民间组织在食品安全监管中的角色分析

任静远

民间组织在食品安全监管中的角色分析

任静远

一、片面强调政府监管是否能实现食品安全

食品安全问题，目前是社会公众最为关心的公众议题之一。不仅涉及到千家万户的安全，也涉及到政府对市场监管有效或是失灵等诸多方面问题。而近年来由于食品安全的公众事件频发，使公众对于食品安全议题已经由担忧变成了焦虑。远的如震惊全国的三聚氰胺毒奶粉事件、近的如险些拖垮中国最大肉类企业双汇的“瘦肉精事件”,以及扩散至山东、浙江、江苏几省的“地沟油”事件，使“我们还能吃什么”成为了当前一个沉重的话题。在每一次食品安全危机发生后人们的第一反应都是：政府机关是否失职，或是如何更好地加强监管？事实上，政府也相应地采取了多种加强监管的方法和举措，加强监管的决心不可谓不坚定，采取的补救措施不可谓不健全。但是，这种倾行政机关之力的食品安全监管模式，是否真的能够有效地遏制食品安全状况迅速下滑的态势？《食品安全法》中确立的更为严格的行政监管方式，是否能够斩断毒害食品制造者伸向各处的黑手？食品安全事故频发的事实告诉我们，在政府监管大为加强的情况下，单纯依赖政府部门加强监管似乎并不能起到预期的效果。食品安全的议题，需要新的解决思路。

二、现行食品安全监管模式存在的主要问题

食品产业具有其自身的诸多特点。这些特点和目前政府对食品安全监管的体制中存在的问题一道，成为影响食品安全监管的几个主要原因。

第一，食品产业链条长增加了监管难度。食品种类众多，生产、流通环节链条长，存在“从田间地头到超市餐桌”的繁杂过程，这种客观存在的现实问题，增加了对整体食品安全领域进行监管的治理难度。以市场上最为常见也是当下各界非常关注的如“肯德基”等肉类产品为例，消费者手中的鸡肉类食品至少要经过养殖、屠宰、物流运输、分销、再加工、终端个体零售等多重途径，才可能作为最终产品被卖到消费者手中。在这种链条长、环节多、涉及面广的经营模式中，任何一个环节出现问题，均有可能导致最终作为产品的食品对消费者构成安全威胁。当下，针对食品安全监管链条长难以监管的现实问题，虽然操作规范的食品经营者可以建立完善的食品安全回溯体系，保证消费者对其购买的产品甚至能够精确地找到食品最初的产地，①《中欧商业在线对于大成食品集团的报道》，http://www.eceibs.com/commentary/show/index/classid/28/ id/991，中欧商业在线，2010年11月20日访问。但是，显然很多食品经营者无法达到这样的高标准要求。

第二，食品产业从业者的复杂状况也增加了食品安全的监管难度。从资产雄厚的跨国公司到普通的菜场小贩，均是食品安全的责任者，也是食品安全监管所涉及的对象，监管对象素质各不相同，同样对于监管的有效进行造成了困扰。如有观点指出，“以农产品加工的“公司+基地+农户”模式为例，对于“基地”和“公司”管理起来相对容易，对原料生产的“第一车间”，也就是分散到千家万户的种养业主，要确保农药、化肥、饲料添加剂的规范使用，确保他们在生产过程不掺假甚至掺毒，政府职能部门要一竿子插到底管住管好，几乎是不可能完成的任务。特别是那些零散的家庭作坊、直接进入市场或端上餐桌的农产品或加工食品更是如此”。①梁思奇：《食品安全监管应当丢掉“权力幻觉”》，《人民公安》2011年第9期。这种情况生动说明了面对不同的食品安全监管对象，单凭行政机关一家监管确有力所不及之处。

第三，食品安全监管部门众多，各个部门各负其责，信息交换和信息交流较为缺乏。“几顶大盖帽管不住一顶小草帽”是我国食品安全监管环节众多、相互配合不畅的形象写照。我国目前食品安全的监管模式主要是：农业部门负责初级农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。这种监管模式，“监管部门之间既存在着监管重复,也存在着监管盲区。在“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节,似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门负责兼管,但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注:作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围;而在消费者投诉产品质量问题后,相关部门之间要么缺乏信息互通,要么相互推诿”。②刘俊海：《论食品安全监管的制度创新》，《法学论坛》2009年第3期。

