发展社会组织，鼓励与规范并举

专家/沈国明采访/凌燕

发展社会组织，鼓励与规范并举

专家/沈国明＊采访/凌燕

作为社会建设和社会管理的重要力量，社会组织的管理方式和组织体制改革被提上了议事日程。中共十八大报告明确指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。两会期间，国务院机构改革并提出要“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。但不容讳言的是，社会组织的发展还处于探索和尝试的初步阶段。如何发挥社会组织的力量，规范社会组织的运行，本刊记者采访了上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席沈国明教授。

记者：社会组织的发展在近几年越来越受到社会各界的关注，尤其是今年国务院机构改革，政府职能进一步转变。在这一形势下，社会组织会有怎样的发展前景呢？

沈国明教授：为了适应经济和社会发展的要求，政府职能必须进一步转变，把许多管不了也管不好的公共事务交由社会去管。政府转变职能后，原先由政府管的各项事务将交由社会来承接。所谓社会，很多时候是指社会组织和社区，这意味着相当部分的公共事务最合适的接盘手是社会组织。

实践已经显现，在经济领域，社会组织的管理很起作用。例如，全国6万多个行业协会联系的企业会员达2000多万，行业协会的行业自律管理，在促进企业健康发展方面比政府的管理有效率。因为这种管理触及企业在市场中的地位、声誉甚至市场份额，而行政措施并不能起到这样的作用。

在社会管理方面也如此。例如，在市容环境和社会治安方面，社会组织发挥的作用很突出，可以说，世博会的成功举办，与各类志愿者以及他们动员的几十万志愿者积极参与密不可分。

现代行政要求的是“小政府”，所谓“小政府”应该是高效、廉洁的政府，少用纳税人的钱养人。政府管理的事务过多，必然会导致公务员队伍膨胀，增加财政支出，这肯定违背人民群众的意愿。

从主客观的要求看，减少政府对经济社会活动的微观介入，让社会成长并很好地发育，以承接政府转移出来的部分职能是大势所趋。社会组织应认清大势，抓住机遇，谋求发展，充分发挥自己在社会事务管理中的积极作用，形成政府与社会力量的互补与互动。

记者：我国目前的社会组织有哪些？如何防止社会组织成为“二政府”？

沈国明教授：我们在这里讨论的社会组织，是指为了实现特定目标有意识组合起来的社会团体。据报道，我国正式登记的社会组织45万，备案的社区组织25万，实际存在的300万左右。年均增长率在8-10%。几乎覆盖了科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益及中介、工商服务领域。常见的形式有行业协会、学术团体、民办非盈利机构、公益服务和自愿者组织等。

我们社联也是一个社会组织，它既是群众团体，又是学术团体，而且因为广泛联系社科界知识分子，是知识分子与政府之间的桥梁和纽带，所以还被称为枢纽型社会团体。

因为社会组织负有整合不同构成要素之间的关系，使之达到有序化、统一化、整体化的职责，而相当数量的社会组织成立时间较短，不能自觉地遵循社会组织的发展和运行规律，因此，自觉不自觉地会扮演“二政府”的角色，社会组织行政化现象曾经比较突出。以行业协会为例，以前往往由政府官员担当领导，不干事或瞎干事并借机敛财的情况不少见，针对这种情况，上海出台了促进行业协会发展的地方性法规，通过制定规范，基本改变了把行业协会当作安排官员之处的现象。同时，也限制了通过搞评奖等形式敛财，以及对微观经济进行不恰当干预的做法。虽说行政化现象比过去减少，但还没有根本杜绝。

经济社会的发展越来越要求社团组织多做服务工作，不能将政府已经废止的行政审批变着法子复活。在这方面，现在法律法规有制约，但处罚力度还不够。今后，随着规范化程度的提高，情况会进一步改善，社会组织沦为“二政府”的可能性将随之减少。

记者：过去社会组织要获得“合法身份”，必须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记，即“双重体制”。今年国务院宣布放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织的登记，对此您怎么看？

沈国明教授：改革的活力来自基层，广东等地已经做了有益的探索。社会组织登记管理体制改革正在全国陆续展开，有序推进。

2012年，根据国家“十二五”规划纲要，按照对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能，对跨部门、跨行业的社会组织，与有关部门协商认可后，履行登记管理和业务主管一体化职能的方式，民政部启动了全国性社会组织直接登记工作，19个省份开展或试行了社会组织直接登记，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。

放开4类社会组织登记一定程度上满足了社会需求，符合社会发展的趋势，社会组织会雨后春笋般出现，其能量也将得到进一步释放。

也必须看到，放开4类社会组织的登记，而不是全部放开，是符合社会管理实际的。社会组织的发展目前尚处于起步阶段，社会组织管理的复杂性还未充分显现，三十多年改革的经验告诉我们，对不甚熟悉的事情不能急于求成，摸着石子过河是现实的方法。社会组织的登记制度改革实行分步走是稳妥的，能保证该项改革平稳进行，从而实现社会建设的目标。

放开4类社会组织的登记，使政府进一步处在社会多元化发展环境中，如何实行有效管理，确实是对政府管理能力的挑战，因为社会组织要发展，但也不能无序和失控。

记者：激发社会组织活力与规范社会组织运作这二者之间会出现哪些矛盾？规范是否等于限制，对社会活力的激发是否会形成阻碍？

沈国明教授：矛盾是有的，但是总体上是一致的，就是通过激励和规范的各项措施，让社会组织充分发挥作用。

中央采取的激励措施是很实在的，比如，强调政府事务性管理工作和公共服务要适当交给社会组织承担。2012年，中央财政安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务，执行项目377个，共带动社会资金3.2亿元，185万群众直接受益。一些地方和部门也拿出专项资金支持社会组织发展。

也是在2012年，民政部会同有关部门大力加强社会组织行为规范建设，出台了关于规范基金会行为、社会团体合作活动、社会组织举办研讨会论坛和评比达标表彰活动、社会组织评估指标以及登记管理机关行政处罚程序等一系列规定，通过事前规范和主动引导，促进社会组织加强自律，健康有序发展。

在实际操作中，必须强调规范运作。当然，我也注意到，制度执行的如何，与制度本身的质量很有关系。要制定出好的规范，必须发扬民主，广泛听取意见。否则，制度是制定出来了，但与社会实际差异很大，不可能切实执行。规范社会组织的法律法规，在社会组织发展的不同阶段其侧重点应当有所区别，按最理想状态操作可能适得其反。

社团组织的发展，一方面需要政府的关注和扶持，另一方面也需要社团组织本身努力。俗话说，有作为才有地位。无所作为的社团组织没有生命力，自然会遭淘汰。只有在经济社会发展的进程中有所作为的社会组织，才有可能获得进一步的自身发展。■

*沈国明（1952- ），男，上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席，上海市人大常委会委员，华东政法大学博士生导师，中国法学会学术委员会委员、中国法理学研究会副会长。