欧盟食品安全监管中的消费者参与及启示——以《欧盟食品安全白皮书》为鉴

徐大慰

欧盟食品安全监管中的消费者参与及启示
——以《欧盟食品安全白皮书》为鉴

徐大慰

近年来国内外食品安全事件频繁发生，消费者的食品安全信心从根本上被动摇。如何有效治理食品安全，增强消费者信心和安全感，促进食品行业健康和可持续发展，成为政府、企业界和学术界关注的现实问题。我国食品安全研究方面的现有成果主要集中在对国外食品监管的体制机制、方式方法的译介；针对国内食品安全问题的研究，大多集中在企业和消费者行为分析方面以及单纯的法律法规、技术标准方面的研究，鲜有关注消费者在食品安全监管中的作用研究。对于政府和市场而言，任何一方都难以单独有效地解决食品安全问题。作为利益相关者，消费者参与食品安全监管是不可缺少的重要一方。

一、《欧盟食品安全白皮书》的主要内容

2000年欧盟理事会出台了《欧盟食品安全白皮书》（WHITE PAPER ON FOOD SAFETY，以下简称为《白皮书》），白皮书分为“执行摘要”、九章的主要内容和最后一个附录（关于食品安全的行动方案），用116项条款对食品安全问题进行了详细论述。

“执行摘要”部分的主要内容包括：第一，欧洲食品权威机构。建立一个独立的欧洲食品权威机构。第二，食品安全法规。随着独立权威机构的建立，制定标准更高的“从农场到餐桌”的食品安全法规。第三，食品安全控制。建设一个国际性的控制系统的框架，使得成员国在操作上协调一致，以便更好地控制食品安全。第四，消费者信息。与消费者进行更多的对话，以鼓励他们参与新的食品安全政策，为消费者提供同时也让消费者提供更多的关于食品安全的信息。第五，国际化的规定。白皮书中所建议的各项条款需详尽有效地告知并解释给欧盟的贸易伙伴。第六，结论。白皮书中各项建议所提标准的付诸实施将使健康保护达到尽可能高的水平。

《白皮书》九章的主要内容如下：

第一章，导论。导论部分主要阐述了如下要点：第一，欧盟的食品政策必须要有较高的食品安全标准，以保护和促进消费者的健康。第二，农业和食品部门是整个欧洲经济的一个重要部分。第三，所有的成员国都应该向消费者提供安全和高质量的食品。第四，需要一种完整的、全方位的方案来确保食品安全。第五，要确保欧洲食品链是全世界最安全的食品链之一。第六，需要以更加相互合作的方式保障食品安全。第七，欧盟需要重建公众对于食品供给、食品科学、食品法律和食品控制的信心。

第二章，食品安全原则。白皮书所制定的计划将把欧盟的食品安全政策改造成一个更为积极、具有活力、相互关联和全面综合的工具，使之能够确保一个高水平的人类健康和消费者保护。食品安全政策要纵贯整个食物链（从农田到餐桌）；横跨所有的食品部门；在各成员国之间；在欧盟的内、外部；在国际和欧盟的决策机构，以及在政策制定周期的所有阶段。这份白皮书中所拥有的食品安全各项主要内容（科学建议、数据收集和分析、规章和监控、消费者信息）一定要构成一个天衣无缝的整体来确保完整的、全方位的食品安全。

第三章，食品安全政策的关键要素：信息收集和分析——科学建议。信息收集和分析是食品安全政策的关键要素，对于识别潜在的喂养和食品危害特别重要。在有关食品安全的问题上，委员会采集了大量的信息。公众健康控制和监督网络是信息的主要来源，另外还有诸如寄生虫与其残留物的监督计划等，将建成一个综合和有效的食品安全控制与监督系统来整合上述所有的信息来源。首要的目标是构建一个持续发展和日常化的信息管理系统，把潜在危险消灭在萌芽之中。加大科学成果资助力度，其成果将会扩大食品安全方面的科学基础知识，高质量的关于食品安全的科学建议将以及时而又可靠的方式提供给那些为了保护消费者健康进行决策和负责的人。

第四章，机构设置。建立一个独立的欧洲食品权威机构，主要对食品风险评估和关于食品安全问题的交流进行负责。该权威机构的主要职责应该在风险分析的前后进程中，其中包括风险评估，风险管理和风险交流。该权威机构必须拥有最基本的独立性原则、科学性原则和透明性原则，该权威机构必须：以最先进的科学为指导，独立于工业和政治利益，公开接受社会对其所进行的严格评审，是一个科学的权威，以及与国家科研主体紧密合作。以下的时间表是对正式成立该新权威机构的预测：白皮书的出版：2000年1月；咨询阶段：2000年4月底；欧委会计划：2000年12月；赋予法律权利：2001年12月；该机构开始运作：2002年。