第四，监管机关本身的监管手段较为单一，甚至存在监管寻租的可能影响了监管的效果。“政府在某种程度上是经济人,也是有限理性的,也要追求自己利益的最大化,在制定、运行相关的食品安全监管制度时,也要考虑成本收益,它可能会为了政府利益而忽视个体利益、社会公共利益,甚至直接损害个体利益、社会公共利益。由于政府的行政官僚组织庞大,缺乏有效的绩效考核机制,政府官员可能在理性经济人的支配下,将政府权力异化,出现权力设租、寻租现象,使公共产品的供给违背初始目标”。③李长健、张锋：《社会性监管模式:中国食品安全监管模式研究》，《广西大学学报》2006年第5期。中粮集团总裁宁高宁在一次公开发言中坦率评价：“分析历年来的食品安全事件，除去人为蓄意破坏、故意污染和利欲熏心等原因，从食品产业角度看，生产过程监管存在相对粗放，缺乏食品安全管控标准或标准未能很好施行问题。”④《中粮集团董事长宁高宁2011年6月13日在第三届中国食品安全论坛上的演讲》，http://www.caijing.com. cn/2011-06-13/110744351.html，财经网,2012年11月25日访问。

三、一个新的理念：政府、民间组织对食品安全问题的共同治理

从上述存在的问题可以看出，对于食品安全的监管，如果把行政机关事前无微不至的监管作为维系食品安全的唯一重点，无论是从监管现实和监管力量的对比上，还是从多年来食品安全监管的实践效果而言，均无法尽如人意。因此，对于食品安全监管的思路，应当考察社会治理的发展状况，结合当下所探讨的社会管理创新的要求，提出全新的思路和方式。

从传统观念而言，公众事务治理的唯一责任主体是各级政府，这在中外古今的政治学和社会治理的理论中均能找到线索。例如，在中国古代，民间社会发展极为单薄，而“官”代表国家权力，是合行政、经济、司法为一体的社会治理单元，“县太爷”不仅负责辖区内的“钱谷”、还负责“刑名”，甚至还负担着道德教化、学术引导等各方面的事务，在社会治理中居于绝对的主导地位。西方在霍布斯下的政府，亦同样居于社会治理的中心，一定意义上，甚至成为了类似“利维坦”一样的庞然大物，不强调社会有自治的空间。而到了近代20世纪70年代末80年代初，行政改革的观念和行动在世界范围内兴起。这场行政改革运动在西方国家被称为“重塑政府”、“再造公共部门”的新公共管理运动。随着新公共管理理论的兴起，政府的角色也有了一定的变化。这就是“全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织、企业以及各种跨国集团的伙伴关系。政府与非政府组织在公共事务治理领域既不是排斥异己的垄断者，又不是事不关己的局外人，而是真诚的合作者”。①王华：《治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作》，《云南社会科学》2003年第3期。就我国而言，对于公共治理以及社会管理的模式也较改革开放之前有了重大的转变，即充分认识到除政府之外的社会中介组织的巨大作用，②张红艳：《治理中的合作：我国非营利组织与政府之间的关系研究》，武汉大学2004年硕士学位论文，2004年4月提交，第25页。“（社会中介组织）他们在联系政府与社会、政府与企业的过程中，为优化资源配置，规范企业行为、平衡社会主体利益冲突、维护法人和公民合法权益等方面正发挥着日益重要的作用”。③文正邦、陆伟明：《社会中介组织的行政法问题初探》，载罗豪才主编：《行政法论丛》2002年版，第247页。这种观念不仅是学术界的共识，也已经上升到执政党治国理政的思路中，得到了执政党有关政治决议的权威论述和认可。④例如,中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中即指出，发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所、公证和仲裁机构、计量和质量检验认证机构、信息咨询机构、资产和资信评估机构等发挥行业协会、商会等组织的作用。中共十七大报告也提出，“行政体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务”。从上述纲领性文件表述中可以看出，当下对政府功能的再认识和再思考，突破了政“命令和管理“方式对社会进行治理的认识，突出强调政府的管理和服务功能并重。

