正确的眼光看待。首先，对国外那些代议制国家关于质询权的法律规定，从其时间效果和立法技术的角度看，我们不可否认，它们是比较完善的，确实起到了监督政府的作用；其次，我们可以欣喜地看到质询权在我国法律规定中已有一席之地，其借鉴了外国有益经验，而且从近年实践看，随着人民大表大会制度的完善，代表们权利意识的增强，其已从纸面上的权利变为实实在在发挥作用的权利。但是我们要清醒地认识到，上述不同点一方面是由具体国情不同造成的，另一方面，也反映了我国法律对质询权规定的不足，对此不足，我们要勇于承认，不能把不同之处都冠以“中国特色”，在究其原因时，则以“中国国情”回答，那样的话，我们的法治进程将永远落后于世界宪政潮流。因此，对待不同点，我们要从理论上分析相关的法律中已有的规定是否合理，有没有必要改变，同时对法律规定的缺漏之处，我们则应从立法上加以完善。

三、完善中国质询权立法的几点建议

为了促使质询权的监督效果得到更好的发挥，应进一步完善我国的质询立法，对此，笔者提出以下几点建议：

第一，明确质询的对象

因行政权具有主动性、扩张性，具有较大的危害社会的可能，只有对行政权进行有效的监督才能确保行政执法的科学化和法治化，因而行政机关应成为人大质询的对象。同时由于行政机关实行行政首长负责制，行政首长对该行政机关的大小事务都有决定权，基于职权与职责相对应的原则，行政首长也应成为受质询的对象，而且行政首长的个人生活中的一些与其正常收入不符的行为，如购置豪华住宅、名牌汽车等行为人大代表也可以质询。至于司法机关是否应成为质询对象，这是我国学术界的争议焦点之一。笔者认为，实行人民代表大会制度的我国，行政机关和司法机关由人大产生，对人大负责，司法机关受人大的质询是其对人大负责的一种表现。但这不等于司法机关事无巨细都要受到人大的质询。为了维护司法裁判的独立性与公正性，我们应更多关注法官的行为而不是裁判结果，也即应把裁判的结果交由法官去判断，只要法官严格按照法定程序去审理案件，那么应当推定裁判结果是正当的，非经法定程序不得改变。因此案件的判断不应成为人大质询的对象。人大可以质询的法官行为，我国的《法官法》规定了13种禁止性行为，新刑法的渎职罪中有三条是专门针对司法行为的，这些都为质询司法机关提供了较完备的法官行为标准。这样既可以受到应有的处罚，又不会使司法独立受到影响。

第二，完善质询的法律程序

一方面，丰富质询案的提出形式。我国法律仅规定了书面质询，笔者认为我国可借鉴英国的做法，将书面质询分为附有星标和未附星标两种，前者由政府口头答复，后者需书面答复，每个代表不得提出两件以上附有星标的质询，未附星标的质询不受限制，这样可使代表认为比较重要的问题得到集中有效的答复。同时，在紧急情况下，还应允许口头质询。另一方面，明确答复的期限和质询的法律后果。对答复（包括再作答复），不论是口头答复还是书面答复，应明确必须在会议期间进行，因为质询一般是事后监督，行政机关先受“先举证后裁决”的限制，应已掌握丰富的证据材料，因而有能力在会议期间答复。当然也会出现一些特殊情况，如当提出质询案的代表半数以上对再作的答复仍不满意时，人大可依法定程序组成特定问题调查组。此外，为了使质询的监督效果能切实发挥，应对质询案的处理程序加以明确规定，如质询案中提出问题需要纠正的或需要采取补救措施的，由受质询机关在会后采取措施后再将处理情况书面报告人大常委会，再次接受监督；对有关的责任人员通过表决程序加以追究相应的责任，表决程序和责任形式也应明确规定，这样可使质询真正发挥监督作用，使质询与询问有质的区别。

第三，明确界定质询内容的范围

对于质询内容，不是说政府的所有工作甚至不属政府主管的事项都应纳入质询范围，因为质询不是代表们发泄不满的途径，质询是一种较高形式的监督方法，其内容也理应有较高的层次。笔者认为质询内容应限于本行政区域内的重大事项和重大违法违纪行为，如对严重影响公民合法权益的或与上位法严重抵触的法规、规章、命令决定，政府财政预算、决算情况，经济工作、城乡建设、环境保护中出现的重大问题，级别较高的行政官员的违法乱纪行为等进行质询。同时，还应明确规定，对涉及国家机密的事项，不得进行质询，一旦涉及，受质询对象可以说明理由后拒绝回答。此外，因为质询的内容事关重大，为了保证其正确性，同时也是为了使会议紧凑、有序进行，质询案的提出者应事先做一番调查，有了充足的事实根据后，才能有的放矢提出质询案。

［1］曾繁康著.比较宪法［M］.三民书局，1994（6）：309.

［2］宋小卫.略论我国公民的知情权［J］.法律科学，1994（5）.

［3］赵子珏.人大质询制度研究［D］.2011年东北财经大学硕士论文，第25-27页.