社会组织体制创新发展的思考

专家/徐中振采写/凌燕

社会组织体制创新发展的思考

专家/徐中振＊采写/凌燕

目前我国社会建设中比较缺乏的应该是微观组织基础和主体性要素。因此，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，是党的十八大提出的社会体制改革的战略任务之一。我们必须以政府、市场和社会的制度结构框架为基础，注重构建多元主体的复合治理体系，加快形成和完善社会组织体制的公共性领域、支持性体系和社会化机制，注重解决制度安排、政策环境和购买服务方式等一系列问题。

20世纪70年代以来，世界范围内的公共管理创新的核心实质是将经济与社会组织引入到公共治理体系中，形成多元主体的协作共治格局。政府机构的有效性优势不是微观领域的资源配置能力和生产效率，需要用市场与社会的机制和能力来改善和提高公共部门，促进政府由供给者向决策者和管理者角色转变，实现“瘦身”和转型。我国社会管理创新面临两个基本的重大命题，即如何优化公共服务提供体系，提高政府回应民生问题的有效性；如何构建民主共治的协同参与体系，形成调动一切社会资源力量的社会建设和社会管理的新格局。为此，社会组织体制的创新发展必须要做好几点：

一、必须从社会体制改革的战略高度推动社会组织体制的创新发展

党的十八大报告提出了“加快推进社会体制改革”的四项基本内容：①加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，②加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，③加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，④加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。自党的十六届六中全会以来，社会建设、社会体制、社会管理是中国社会发展中三个基本的概念。十六届六中全会注重强调建设和谐的社会，这是一个以“社会本位”理念指导的建设结构型社会、领域型社会的目标。党的十七大强调的是以改善民生为重点的社会建设，注重实现社会的和谐，词序不同，侧重点也相应有所变化。当然应该避免到了地方和基层后，实现和谐被局限于稳定和维稳的理解，还要避免出现社会体制的建设落到最后离体制的建设就渐行渐远。到了党的十八大以后，随着“两会”国务院机构改革和职能转变方案的提出，我们又再一次强调社会体制改革的基本任务，同时也意味着必须逐步推进形成“小政府、大社会”的社会体制新格局。因此，我们必须从社会体制改革的战略高度，把握中央提出的加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的目标任务。

二、必须从确立制度框架的根本要求推动社会组织体制的创新发展

从以往的经验来看，虽然我们做了很多有关社会建设、社区建设等社会组织方面的工作，但是适合中国国情的现代化社会体制的“公共性”还没有构建起来，“社会性”还没有形成，许多社会组织在成长的过程中往往会走向行政化。如何破除这些难题，我认为要从现代社会组织的内涵去分析社会组织的结构、体制、功能之间的关系问题，从而理论联系实践寻找发展的路径。

第一， 结构与体制：确立结构性领域——体制、制度与法律。体制的基础是结构，要建设现代化的社会体制必须要以现代化的社会结构为基础。在现代社会中，应该是形成一个政府、市场、社会三者并列的这样一种结构，只有在这种结构下，体制才会有着落点。对社会领域的研究，可以参考中国市场经济发展的路径。中国的市场体系是如何培育的，从党的十四届三中全会到十六届三中全会大约15年的时间，十四届三中全会解决的是培育有活力的现代企业微观组织基础，到十五届三中全会重点解决的是推进中观层面形成要素市场体系（资本市场、生产资料市场、人力资源市场等等），再到十六届三中全会注重解决了宏观层面的产权制度合法性等问题。以此反观社会组织体制，我们发现目前普遍缺乏有活力的微观组织，大量的“社会组织”具有行政化倾向，缺乏“政社分开”“依法自治”的自组织社会特质。而现有的公益性组织、草根性组织在发展过程中没有得到系统性的政策支持，也没有各类社会支持性要素组织系统（人力资源体系、律师事务所、会计事务所、审计事务所等组织）。这就形成了一方面社会组织行政化，另一方面草根社会组织发展不起来的现象。因此，社会体制要进行改革，前提必须是要注重培育结构型的社会体系。发展社会公益服务组织是党和政府更好的为群众提供公共服务和产品，是创新社会管理新格局中“社会协同”的基本组织要素，这些社会组织同样就是我们执政党服务群众的“体制内”的、“自己的”重要队伍和有生力量，有了这样的认识才能切实发挥社会公益服务组织的体制性作用，主动积极的建构价值认同的伙伴性合作互动的结构性关系。