与上述理论和政治决议相对应，我国对于公共事务的管理也出现了一些新的发展趋势。例如，审计、会计、鉴定、公证等专业性事项，之前皆由政府机关或是政府机关下属的单位负责，而随着行政管理体制的变革，处理上述专业性事项的机构已经从政府机构脱钩，成为了独立的社会主体。除此之外，在当下的社会治理模式中，还出现了“政府购买服务，专业组织予以实施”的现象，政府机关通过购买、邀请、授权、委托等方式与非政府民间组织建立“联合治理”的格局。在这种“联合治理”格局下，民间组织在逐步填充于一些公共领域中出现的由于政府权力回撤所形成的“治理真空”；另一方面,它们也在主动回应公共领域的结构转型,不断拓展出满足民众需求的新的治理空间。⑤同注①。而对政府而言，也可以一种新的方式实现对社会的控制,促进社会主体之间的多元利益妥协与协调，形成“和而不同”、“多元共处”的社会。这种转变方式，也符合由全能政府走向有限政府，由神秘政府走向透明政府，由权力政府走向责任政府，由利益政府走向中立政府的转变的政府改革发展的整体趋势。

在当下社会治理观念转变的大背景下，要解决好食品安全监管和治理的问题，应当破除“政府监管迷信”，即仅仅依靠政府加强监管、扩大监管机构，即能够包打天下，保证食品安全万无一失的思路。正确的思路是，应当依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的客观发展态势，对传统管理模式进行改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新的目标。具体到食品安全监管领域中，应当认识到政府或是民间组织在食品安全监管整体工程中有各自不同的角色，运用政府和民间组织各自不同的力量，改变社会事务传统的治理模式，共同保证食品安全监管的高效。同时，通过“放权、赋权”运用社会的力量参与食品安全监管和治理，是在不扩大政府组织规模、不增加政府管理成本的前提下进行的，在当下各个方面均呼吁要求降低行政成本、提高行政效率的大背景下尤其具有重要的意义。

有这样一起政府与民间组织共同对食品安全进行治理的成功案例：

“广西北海市加工的干海味远近闻名，但是当地的海味市场几年前曾经两度“出事”，一次是一些加工者使用颜料生产染色虾米，另一次是在周边地区销售的腌制红鱼被查出为了防虫使用有毒药品。事发后工商部门频繁检查、四处出击，管理者疲于应付，业主不胜其扰，可成效并不显著。后来，他们针对众多家庭作坊从事海味加工的情况，主动放权，从销售环节着手，指导海味市场的经营户成立行业协业，加强自我管理，行业协会对会员“约法三章”，规范会员经营海味的进货渠道、品名和标签，并订立10户一组的“连坐”受罚制，互相监督。5年来，海味市场食品安全“零”投诉，营业额逐年上升，成为了当地的特色食品品牌”。①梁思奇：《食品安全监管应丢掉“权力幻觉”》，《人民公安》2011年第9期。

上述案例体现出，利用行业协会、行业公会等由食品经营业主组成的社会组织，构建食品安全的协同管理空间，相对于之前所惯常采用的政府大包大揽、无微不至的监管模式，起到了意想不到的好效果。行业协会的主要作用不仅体现于同业之间进行沟通、协调，搜集商业信息、拓展市场规模等商业功能，就食品质量以及食品安全监管的角度而言，授权行业协会进行管理的优势在于，行业协会作为整个行业的代言人，超越了一般个体经营者仅关注自身利益的范畴，更多的是关注整个行业的整体利益以及长远利益，因此需要依靠自觉和自律来形成遵守食品安全规范的秩序和道德风气，对于危害行业长远发展的个体经营者以危害食品安全手段获取个体利益的短视手段的态度，也将由“视而不见”、“与己无关”转变为积极关注和及时处理，这种关注和处理有助于增强个体经营者的社会责任感，以危害食品安全为手段牟取不正当利益的个体经营者将受到来自于整个经营群体的舆论压力和制裁，在其违法成本必将大为增加的情况下，违法冲动必然会有所下降。通过赋权由行业协会行使一部分监管职责，将有助于增强整个经营群体对于食品安全监管的认同而不是回避和反感，大大强化了监管的实际效果。与之相反的是，在需要国家和民间组织共同关注的范畴内，如果仅强调来自政府机关一方的监管，效果则远不如“共治”所取得的效果明显。②作为反面的例证是，对于某些社会问题，单纯的政府关注和体制内工青妇等群众团体的关注，事实上对于问题的长久解决存在一定缺陷。例如：农民工问题引起了体制内社会团体的注意，工会、妇联等社会团体向农民工提供了法律、咨询、培训等方面的帮助。但是体制内社会团体有一个共同点：它们并不是农民工组建的社团，它们并不能持续关注农民工群体，推动农民工所面临的问题得以解决。穆方平：《中国国家与社会关系范式的转换——从市民社会到法团主义》，《理论界》2011年第1期。

