我国行政审判中事实审查模式之反思与重构

徐 涛

（上海交通大学，上海 200240）

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我国行政审判中事实审查模式之反思与重构

徐 涛

（上海交通大学，上海 200240）

行政审判中的事实审查是法院解决行政争议中法律问题的前提和基础，同时也涉及到行政权和司法权之间权限划分的问题。从我国的具体情况出发，我国法院目前的事实审查强度亟需弱化。需要对实施审查强度进行重新定位，合理地处理法院、当事人和行政机关三者之间的关系，设计出一套合理的审查模式。

行政审判 事实审查 有限审查 全面审查

事实认定是司法活动中最为重要的一个环节，“正确裁定事实也许比对所认定的事实正确的适用法律原则更为重要”。①[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第551页。这是因为很多纠纷起源于双方当事人对于事实的争议，而正确认定事实又是适用法律的前提和基础。②江伟：《民事诉讼法》，高等教育出版社2004年版，第156页。但在行政审判中，我们遇到了不同于民事、刑事审判的情形，那就是在行政决定作出过程中，行政机关已经对案件的事实作了具有公定力和确定力的认定，而法院需要对其审查。此时，法院就遇到对行政机关的事实认定的审查强度问题。一方面由于法院自身能力有限和国家机关之间权力划分，法院需要对于行政机关所认定的事实予以尊重，另一方面法院也不能放弃对于事实的复审，“否则将会使复审权变得几乎毫无意义”。③同注①，第550-551页。法院需要从中获取一个平衡。在域外的实践中，美国随着现代行政范围的扩大以及行政事项的复杂化，法院在事实审查问题上采取了尊重行政机关认定的态度，只是在某些重大问题上和对公民权益有重大影响的事实认定上法院才能（会）进行重新审理。④杨伟东：《行政行为司法审查强度研究——行政审判权纵向范围分析》，中国人民大学出版社2003年版，第121页。德国行政法院则采取的是一种全面审查的模式，即可以审查一切合法性问题，无论是明显的表面记录的合法性，还是记录中包含的合法性问题，或记录外的合法性问题，行政法院都可以进行审查，甚至行政法院可以用其自己的决定代替行政决定。⑤[印]M·P·赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第120-121页。审查态度上的差别是和各国自身的法制框架和社会情况相适应的。本文则针对行政程序与诉讼程序之间的差别，结合我国的现行制度来反思与重构法院在行政审判中事实审查模式。

一、我国法院目前事实审查的模式及反思

（一）我国法院目前的事实审查模式

我国法院对于行政机关认定事实的态度主要体现在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中。该规定第53条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为标准。”这里所指的证据是指行政诉讼证据，是指在行政诉讼中用来证明行政争议案件事实的一切材料。①沈福俊：《论行政证据中的若干法律问题》，《法商研究》2004年第1期。根据《行政诉讼法》及其相关司法解释，行政诉讼证据并不局限于行政机关在行政程序中所采信的证据。这首先表现在《行政诉讼法》第34条规定法院可以依职权主动收集证据，有权要求当事人提供或补充证据，同时也有权向行政机关以及其他组织、公民调取证据。

其次，《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第2条规定法院允许原告在诉讼过程中提出在行政程序中没有提出的证据，而被告针对原告的新证据也可以补充相应的证据。在“松业石料厂诉荥阳市劳保局工伤认定案”中，②《最高人民法院公报》2005年第8期。在行政程序中行政机关依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供证据的情形下，法院认为不能机械的理解这一法条，《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条既然规定“一般不予采纳”而不是“一律不予采纳”，就不能只从形式上看该证据是何时提交的，还应当从内容上看采纳该证据是否有利于人民法院查明案情。也就是说，在这种情况下，如果证据有利于查明案情，那么法院就可以予以采纳。