第二 ，功能与组织：培育功能性体系——组织、资源与政策。现代社会的功能必然要由相应的组织来承担，由不同的组织实现适合于他们组织属性的功能。而现在大量的社会性事务、社会性功能是主要由行政化的组织在承担，社会领域配置社会性资源的权力没有建立起来，所有资源基本都在行政体制内，要培育社会组织功能性领域、确立合法性地位就缺乏根本基础。我们今天讲政府加大公共产品和公共服务投入，怎么样有实效的提供给各种各样的群众这将是很大的问题。一切用行政化的方式投下去，它的效率会有问题。改善民生、服务群众并不都是要直接由政府包揽操办，并不都是要有行政资金的大投入，有些需求要通过培育社会组织、通过社会化的方式来满足，探索灵活多样、低成本高效益的供给机制。我们从许多公益服务组织的成功经验来考察，他们自下而上的发现和承担了许多溢出政策供给的广大群众的需求，服务项目涵盖了物质性需求、精神性需求和参与性需求，并且善于发挥动员群众参与的社会化方式，政府应该加大力度推进购买这些社会组织提供的各类服务项目。

三、加快形成和完善社会组织体制的三个方面主要任务

当前我们面临的一个重要问题，就是在社会建设、社会管理和社会公共服务中缺乏有活力的主体性社会组织。“社会协同”，就是要注重构建多元主体的复合治理体系，形成资源共享、社会协同的公共领域；就是要注重以满足群众需求为导向，积极培育丰富多样的各类功能性组织；就是要注重发挥社会组织的自主性、创造性和灵活性，形成功能互补、平等协商、合作协同的社会化机制。

一是要积极构建促进社会组织发展的公共性领域。公共性领域是社会自主管理、自我服务的基础结构，是社会公共协调机制的制度条件，也是社会组织生成、发展的功能性空间。必须整合政府用于公共管理、公共服务的财力资源，建立政府购买服务的公共财政；加大政府购买公共服务的力度，建立公共财政稳定增长比例的基本投入制度，加大对社会组织的资金支持；改进政府购买服务的方式，建立购买服务的社会化平台，推进购买服务的契约化管理。

二是要积极培育和建设为社会组织服务的要素体系。社会组织的发展需要形成资金资源要素、人力资源要素、组织登记管理要素、购买服务项目的公平契约要素以及会计审计税收等一系列制度化的全要素体系。建立要素体系，关键是要通过政策性的激励和引导，激活各类市场主体、社会主体的社会性资源，形成支持社会组织发展的人力、物力、财力等要素体系。要努力优化社会组织发展的政策体系和制度环境，要努力推进政府公共服务项目向社会组织转移外包，拓展社会组织提供服务的领域和空间。

三是要积极制定政府购买公共服务的公平竞争的社会化机制，推进公共服务社会化。公共服务和管理的社会化，就是以社会需求为导向，鼓励各类社会组织和公众参与兴办公益事业和社会服务，以公平、公开的原则引入竞争机制，打破公共服务的垄断供给，逐步形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务的供给格局。在公共管理社会化过程中，政府要切实承担管理责任，充分发挥宏观调控的职能，建立一个有效的监督管理的行政体制。

四、政府购买社会组织服务的目标成效和需要解决的基本问题

如何让“社会性”的共同体真正意义上产生出来，社会组织体制改革的发展目标和路径是什么？我认为主要的发展任务和路径应是着力推进政府购买社会组织服务。这个方向与政府转变职能、社会多样化需求都是相关联的。中央已经明确提出了政府购买社会组织服务的指导意见，今后一个时期会有很大的力度推进社会组织的发展。一是有利于形成各级各类政府机构购买社会组织服务项目的竞争性激励机制，打破条块体制分割，使优秀的服务组织和服务项目得到行政资源最大限度的有力支持，发挥最好的效益。二是有利于形成各类社会公益服务组织之间的竞争性压力机制，通过公平竞争的社会化机制，不仅打破公共服务的垄断供给，而且使公共行政资源能够配置到最优秀的服务组织和服务项目。三是有利于培育一批有规模、有能力、有公信度的社会公益服务组织，培育一批有特色、受欢迎、被认同的公益服务的优势品牌项目。