四、发挥和完善民间组织对食品安全监管作用的几点建议

当下，有关食品安全监管的民间组织发展并不充分，新闻媒体中也鲜有关于民间组织对于食品安全监管做出贡献的报道。笔者认为，其中主要原因在于，一方面，政府在当前力量较强，其影响力涉及社会各个方面，反观民间组织发展则不明显。另一方面，就观念而言，长期以来在国家和社会的关系中，社会的空间的发展壮大也并未得到重视和广泛认同。而“社会中介组织的健全和完善以及权力资本从经济领域的退出，将真正形成国家、社会和经济领域的三足鼎立，有利于社会权力制约国家权力，促进政府的高效、廉洁”。③文正邦、陆伟明：《社会中介组织的行政法问题初探》，载罗豪才主编：《行政法论丛》，法律出版社2002年版，第251页。为了真正发展有关食品安全监管的民间组织，完善政府机构和民间组织对食品安全领域的共治模式，应当注重以下几个方面的问题：

第一，应当正确认识食品安全监管领域中民间组织的积极作用。民间组织的存在，有促进多元治理、吸引整合各种资源、增加社会公众凝聚力、促进政府职能转变等多种积极功能。就是从社会稳定的角度看,在社会冲突出现时,最先觉察社会冲突的是扎根于社会之中的非政府组织。早觉察、发预警,可以避免小问题演化成大矛盾,避免局部矛盾酿成全局性冲突。①马庆钰：《论非政府组织对于公共管理的价值》，《理论前沿》2008年第3期。当然，对于民间组织，在认可其积极作用的同时，因为某些特殊事件，国家也采用了较为严格的监管措施。但是，在涉及到食品安全监管的领域中，专业民间组织的作用应当是积极的、具有正面推动作用的。事实上，有些专业性的社会团体本身就是因为政府机构改革，由之前的政府组织脱胎而来的。对于此类组织而言，无论专业水平或是组织形式，应当说都是完善和完备的。因此,“当政府进一步转变职能,在实现从全能性政府向服务性政府转变的过程中,把更多的服务递送工作转移给民间非营利性组织——包括专业性社团时,一个国家与社会相互增权的局面是可以期待的”。②顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期。治理本应当是政府组织和包括各种民间组织在内的各种组织共同管理社会各类事务的多种方式的总和。鉴于食品安全监管本质上也是对特定领域的一种治理模式，因此，也必然存在着政府和民间组织合作共同对食品安全进行监管的可能性。

第二，确定政府监管机构和民间组织对于食品安全领域的合理分工。在强调社会组织对于食品安全具有监管作用的同时，并不意味着放松或是淡化政府机关监管的强度。根据我国目前的现实情况，政府机关无论在行政资源、在执法的手段、强度方面均优于社会组织，因此，行政主管机关作为食品安全监督的主体地位不能淡化。但是，应当强调的是，在坚持行政监管的同时，应当赋予民间组织一定的职责。从实践情况而言，有关食品安全的检测、食品安全的信息收集、食品安全风险评估等专业性工作，均可以通过有关民间组织进行，作为监管主体的政府机关也应当加强和这些组织的合作。食品安全信息的发布，因可能涉及较大社会影响，现阶段似乎不宜由民间组织进行。食品生产企业组成的行业协会等民间组织，也可以成为政府监管各个企业的中间环节。这些环节的设立，可分担政府卫生监督部门一定的工作压力。③赵然：《试论我国食品安全的社会监督》，《中国卫生法制》2010年第1期。