第三，在我国程序法中对于证明标准的问题一直疏于规定，在法条规定中往往就是“事实清楚，证据确实、充分”，并没有针对不同的程序作出区别，典型如在《刑事诉讼法》第129条、第141条、第162条第1项中侦查终结、提起公诉和法院判决事实认定所需达到的标准表述一致。行政程序复杂多样，各种不同行政程序对于事实证成的要求都不一样。③徐继敏：《行政证据制度研究》，中国法制出版社2006年版，第148-153页。因为缺乏规定，不排除行政诉讼中法院采取高于行政程序的证明标准的可能性，相应地行政诉讼证据的范围也就会大于行政程序的证据范围。

由上可见，我国法院对于事实审查的态度总体比较严格，采取的是“全面审查”的模式。但是在《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第6条第1项和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》第7条第2款中，最高院规定认定行政机关事实清楚，只需要考量“主要证据是否确实、充分”，并且要求人民法院依据被告的案卷记录来审查合法性。这表明最高院对在事实认定的态度上有了缓和的迹象，开始注意在司法实践中采用“案卷排他性原则”。

（二）我国法院目前事实审查模式之反思

总体而言，在我国目前人民法院全面审查行政机关在具体行政行为中所认定的事实，是持一种怀疑的态度。④同注③，第206页。在行政法制建设之初，这种做法对于提高行政机关的法治意识无疑具有积极的作用。但是随着行政法制的不断深入和行政程序的不断完善，法院应当逐步放宽事实问题的司法审查力度，这主要是因为：

1.行政程序和司法程序价值目标的差异

20世纪中期以来，虽然“随着参与制民主的发展，国家公权力呈现向社会转移的趋势”，⑤姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第3页。但是政府仍然承担着大量的社会管理职能，需要处理大量的行政事务。行政工作的核心价值就是效率，行政制度的设计首先考虑的是效率问题，其次才是公平，而且公平的实现也是为了提高效率服务的，适当的行政程序设置“防止了行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率”。①王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。而司法程序则刚好相反，虽然面对着近些年来的“诉讼爆炸”，法院不堪审判重荷，努力尝试小额诉讼、简易程序等替代性程序，但是采取这些程序的前提都是当事人认为能够通过程序获得公正的判决。行政机关和司法机关是并行的国家机关，司法机关必须承认两个机关之间工作方式上的差别，尊重行政机关的价值选择以及具体的工作方式。

2.行政程序和司法程序具体设置的不同

由于两种程序的价值不一样，在程序的具体设置上存在比较大的差别。总体而言，行政程序大多数都比较简约，在即时行政的情况下甚至可以当场作出行政决定，如《行政处罚法》第33条、第34条关于行政处罚中的简易程序的有关规定。只有在涉及公共利益的重大行政决定以及关系到行政相对人重大利益关系的，行政机关才适用听证程序。②例如《行政处罚法》第42条、《行政许可法》第46、47、48条的规定。就算是审判型的听证程序，和审判程序相比也显得简约，例如，听证程序就没有民事诉讼中的证据交换制度。与行政程序相反，最高人民法院在《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中规定，行政诉讼中简易程序只有在“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”的前提下适用，且这种简易程序还只是在试点中。由于程序设置上的不一样，法院在进行事实审查时必须考虑到行政程序特点，不能将自己的标准要求强加于行政机关，从而影响行政程序功能的发挥。

3.行政人员和司法人员事实认知能力的差别

行政人员和司法人员职能上的差别导致“行政官员和司法官员是不同的专家”，③王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社2005年版，第698页。在事实和法律问题的处理上，两者各有所长。

从整体上来看，行政机关的工作人员由于经常要处理大量的管理事务，在实践中积累了丰富的经验，对于事实能作出准确迅速的判断。同时在一些专业性比较强的领域，出于管理的需求，行政机关也具有相当一批具有专业知识的人员。相比较之下，我国建立的行政诉讼制度是由普通法院审查行政案件的制度，法官并不精于行政管理事务，在对于事实的认定上面有着天生的不足。④参见徐继敏：《行政证据制度研究》，中国法制出版社2006年版，第203-204页。

