内生还是外化——浅析提升预防检察建议采纳的几点思考

朱超

内生还是外化
——浅析提升预防检察建议采纳的几点思考

朱超＊

结合侦查办案，向发案单位或主管部门提出预防检察建议，帮助堵塞漏洞，有效遏制职务犯罪滋生，是检察机关预防职务犯罪的主要手段，也是检察机关“侦防一体化”机制的出发点和落脚点。然而，预防检察建议对职务犯罪的原因分析不透彻，对策的针对性不强、操作性不高等问题，严重制约了预防检察建议的采纳。通过探讨提升预防检察建议采纳的两条路径即内生和外化，阐述对提升预防检察建议采纳的几点思考。

预防检察建议 侦防一体化 内生外化

预防检察建议，是指检察机关预防部门根据法律监督职能向发案单位或者有关主管部门，提出的完善体制、改进机制、健全制度、加强管理的预防职务犯罪的思考。作为检察机关履行法律监督职能的一种非诉讼监督方式，它是发案单位堵塞漏洞，制订防范措施的重要依据，也是扩大个案预防效果，构建行业、系统预防网络，实现社会预防的重要环节。预防检察建议能否被采纳是发挥预防功能的关键。

提升预防检察建议的采纳向来有两条路径，一是外化，通过构建制度和机制，为发案单位或主管部门采纳检察建议提供良好的环境和条件进而提升采纳；二是内生，通过提升检察建议的针对性和可操作性等方面进而提升采纳。目前，提升预防检察建议的采纳工作正围绕这两条路径开展。

一、提升检察建议采纳的外化路径

提升预防检察建议的外化路径主要是指通过构建有利于预防检察建议采纳的良好外部环境，从而促进预防检察建议采纳的一种途径。宪法第一百二十九条规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，发出预防检察建议正是检察机关在履行其法律监督的权力。然而诚如奥尔森在《集体行动的逻辑》中所表达的，行为者不会必然地为获取和维护集体利益而采取相应的行动，除非具有相应的激励机制和惩罚因素。预防检察建议由于缺乏明确的、特定的法律支持，形成不了激励和惩罚机制，缺少驱使接收单位采纳的内在动力，势必影响预防检察建议的采纳，最终影响预防职务犯罪工作的成效。

2009年11月13日，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议原则、内容要求、发送程序等方面进行了具体的规定，然而缺乏有效的激励机制。规定中第八条第一款要求人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。不难看出，检察机关推动接收检察建议机关采纳的主要措施就是向上级主管机关反映有关情况，缺乏明确的正向和负向激励机制，现实中的多种因素使检察建议的采纳变得非常随意，这也是导致检察建议不被重视，回复率低，预防效果不明显的主要原因之一。

针对这种状况，基层检察机关发扬首创精神，拓宽工作思路，采取各种方式来助推检察建议的采纳，取得了良好的社会预防效果。归纳起来，主要有以下几种方式：

1.权力上溯，加强与权力机关沟通、协调，形成监督合力。

预防检察建议的接收机关主要是行政机关和事业单位，受各种因素影响，检察建议往往不能得到及时的反馈，预防效果没有得以实现，通过与权力机关加强沟通、协调，取得权力机关的支持就成为了破解问题的关键。江苏省泗洪县检察院正是采取这一方式，提高了检察建议的采纳，实现了良好的预防效果。

从2009年1月到2010年5月，泗洪检察院先后发出预防检察建议近40份，但回复率只有60%。2010年5月，该院对检察建议工作进行认真调研分析后，就检察建议在办理过程中存在的问题及问题形成的原因，写成《关于检察建议实施情况的报告》。2010年5月31日，泗洪县第十五届人大常委会第十四次会议认真审议了该院报送的这份报告。会议对检察建议的作用给以肯定，并提出不断强化检察建议工作的要求，会议还表决通过《关于进一步加强检察建议工作的决议》。决议规定：对检察建议办理不力的，将由县人大常委会进行督办，并视情况采取检查、视察、质询、评议等监督措施，督促被建议单位及时、规范整改到位[1]不回复或落实不到位将被质询[N].检察日报,2011-09-23.。

作为我国的权力机关，人民代表大会产生各级行政机关，后者需要向它报告，受它监督。检察机关通过权力上溯，与人民代表大会机关进行沟通和协调，获得人民代表大会的决议支持，从而形成监督合力，既符合宪法精神，又创造性地明确了预防检察建议的权力来源，提升预防效果，不失为一项机制创新。

2.引入监督，提升与接收单位沟通、协调，形成整改压力。

由于缺乏明确的正负激励机制，接收检察建议单位没有进行整改的内在驱动力，预防效果就不能有效转化。引入监督，必要时进行公示，是加强社会管理和创新在检察建议落实环节的具体体现，有效地解决了检察建议落实不到位等问题。河北省涉县检察院进行了首创，收到了良好的效果。