第三，从制度环境方面完善民间组织自身的建设，充分支持民间组织依法治理的行为。政府和民间组织对于食品安全领域的共同治理也并不意味着将权力授予民间组织后“一放了之”，民间组织也应当加强对其自身的建设。当前，对于民间组织运作的法规尚待完善，对于有关食品安全类的民间组织属于公益性质可以享受国家的补贴，还是自身应当采用市场化运作的模式，界定并不清晰。民间组织规范化建设标准和信息披露制度同样有待完善。如果民间组织运作过程中的开放性和透明度不够，必然会降低其公信度，最终也无法实现和行政机关相互配合、相互协调进行共同治理的作用。解决上述问题，应当通过完善与民间组织相应的法律、法规的方式，明确民间组织的成立条件、准入资质、组织形式以及权利、义务边界等内容，通过依法治理的方式完善民间组织的发展；另一方面，对政府而言，则要明确自身的立场，不能将民间组织依然视为其下属部门，通过行政层级管理方式进行指挥，要将其视为独立部门，保障民间组织的主体地位，在具体监管实践中与民间组织进行协商、共治，充分支持民间组织依法进行的治理行为。

第四，加强新闻媒体的监督作用，发挥民间组织功能。《食品安全法》第8条第2款规定：“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”这是实体法所明确赋予新闻媒体对于食品安全进行监督的权力。强大的监督功能被称为西方社会的“第四种权力”，在我国，新闻媒体的及时报道也是很多重大公共食品安全危机事件得以曝光的来源。例如三聚氰胺毒奶粉事件，即是由上海东方早报的记者简光洲最先予以整理并通过媒体予以披露，终于引发了全国的关注，并使问题得以最终解决。虽然客观及时的新闻报道在实践中有不可忽视的重要性，但不容否认，有关食品安全的媒体报道还有待完善，“新闻媒介……虽然也进行了一些监督，但常常是以正面宣传为主，滞后于其它监督，尽管我国新闻媒体主要作为行政的延伸物给其监督功能的发挥带来了消极影响，但在体制改革所允许的框架内，新闻媒介应该更积极的介入到非营利组织的监督中来。”①侯春飞：《政府主导下的多元共治：突破我国非盈利组织监督的困扰》，山东大学2005年硕士毕业论文，2005年4月提交，第36页。事实上，限制对于危机的披露和报道，最终会导致食品安全危机酝酿、发展，最终有可能导致食品安全危机的群体性事件。近年来发生的有些群体性事件确实促成了一些问题的解决，但也给社会的平稳秩序带来了震动。以群体性事件方式进行利益诉求表达的方式显然不是解决食品安全问题的灵丹妙药。有评论认为，“我们不一概否定一些群众性的群体事件所具有的一定的合理因素与正面意义，特别是对于官僚主义、腐败行为还是有相当的震撼力。但从整个社会的层面来看，这样的行为得不偿失，付出的社会成本、社会代价太大。社会公众应该更多以理性的行为参与社会管理，这样的参与效果更好，也更深入。”②辛鸣：《社会管理创新：中国新“赶考”》，《南风窗》2011年第8期。而新闻媒体对于食品安全问题客观真实的报道，则是引导社会公众和民间组织理性参与食品安全治理的重要前提。从这个意义上说，如果仅仅强调对于食品安全方面的公共议题进行“正面报道”，不利于新闻媒介发挥及时客观展示事实的作用和优势。

五、结 论

“民无信不立，商无信不兴、国无信不强”。市场经济是法治经济，也应是信用经济。三聚氰胺毒奶粉事件曝光后，行政监管机关虽然不断加强对于食品安全等领域的行政监管力度，但数年之后，随着“瘦肉精”、“皮革奶”、“墨汁粉条”等严重危害群众身体健康的公共食品安全事件爆发，仍然昭示着仅凭借政府机构力量对于食品安全进行监管存在巨大的漏洞。解决上述问题需要完善多种制度，如监管制度、媒体披露制度以及责任承担制度等。从监管治理的方式来看，当前应当结合社会管理创新以及新的公共治理观念，正确认识食品安全监管领域中民间组织的积极作用，在此基础上创造和完善各种条件，使民间组织能够充分与政府机构配合，共同应对好食品安全监管这一公共议题。

上海市第一中级人民法院