第五章，规则方面。欧盟具有一个强大的法律体系，涵盖了包括农业生产和工业加工等方面的食品生产的基本环节。这一法律体系在过去的三十年中不断的演进，反映了科学、社会、政治和经济力量的共同作用，尤其是为国际化市场的建立提供了框架，但其发展并没有一个总的指导方针。欧盟委员会的建议是制定新的法律制度以保证所实施措施的一致性，将提议制定一个总的食品法，以使得第二章中所引述的食品安全准则得以具体化。

第六章，控制。食品生产的各个环节都必须服从于官方的控制。食品生产安全的责任是由生产者、政府和欧盟委员会共同分担的。生产者分担供给方面的法律责任，并且最小化初始的风险，各成员国政府负责确保食品安全标准能被生产者严格遵循，因此他们需要建立控制体系来保证社会法规能被遵守，如果需要还可以采取强制手段。近来的食品安全危机凸现了国家控制系统中的缺陷，问题的中心在于对国家控制制度的设计与发展缺乏协调的社会方法，所以有必要建立一个清晰的国家控制系统，以提高社会的监控力量。

第七章，消费者信息。风险交流不应该是一个被动的信息传输过程，而应该是一个相互作用的过程，包括所有利益相关者的对话和反馈。标签和广告要为消费者提供实质性的和准确的信息，让他们做出明智的决定。消费者越来越关注食品的营养价值，要帮助消费者获得有关食品营养的正确信息。

第八章，国际化维度。进口的食品原料和食品必须符合欧盟的健康要求和食品安全标准。欧盟是全球最大的食品进出口主体之一，与全球各个国家有着各种各样的食品贸易。因此，食品安全不可能仅仅是欧盟内部的政策问题。此外，全球的消费者都有权利获得高质量的食品。欧盟与其他国家特别是周边国家已经订立了关于食品安全的双边国际协定。

第九章，结论。《白皮书》中各条款的贯彻执行，会以一个更加相互合作的和整合一致的方式，来确保对食品安全的监管，使健康保护达到最高水平。《白皮书》中各条款的贯彻执行离不开欧盟议会和理事会的支持，离不开各个成员国的努力推行，也要求各个层面关乎食品安全的执行者们负起首要的责任。贯穿《白皮书》各个层面的食品安全政策都要高度的公开透明，这将有助于增强消费者对于欧盟食品安全政策的信心。

二、欧盟食品安全监管中的消费者参与

关于食品安全监管中消费者参与的问题，欧盟已制定了相关的法律法规和开展了项目研究，有大量资料数据可查和实证分析。明确将消费者作为食品安全监管过程中的利益相关者，消费者具有主体地位，而不是消极被动的信息接受者。国内学者在研究中也有提及，但缺乏系统全面的专门研究。

消费者参与食品安全风险沟通。消费者不能仅是信息的被动接受者，而是要积极主动地与其他利益相关者进行互动和对话。其一，风险沟通包括各利益相关者之间就风险本质和风险控制方法进行信息交流。这就要求风险评估和风险管理决策公开、透明，欧盟通过向公众公布科学专家的建议以及食品安全的检查和控制情况来保证公开、透明，这是风险沟通和公众信任的关键因素。其二，与食品安全有关的所有方面，消费者都是完完全全的利益相关者，让消费者全方位全过程参与到食品安全的所有对话和讨论中来，必须做到：为公众提供食品安全的各方面信息；让消费者与科学专家进行讨论、交流，即提供公共视听平台；为消费者之间的交流、对话提供便利，包括国内的和跨国界的交流。①Bente Halkier, Lotte Holm, Mafalda Domingues, Paolo Magaudda, Annemette Nielsen and Laura Terragni Trusting, Complex, Quality Conscious or Unprotected, Constructing the Food Consumer in Different European National Contexts，Journal of Consumer Culture（2007）7,379.其三，针对特定消费者的专门风险交流，如某些食品对孕妇、婴儿、残疾人等可能会造成的风险。②Darren Hoad, Scientific Method and the Regulation of Health and Nutritional Claims by the European Food Safety Authority, Bulletin of Science Technology & Society (2011)31，123.