从案件事实认定的具体操作流程上来看，行政人员与司法人员相比能较早地接触到案件的事实，有更佳的证据收集时机，在事实认定上面也占据了一定的优势。这是因为在事实的认定中，我们最终达到的是法律真实，而不是客观真实。⑤参见何家弘、刘品新：《证据法学》，法律出版社2007年版，第321页。所谓客观真实，是说司法活动中人们对案件事实的认识完全符合客观的实际情况，即符合客观真实的标准，而“法律真实”，是说司法活动中人们对案件事实的认识符合法律所规定认可的真实，是法律意义上的真实，是在具体案件中达到法律标准的真实。法律真实是对客观真实的一种法律上的再现，但由于认识能力、证据收集等方面的局限，与客观真实相比较，法律真实不可避免地存在着一定的偏差。案件的处理距离发生的时间越久，法律真实和客观真实之间的误差也就越大。行政执法中很多行政违法事项的发生都是转瞬即逝，行政机关一经发现就要处理，因为事后证据很难获取，需要及时纠正，例如在“廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队案”中法院在判决中指出：“道路上的交通违法行为一般都是瞬间发生……交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正，如果必须先取证再纠正违法，则可能既无法取得足够的证据，也无法及时纠正违法行为……”⑥《最高人民法院公报》2007年第1期。在这种情形之下，法院事实认定的准确度远远达不到行政机关的认定，应当对行政机关的认定予以承认。

二、重构事实司法审查模式应当考虑的因素

在重构事实司法审查模式的过程中，不仅要考虑到上面提到的行政程序与司法程序之间的差异，同时还应当考虑到以下的两个因素：

（一）司法机关的职能

根据实证主义民主理论，行政机构的主要任务是如实地执行与实施立法机关所制定的法律，而司法机关的一项重要的任务是审查宪法或法律是否获得了如实的实施。①张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第367页。法院对于行政机关作出的具体行政行为进行的是一种审查，而不是像行政机关的上级机关一样，可以代替行政机关作出决定。这一方面在操作上不可能，法院并不长于做出行政决定，另一方面司法权的直接干预会违反国家机关之间的分权，出现司法代替行政的现象，这也是法治社会所不容许的。

从另一个角度来看，法院对具体行政行为进行的司法审查是当事人合法权益的最终救济途径，不能为了司法机关和行政机关之间的和睦相处，而牺牲当事人的合法权益。法院作为社会矛盾纠纷的最终裁决机构，其做出的终局判决具有既判力。终局判决一旦生效，当事人、法院和社会其他成员都应当受该判决内容的拘束，当事人和社会其他成员不能再主张与判决相抵触的内容，就连法院在日后的判决中也不能做出与该判决相反的判断。②江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社2004年版，第328页。同时，当事人将与行政机关之间的争议诉诸于法院，就是信任法院能够在两者的争议中间处于一个中立者的地位，而且也有能力处理纠纷，希望能够获得一个公正的判决。法院在处理案件的时候必须要考虑到当事人对于诉讼的期待利益，努力做出一个能让当事人和社会所接受的判决，否则就会形成“行政机关的维护者”的形象，严重影响法院的独立性和中立性的维持。

（二）行政法治建设的现状

随着行政法制建设的不断推进，行政机关的程序意识逐步提高，体现在事实认定上就是在行政立法中做出了相应的规定，规范行政机关的事实认定行为，例如在《治安管理处罚法》第77条到第90条中对于治安管理处罚决定做出程序中的调查取证作了较为详细的规定，在部门规章和地方性立法中也有涉及此类的规定，如《公安机关办理行政案件程序规定》第4章、第6章和《江苏省公安消防行政处罚程序暂行规定》第12条到第16条对于调查取证就作出了相对比较详细的规定。专门适用于行政机关事实认定的相关规定出台，一方面规范了行政机关的行为，防止了在事实认定问题上的擅断，另一方面也能适应行政工作的特点，满足行政机关工作中的实际需要。