去年我们开展了一个社区公益服务社会化的案例研究。杨浦区延吉新村街道至2011年底，用于购买社区公益服务和配套设施建设的投入近一千万元，引入了12个公益服务组织（其中若干全国全市有影响的标志性组织），在居民区建成了三个“一站式”多功能服务和活动的“睦邻中心”，每年服务社区居民达20万人次，得到了居民群众的高度赞扬和认同。引入社会组织改变了当前所有社区资源由街道机构、职能部门和居委会组织直接包揽开支的状况，由更多的组织与成员参与花钱调动了参与积极性和主体性，更加注重自下而上发现需求和尊重群众意愿，提高了社区服务的满意度、认同感。

知行社工师事务所创办的“老来客会馆”项目，在确定服务项目的需求调研中，通过召开居民座谈会、问卷调研、焦点访谈等多种方式，注重了解居民急、难、愁的服务需求。如在建设第三睦邻中心时，根据调研结果增设了外来务工之家、青少年之家、96890社区服务热线、慈善超市和志愿服务中心等。在专业社工指导下，注重培育发展20名核心骨干和90名会员的志愿者队伍，共同参与项目的自主运作，构建老年人互助支持的“熟人社区”的关系网络，培养志愿服务意识，引导老年人们参与社区事务管理。

在新途社区健康促进社的“常青藤”项目设计调研中，按照性别、年龄、居住区和供需关系等方面，组织47名社区人员进行了6场焦点小组访谈，形成长达62页的研究报告，对居民的家庭医生概念、服务需求、服务可及性、自主意识等方面情况进行了深入详细分析。这个项目通过动员和组织居民，从高血压俱乐部扩大发展到健康俱乐部。他们在社区招募家庭医生、健康大使和志愿者，半年就吸引了10多个健康大使志愿者，靠服务吸引了近600户社区居民成为家庭医生项目成员。“健康大使”孙老师等作为志愿者经常组织高血压和糖尿病病友们每周二、周五上午定期开展活动。社区公益服务的社会化供给格局初步显性，形成了社会化、专业化、职业化与志愿者队伍等比较丰富的组织方式，社区服务的种类、数量、质量、标准化和体系化程度都大幅提升，居民满意度和支持度大为提高。

延吉新村街道的案例经验提供了发展社会组织的一些基本目标与成效：优化公共服务，增进社会福祉；协同社会管理，激发社会活力；发展社会组织，完善社会功能；组织公益活动，弘扬志愿精神；推动公众参与，促进社区自治；规范运行秩序，健全法制保障。

我们必须清醒地认识到，推动、深化和完善社会组织体制的创新发展，需要我们注重分析解决的一系列的困难问题和发展瓶颈；明确购买社会组织服务的主要领域和重点内容；形成政府购买服务的公共性平台和社会化机制；完善公益项目招投标的基本规范和制度（流程等）；合理确定服务项目的成本构成要素和发展积累保障；制定公益服务项目绩效评估的基本标准和经费保障；培育形成要素性支持体系如会计师、审计师事务所和孵化园等支持性组织；公益组织和第三方评估机构的资质认定、等级评定；研究解决现有税收、审计等滞后问题和救助性措施；积极鼓励基层探索创新和提供政策支持；逐步形成公共财政的政策指导和制度安排等。

最后还要指出的是，在整个社会发展过程中，社会组织的培育发展是与我们党的建设互为因果的，是相辅相成的。执政党实际上能够通过这些社会组织来把握社会的内涵，把握社会的活力，而不是外在的、消极的来适应。所以我认为，切实发挥党的政治主导与社会整合作用，就是需要通过一大批社会民间组织把一盘散沙的个体民众变成有序的结构性的功能性的社会。因此，在党的群众工作、社会工作中，我们的基层党组织要善于切实地把党的领导核心地位建立在社会公共利益和为民服务基础之上，把党的政治领导功能建立在社会公共事务和公共管理之中，把党的组织建设与群众工作扎根于培育发展社会组织的社会化进程之中，使基层党组织凝聚力进一步增强，领导核心作用进一步强化。■

*徐中振（1953.5- ），男，上海市社联科研处处长、上海市社区发展研究会常务副会长。