食品的标签、广告和营养的监管。其一，关于标签问题。一要保护消费者的知情权，标签信息要充分、准确，让消费者看得懂，不误导消费者，使消费者做出基于正确信息的购买选择。二是标签不仅要说明食品成分，还要说明如何储藏，如何使用，让出于健康或伦理原因需要避免其中成分的人一看就明白。三是禁止在标签中宣称食品的预防或治疗某种疾病的作用，以免误导消费者。四是按照“强调功能”和“强调营养”将食品标签和广告进行分类。③G. Rowe,“Public Engagement in Food Policy,” in L. J. Frewer and J. C. M. Van Trijp (eds) Understanding Consumers of Food Products, (2007) pp. 592-609. Cambridge: Woodhead Publishing Ltd.其二，广告也不能忽视，一是要出台政策，对误导广告进行修正；二是对特定产品要有特定说明，如转基因食品要在标签中标明。其三，消费者对所购买食品的营养价值日益关注，要加强营养科学的研究，以营养科学为依据，为消费者提供真正健康的食品和正确的营养信息。①J. R. Houghton, G. Rowe, L. J. Frewer, E. Van Kleef, G. M. Chryssochoidis, O. Kehagia, S. Korzen-Bohr, J. Lassen, U. Pfenning, and A. Strada,“The Quality of Food Risk Management in Europe: Perspectives and Priorities,” Food Policy (2008)33(1），13-26.

三、消费者参与的基本经验

一是转变理念，将消费者作为利益相关者，全方位全过程参与到食品安全监管中来，重建公众信任。在食品生产、流通及其管理过程中，涉及到多元社会主体的参与，包括农民、食品加工工业、零售商、政府部门、科技专家、消费者组织和个体消费者等。欧盟2000年的食品政策将消费者利益放在了生产者利益前面，赋予消费者以新的积极的地位和作用。根据《白皮书》，消费者毫无疑问是完完全全的利益相关者，应该有权力全方位全过程参与到食品安全的所有对话和讨论中来。而且，要保护个体消费者的知情权，让消费者在市场上能够做出基于正确信息的购买选择。②Bente Halkier, Lotte Holm, Mafalda Domingues, Paolo Magaudda, Annemette Nielsen and Laura Terragni Trusting, Complex, Quality Conscious or Unprotected, Constructing the Food Consumer in Different European National Contexts，Journal of Consumer Culture（2007)7,379.

二是还消费者以主体地位。消费者不是被动的信息接受者，而是积极主动的参与者。通常来说，许多社会政策是由相关负责部门（比如政府及其政策制定者）在专家的帮助下制定的。最终的决定通常是由这些负责部门单向地向公众发布，主观认定公众会相信并且遵守政策。这样做的结果是公众对政策制定者及所咨询的专家缺乏信任，对政策持怀疑态度甚至完全不遵从。针对此“缺陷模型”（deficit model），让公众或利益相关者广泛参与成为解决之道，即社会主体广泛参与到决策过程中来。③John Walls, Gene Rowe and Lynn Frewer Stakeholder Engagement in Food Risk Management: Evaluation of an Iterated Workshop Approach，Public Understanding of Science（2011)20,241.

三是要把消费者利益优先于生产者利益，避免食品管理决策制定受到食品工业的过度干预。研究发现，消费者要求食品管理决策基于基本的科学知识，并且要有消费者参与；政府要提供有利于消费者做出是否购买的决定的有用信息，转基因食品的标签张贴要基于保护消费者的知情权，让消费者看得懂。然而，消费者关于食品技术和食品安全的实际知识水平仍然很低，所以这些态度对实际消费行为的影响尚未显露。比如，这些态度和要求没有转化为消费者组织起来采取行动的现实行为，也没有促进他们去积极地获得关于食品安全和食品管理的知识。尽管如此，食品消费者也意识到他们在市场中的权利和地位，认识到目前的管理决策制定受到食品工业的过度干预，并且提出批评。④Oliver Todt, Emilio Mu oz, Marta González, Gloria Ponce and Betty Estévez Consumer Attitudes and the Governance of Food Safety，Public Understanding of Science (2009)18,103-114.

四是信任为食品安全体系中的关键问题。食品安全信任危机可能导致公共信任危机，继而采取集体行动，导致公共安全危机。笔者研究发现，目前，消费者的态度更多的是一种个体意识而不是集体意识，也没有转化为实际行动。⑤E. Vos, and F. Wendler, Food Safety Regulation in Europe: A Comparative Institutional Analysis. Series Ius Commune. Antwerp: Intersentia Publishing (2006) .但是，消费者也明确地提出要获得更多的信息，提出建议和参与管理。因此，食品工业和食品安全管理者都不要错误地认为消费者就是消极被动的，因此做出有悖公意、与公众对抗的事情，这样可能会导致在将来发生实际冲突。在风险分析和决策过程中，不管是总体过程还是一些专门阶段，都让利益相关者广泛参与，不失为一种重建公众信任的好方法。⑥M. Wentholt, G. Rowe, A. Konig, H. J. P. Marvin, and L. J. Frewer,“The Views of Key Stakeholders on an Evolving Food Risk Governance Framework: Results from a Delphi Study,”Food Policy (2009)34(6),539-48.