虽然我国行政法治已经取得了重大的进步，但是同时现实中行政机关在调查取证过程中仍有不规范的操作，例如在“夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案”中徐州市建设局在恒信房产公司只提交了108号规划许可证复印件的情况下，没有尽到审慎审查的义务，没有审查出108号规划许可证复印件是伪造的证据，对事实做出了错误的判断，颁发了验收合格证。③《最高人民法院公报》2006年第9期。法院指出：“徐州市建设局在颁发该证书前，必须保证该证书所依据的每个事实都真实，以免因此而破坏政府机关的公信力。”“丰浩江等人诉广东省东莞市规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案”中，东莞市规划局行政决定依据的《评估报告》中的评估人员的资格、评估程序等事项存在严重的问题，而行政机关疏于审查，导致行政决定被法院撤销。④《最高人民法院公报》2004年第7期。所以事实认定的问题，法院仍然要起到引导规范行政机关操作的作用，尤其是在法律没有相应规定的行政领域。

三、我国行政案件审理中事实审查模式之重构

根据上面的分析，我国不应当采取过去的全面审查的模式，但是也不适宜采取美国式审查模式，因为“美国法院的克制主要来自于对行政官员作为事实专家的信任和良好的行政程序保障行政专家对事实结论能形成‘正果’”，①朱新力：《司法审查的基准——探索行政诉讼的裁判技术》，法律出版社2005年版，第430-431页。而我国目前行政程序立法还比较欠缺，法院和社会对行政机关人员作为事实专家的信任也没有完全建立。所以，笔者认为我国应当采取一种折中的方法，即在事实认定的问题上，司法程序起到一种补充作用，采用“有限审查为主，全面审查为辅”的模式。

（一）有限审查为主

法院在进行事实审查的时候，首先采取一种有限审查的方法。这一限制主要体现在证据的范围和证明标准上。在审查的证据范围上，法院采取“案卷排他主义”，也就是说法院在事实认定的时候，以行政机关作出行政决定时的案卷记录在案的证据为限。法院此时的工作主要是辨别证据的真伪以及确保证据是否通过合法的途径获取的，此时案卷以外的证据法院并不加以考虑。

在证明标准问题上，法院此时应当采取与行政程序一致的证明标准。这主要是因为行政审判中法院是对具体行政行为进行审查，而并不是法院用自己的标准来替行政机关作出行政决定，所以法院在进行审查的时候，必须假设自己处在行政执法人员的地位，按照行政程序的要求作出一个判断。同时,并不是像美国一样，笼统地采取一个实质性证据标准，法院需要注意根据所审查的具体行政行为的性质不同而采取不同的证明标准。因为现代行政中很多会涉及到当事人的重大利益，例如数额巨大的财物的没收、劳动教养的决定等，一般行政决定中所使用的证明标准在这些行政决定事项上就明显不合要求，而一般行政决定中适用较高的证明标准也会使得行政成本不堪重负，行政程序中应当得以不同的体现，法院在审查的时候也应该注意具体案件具体分析。

（二）全面审查为辅

行政程序追求的价值目标是效率，公平也是为了效率这一核心价值服务的，所以在程序的设置上不可避免的会出现一些瑕疵，导致产生对当事人不公平的结果。而司法程序以“公平、正义”为其价值目标，是当事人利益保障的最后一道屏障，应当能够起到弥补行政程序“效率有余，公平不足”的作用。但是既然是一种补充性的地位，那么就只能在按照行政程序的处理手段不能解决争议的情形下，才可以运用自己的标准去替代行政机关的标准去解决争端纠纷，这时，全面审查就变得十分必要了。在我们国家行政程序法制刚起步的情况下，这一点显得尤为重要。

作为一种补充性手段，全面审查应当开始于法院对事实进行限制性审查之后。因为在这个阶段，法院要用自己的判断代替行政机关的判断，出于尊重行政权的考虑，有必要按照行政机关的标准先进行有限审查。法院启动全面审查的条件：一是涉及重大社会公共利益或者与当事人有重大利害关系时，法院出于谨慎处理的考虑进行全面审查；二是当事人能够提出足够的新证据，法院认为可能影响对于事实问题的定性。