涉县检察院反贪局对2010年度检察建议落实情况进行回访，发现不少发案单位对检察建议落实不到位，甚至出现只有个别工作人员清楚、绝大多数干部不了解的情况。针对这种现象，该院主动与发案单位沟通，协商建立检察建议公示制度。例如采取公示检察建议书、将检察建议书制作成展板并悬挂在发案单位的醒目位置等，都是该院在检察建议公示中的做法[2]检察建议不落实？必要时公示[N].检察日报,2011-09-20.。

涉县检察院通过引入监督，增加促使检察建议被采纳的外在压力，实现检察建议能够得以落实的效果。实际上，宪法中明确要求各行政机构都要接受人民群众的监督，涉县检察院在宪法的精神下创新工作机制，为人民群众的监督权提供了实现的途径，既提高了检察建议的采纳，提升了工作实效，又创造性地满足了人民群众行使监督权的需要。

总之，受到各种因素影响，检察建议采纳不高，预防效果不能够得以实现，其中主要原因之一是缺乏具体的、明确的法律法规强制力作为支撑，形成不了正负激励机制，这就大大地限制了相关单位对检察建议的采纳。通过权力上溯、引入监督等方式弥补这一缺陷，为检察建议的采纳创造良好的外部环境就是逻辑发展的必然了。

二、提升检察建议采纳的内生路径

提升预防检察建议采纳的内生路径主要是指通过改善检察建议的针对性、可操作性等方面深化检察建议质量，从而提升预防检察建议采纳的一种路径。发出预防检察建议是履行法律监督的职能，是检察机关在长期的工作实践中不断累积的实践经验基础上产生的可行性做法。检察机关开展这项业务，既有法理依据，又有业务累计优势，同时又能推动预防工作的发展。

预防检察建议是一项检察业务，它所提供的是如何在组织机构中开展预防职务犯罪预防工作，而不仅仅是法理阐述；它侧重于法律框架范围内的制度、机制构建和完善，而不仅仅是政策宣扬；它要求能够提出解决问题的具体措施，而不仅仅是发现问题。结合工作实际，笔者归纳了预防检察建议容易出现的问题：

1.缺乏正确的自我定位。预防检察建议可以被看成是检察机关向社会其他单位、部门提供的一种“公共产品”，该“产品”……起到预防腐败和职务犯罪的作用[3]吴海燕,论预防职务犯罪工作中的检察建议[J].职务犯罪预防指引,2011,(1).。预防检察建议就其性质而言具有历史性、法定性和规范性，实际工作中需要具体把握。发送预防检察建议是检察机关履行法律监督职能的要求，其历史渊源深远，需要在实际工作中进行规范性操作。实际工作中的检察建议往往偏离这些特性，表现为检察建议可发可不发，发送程序和格式缺少规范性等。检察建议的法定性要求符合《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》要求的情况不仅可以而且应该发送预防检察建议，推动职务犯罪预防工作的发展。预防检察建议的规范性要求不论是发送程序还是发送格式都要求具备规范性，规范性是提升预防检察建议质量的前提，也是提升预防检察建议针对性的前提。预防检察建议是宪法精神的具体化，结合执法办案过程中发现的问题进行的具体分析，从而提出切实的解决方案。正确的自我定位要求预防检察建议要在法律的框架内解决问题，弘扬法治理念，践行法律精神。

2.需要加强预防检察建议的针对性。工作中很多预防检察建议内容空洞、格式俗套、分析僵化而对策则格式化，缺乏针对性。试想一下，这样的检察建议如何能够被采纳，如何能够反映公共物品的属性，其结果往往适得其反，给发案和接收单位带来很大的困难，所以提升预防检察建议的针对性是提高预防检察建议质量的关键，是预防检察建议的生命力和活力的根本。一份完善的检察建议是建立在具有充分分析和论证基础上的，站在何种角度上进行分析论证就显得非常重要。实际工作中，笔者发现很多检察建议脱离检察机关的职能地位进行论证，忽视了法律属性，其分析论证容易忽左忽右，“头痛医头、脚痛医脚”，甚至站在某些具体单位的业务角度进行分析，必然让别人感觉到有“班门弄斧”之嫌，如何能够提升预防检察建议的质量呢？预防职务犯罪建议需要从职务犯罪发生的原因、特点等方面进行认真分析和小心论证，进而结合检察机关的法律地位提出有针对性的对策。工作中还会出现的一种倾向就是分析论证的部分格式化、千篇一律缺少新意，这方面的问题主要是没有深入到执法办案的第一线，只重视普遍性而忽视特性，没有注重共性与个性之间的区别，缺少工作实践所致。