四、对我国食品安全监管的启示

一是建立权威监管机构。欧盟负责食品安全的主要机构有：欧盟的健康和消费者保护总司（The Health and Consumer Protection Directorate General）、欧盟食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）、欧盟食品链及动物健康常设委员会（Standing Committee on the Food Chain and Animal Health，SCFCAH）。欧盟食品安全局负责对欧盟内部所有与食品安全有联系的事务进行协调和统一。①Darren Hoad Scientific Method and the Regulation of Health and Nutritional Claims by the European Food Safety Authority, Bulletin of Science Technology & Society (2011)31,123.我国食品安全监管部门众多，且职能交错，难以形成合力，容易出现“多头管理，无人负责”的现象。尤其近年来我国爆发的一系列食品安全危机更是暴露出“多段管理”的弊端，这种多部门分段管理的“串联”模式，很难界定职权范围，各部门之间难以协调一致。根据欧盟食品安全监管机构设置经验，我国应当尽快建立一个权威的国家食品安全监管机构，统领各部门并有效协调和处理各部门之间的食品安全工作。

二是实施全程监控制度。为了实现“从农田到餐桌”的全程食品监管，欧盟采用了全球统一标识系统（EAN·UCC 系统），实现信息流和实物流快速、准确地无缝链接。食品安全可追溯制度已经贯穿了欧盟食品流通的各个领域，饲料的生产者、农民和农产品的加工者对食品安全负有最基本和不可推卸的责任。②J. R. Houghton, G. Rowe, L. J. Frewer, E. Van Kleef, G. M. Chryssochoidis, O. Kehagia, S. Korzen-Bohr, J. Lassen, U. Pfenning, and A. Strada,“The Quality of Food Risk Management in Europe: Perspectives and Priorities,” Food Policy (2008)33(1),13-26.欧盟的实践经验表明，可追溯制度是控制安全可靠的食品生产的最佳以及首选模式。虽然我国很早就开始了食品可追溯制度的宣传和培训工作，但都仅仅局限于部分的出口食品，并没有普及到整个食品行业。面对世界各国实施可追溯体系的强势蔓延，我国推行和实施可追溯体系已迫在眉睫。

三是执行快速预警制度。在欧盟委员会，欧盟食品安全局以及各成员国主管食品安全的主管机构均设有联络点，并且欧盟委员会每年都发布详细的快速预警系统年度报告。在快速预警系统下，所有的相关机构通过欧盟委员会进行信息交流，最先发现风险的国家要按照欧盟的要求通过快速预警系统将风险报告给欧盟委员会，欧盟委员会根据风险发现国递交的资料决定风险的等级，然后发布到快速预警系统中。当各成员国接收到通报后，依据发布的等级进行响应。③A. Koenig, H. A. Kuiper, H. J. Marvin, “The Safe Foods Framework for Improved Risk Analysis of Foods,”Food Control.从欧盟的快速预警制度中我们不难看出，部门间快速有效地沟通是预警机制建立的首要条件。我国也应当执行快速预警机制，监管部门和检验人员能够认真履行职责，对食品安全危机如实地进行预警通报。

四是强化消费者参与。在欧盟食品监管过程中，消费者具有主体地位，其利益先于生产者利益。我国若加强食品安全监管中的消费者参与：一要组织保障，设立专门机构，配备专门人员，负责与消费者的沟通联系工作；二要立法保障，加强对错误标签和虚假广告的监管和惩戒力度；三要宣传教育，进行公众视听平台建设，普及公众食品安全风险认知水平和相关食品知识教育。此外，还涉及到领导干部政绩考核、专项资金使用、食品安全监管标准、食品安全风险监测等方面。

（责任编辑：汤仙月）

上海政法学院

现实生活中，监管机关作为整体履行国家赋予的监管职责，但具体执行人仍是个别的工作人员，一旦发生重大食品安全事故，应当首先认定对此承担法律责任的个人，而且必须是直接对此负责的个人。第二，该罪在客观方面必须产生了重大食品安全事故以及其他严重后果。实践中，并不是所有的食品安全事故都可以称之为重大食品安全事故，本罪所指应是《国家重大食品安全事故应急预案》中使用的相关概念。按照事故的性质、危害程度和涉及范围，重大食品安全事故分为特别重大食品安全事故（Ⅰ级）、重大食品安全事故（Ⅱ级）、较大食品安全事故（Ⅲ级）和一般食品安全事故（Ⅳ级）四个级别。如果仅仅是一般的食品安全事故，虽然也需要追究相关责任人的渎职行为，但不宜作为犯罪处理，只有发生了重大食品安全事故，才能作为启动刑事程序的基本事实。此外，对于“其他严重后果”也必须进行严格解释，必须是与“公众健康或者生命安全”相关的危害后果，且在社会危害性的程度上应与重大食品安全事故基本相同。