在全面审查过程中，法院所审查的证据的范围并不限于案卷记录中所记载的证据，但是这些案卷外的证据必须是行政机关在作出行政决定时无法发现的证据。例如，在即时行政中，行政执法人员由于时间紧迫，搜集证据的时候不可能做到面面俱到，只能收集一些主要的证据，这个时候就会疏漏一些证据，而这些证据可能直接改变事实的认定。同时行政执法人员在执法过程中也会不自觉带有类似“有罪推定”的偏见，这也影响到行政执法人员证据收集的公正性。但是笔者并不同意上面提到的“松业石料厂诉荥阳市劳保局工伤认定案”中法院的观点。笔者认为，当事人在行政机关作出行政决定时经过要求拒不交出所持有的证据，就应当视为对自己权利的放弃，法院在审查过程中不应当予以采纳。该案中法院的态度造成行政诉讼中“诉讼突击”的情形，从而破坏了行政的安定性。

另外，在全面审查中，法院的证明标准也应当高于行政程序中的标准，在对一些影响重大的行政决定的事实证成标准甚至要达到刑事诉讼中的“排除合理怀疑”标准，即如果被告人违法的证明存在合理的怀疑，则应作有利于被告的推定或解释。①参见龙宗智、杨建广：《刑事诉讼法》，高等教育出版社2003年版，第163-164页。这些行政决定对于个人和社会的影响程度绝对不弱于刑事案件的处理，有必要采取最为严格的证明标准。如果法院不采取较高的标准，全面审查的预期效果难以达成。

（三）判决的处理

在法院仅仅使用限制审查就能处理行政争议的情形下，法院按照《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定进行裁判并不会产生争议。问题是在启动全面审查之后，法院发现限制审查和全面审查所得到的事实并不一样，此时应当如何进行裁定。笔者认为，法院应当根据两者之间的误差情况分别进行处理。

第一种情形是限制审查和全面审查结论之间的差异只是细微的，并不影响事实的定性，不会对当事人带来较大的负面影响，法院应当维持行政机关的事实认定。因为在这种情况下，法院如果推翻行政机关的事实认定，行政机关需要重新作出行政决定，其中所消耗的成本要远远高于所要维护的利益。这部分的利益就是为了社会效率所承担的必要负担，当事人应当接受。

第二种情形是两个审查结论之间的差异足以影响到事实的定性，给当事人带来较大的不利。这时候如果维持行政机关的认定，则没有进行全面审查的意义。但如果推翻行政机关的认定，直接撤销行政决定，则行政机关自认为并无任何错误，不服法院的裁定。为妥善地解决问题，法院需要一个沟通、协商的过程。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第1条，法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。《行政诉讼法》第51条、《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第2条规定，被告改变其所作的具体行政行为之后，原告同意申请撤诉的，法院应当裁定准许。按照上述规定，法院可以向行政机关阐明审查结果，让行政机关认识到工作中的误差存在，敦促行政机关自行变更具体行政行为，表明了对行政权的一种尊重。对于行政机关来说，这种变更并不是工作上的错误，而是一种修正。如果行政机关不加以变更，那么此时法院出于保护当事人权益的角度考虑，可以根据法院所认定的事实判决撤销具体行政行为，让行政机关重新作出具体行政行为。此时由于法院判决既判力的影响，行政机关在重新作出具体行政行为时，只能依据法院所断定的事实做出决定，否则重新做出的行政决定就是事实认定错误，应当予以撤销。

综上所述，在我国，行政诉讼在推动政府法治化进程中起着不可或缺的作用。但是司法权只能在有限范围内行事。法院在行政诉讼中进行事实审查时不仅要在当事人与行政机关间取得平衡，而且也要在司法权和行政权之间保持平衡。“有限审查为主，全面审查为辅”的审查模式既充分尊重了行政权，也没有排除事实认定问题上法院的作用，可以达到我们所需要的平衡。可以预期的是，随着我国政府法治化程度和行政执法水平的不断提高，全面审查的使用频率将会越来越少，法院将会充分发挥在法律问题上的监督作用。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2013)03-077-06

上海交通大学凯原法学院

2013-04-15