3.必须注重预防检察建议的可操作性。良好的规范和完善的论证分析是一篇检察建议的重要保障，而预防对策是预防检察建议的落脚点和归宿。笔者发现，很多预防检察建议的对策部分简单划一、单调空洞，缺乏可操作性，给发案单位和接收单位在落实过程中带来了很多不利因素，这些都严重削弱检察建议的采纳。从法律地位出发，围绕制度、机制、教育和监督等方面提炼预防检察建议的对策和防范意见是可行的，但是众多预防检察建议都僵化于这些方面，把这些方面当做“放之四海而皆准”的经验进行推广则是不行的，需要深入实践，加强创新，提升更符合时代和具体工作要求的新的对策和方法，能够增强预防对策的可操作性。这也反映出预防部门与发案或接收单位之间没有加强沟通交流，没有倾听预防对象的反馈，没有践行侦防一体化要求，缺少创新性，这些问题都需要着力解决，反映在预防对策部分就是用语空洞、不切实际，缺少操作性。

总之，预防检察建议采纳不高的原因之一就是检察建议没有形成规范性、针对性和可操作性，严重削弱检察建议的采纳，而针对这些问题进行改进则是必须的。

三、双管齐下，探索提升预防检察建议采纳的新路径

预防检察建议工作的开展应该围绕预防检察建议的性质、特征和功能展开，以提升预防检察建议的质量即规范化、针对性和可操作性为基础，推动构建预防检察建议采纳的正负激励效应，提供良好的外部环境，双管齐下，整合内生外化两方面的路径，全面推动预防检察建议的工作发展。笔者结合工作实际，粗浅地谈论一下工作思路：

一是坚持推进党委统一领导下的预防工作双考核机制。提升预防检察建议的路径之一就是弥补缺乏明确法律强制力支撑的预防检察建议工作规定，形成正负激励效应，构建良好的外部环境，顺着这一逻辑路径，应该坚持推进在党委统一领导下的预防工作双考核机制，把预防工作纳入地方党委、政府工作目标考核体系和社会治安综合治理目标考核体系中的，每年的预防工作均与地方党委、政府的党风廉政建设和社会治安综合治理同部署、同考核。在考核的具体内容中，预防检察建议采纳和回复是重点内容，这样就把预防检察建议采纳延伸至党委、政府工作目标考核体系和社会治安综合治理目标考核中，产生了正负激励机制，构建良好的外部环境，这样不仅弥补了预防检察建议的“立法不足”，而且建立了预防工作的网络化。

二是坚持构建侦防一体化基础上的部门联动机制。《最高人民检察院关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见（试行）》[1][1]最高人民检察院关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见（试行）.http://http://10.32.0.19/yfc2010/readnews.asp?newsid=995。对侦防一体化进行了具体规定，推动侦防一体化工作的发展，而实际工作中，需要继续深化这一机制，构建侦防一体化工作机制基础上的部门联动机制。就预防检察建议而言，如果不与侦查机关进行信息沟通，不深入侦查工作实践中，不参与到执法办案一线，预防检察建议就会脱离现实、闭门造车，最终会成为“无源之水、无本之木”。试想一下，一个没有经历侦查实践的预防工作者如何能够完成鞭辟入里、入木三分的预防检察建议的原因分析，如何能够结合不同行业、不同部门提出切实的预防对策呢？脱离侦查实践也是很多预防检察建议出现格式化、僵化、空洞无物、千篇一律的根源所在。部门联动机制不仅要实现信息共通、情报共享和经验交流的目的，更要实现“交流定期化、岗位专人化、考核机制化和办案全程化”，即定期交流、专人专岗负责、定期进行考核激励和全程参与执法办案。

三是强化调研，增强反馈，拓展预防检察建议的针对性。如果说坚持侦防一体化机制是从办案的角度提升预防检察建议的质量，那么强化调研则是从预防对象的角度出发增强预防检察建议的针对性。众多预防检察建议千篇一律地从制度、机制、教育和监督等方面提出预防检察建议对策，但是往往造成“隔靴搔痒”，根本原因是缺乏调研。如果说没有形成正确的自我定位，导致站在预防对象的业务角度夸夸其谈，不利于预防检察建议采纳，那么不深入调研，“乱抓药方”也同样不利于预防检察建议的采纳。关键是深入调研，倾听预防对象的声音，从法律地位出发提出切实的预防对策。同时建立反馈机制，进行预防效果评估，注重良性循环。只有深入执法办案一线、深入行业组织当中才能真正寻找到预防检察建议的立足点和落脚点，才能“对症下药”，有的放矢，提升预防检察建议的针对性，也才能突破一贯的框架，大胆论证，求新求变。

四、结语

预防检察建议是一种公共产品，然而由于“立法缺陷”，没有形成激励和惩罚机制，同时由于很多预防检察建议的规范性、针对性和可操作性缺失限制其质量，都造成预防检察建议采纳不高的现象。有鉴于此，预防检察建议的采纳沿着两条路径发展，即内生和外化。笔者认为应以提升预防检察建议的质量即规范化、针对性和可操作性为基础，推动构建预防检察建议采纳的正负激励机制，提供良好的外部环境，双管齐下，整合内生外化两方面的路径，全面推动预防检察建议的采纳工作发展。结合工作实际，笔者进一步认为，应该从预防工作考核机制、部门联动机制和加强调研三个方面着手，提升预防检察建议的采纳。■

*朱超，江苏省宿迁市人民检察院预防处。