国外社会组织发展及其对我国的启示[1]

李红艳

国外社会组织发展及其对我国的启示[1]

李红艳＊

社会组织作为一种重要的社会力量，自20世纪70年代以来在全球范围内得到了迅猛发展，从北美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联集团中的发展中国家，社会组织都呈现出快速增长的态势；同时，无论在发达国家还是在发展中国家，社会组织都致力于各种社会问题的解决，在各国的社区建设、社会救助、环境保护、教育、文化、卫生等领域发挥着越来越重要的作用，社会组织已经成为全球化时代各国及国际治理的一支越来越重要的力量。

一、现代社会组织的产生与发展

目前关于什么是社会组织( social organization)，国际、国内学术界还没有一个统一的定义，甚至有不同的称谓或术语，如“非营利组织” (non-profit organizations, NPO)、非政府组织(non-government organizations, NGO)、“第三部门”(the third sector)、“独立部门”(independent sector)、“慈善组织”(charitable ector)、“志愿者组织”(voluntary sector)、“公民社会”(civil society)、“民间组织”、“免税组织”(taxexempt sector)、“基金会”（foundation）及“非商业组织”（noncommercial organizations）等等。有学者统计“社会组织”这一概念在现实中演绎出了接近50种不同称谓，[1]方邦鉴.中国非政府组织的现状、存在问题与发展出路［OL］. http://www.ice8000. cn:81/china/ngo/.2007-10-15.这些不同的称谓由于其表述的主体、背景、场合不同而各有所侧重，但是它们基本上包含了具有非营利性、非政府性、公益性、自主性、志愿性等特征的、介于政府组织和营利性组织之间的一切社会组织。

社会组织的历史悠久，它是伴随着各国经济、社会、文化的发展而逐步形成和发展起来的。现代意义上的社会组织则是出现于17世纪时英法美等主要资本主义国家的一些带有政治色彩的社会团体和开展慈善救济等公益活动的组织。19世纪中叶以后，欧美国家又出现了一些有国际影响、不谋求商业利益的社会团体。这些社会团体类型多样，活动领域十分广泛。如：著名的摩根、卡内基、洛克菲勒等基金会，美国的救世军，英国的救助儿童会和乐施会等致力于社会公益事业和慈善事业的社会组织；国际红十字会、诺贝尔基金会、各国的民办学校和慈善性医院等致力于战场救护、科学、教育、卫生等领域开展活动的各类社会组织。20世纪70年代以来，随着国际交往与联系的频繁和加强，社会组织在全球范围内得到了空前的发展。大批旨在加强自然资源和环境保护事业的社会组织（如国际自然保护联盟、世界自然保护基金、地球之友、绿色和平组织等）和旨在维护世界和平的各类反战组织以及对战争灾难的救援组织等应运而生；与此同时，联合国积极发挥其在国际治理中的作用，组织了有社会组织参加的环境保护、社会发展、人权、妇女和贸易发展等一系列世界范围的大型会议，促使社会组织关注并致力于解决全世界面临的共同问题，这标志着社会组织开始积极参与国际重大事务的决策，逐步成为国际政治舞台上的一支重要力量。

20世纪90年代以来，国际性的各种社会组织以及各国内部的社会组织都呈现出新的增长趋势。美国约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙教授基于对22个国家（后扩大到42个国家）的分析指出：“在世界上几乎所有的国家里，都存在一个由非营利组织组成的庞大的非营利部门。这个部门的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。在非营利部门的就业人口中，包含大量的志愿者，其规模大约占到该部门总就业人口的1/3。”[2]萨拉蒙等.全球公民社会 非营利部门视野［M］.贾西津等译.社会科学文献出版社，2007.更重要的是，各国的社会组织都在本国的社区建设、文化教育、科技、卫生、慈善救助等领域发挥着举足经重的作用。

此后，社会组织更加活跃，其作用也更加突出。首先，各国有影响的社会组织纷纷成立协商理事会，发起“千年论坛”，邀请全世界的社会组织参加，并先后在西欧、美、加、澳、东亚、中亚召开了一系列地区会议，扩大了社会组织的声誉和影响力，并且得到了联合国的赞赏和支持。其次，一些国家的社会组织在国际范围内开展了大量的有实效的活动。如在非洲，社会组织先是通过大众媒体及它们自己广泛的出版和信息系统调动舆论帮助非洲因干旱而受饥挨饿的人；之后，中国扶贫基金会和其他一些国家的社会组织如美国的相互支持集团等为非洲筹集了大量紧急救济资金、实施了教育和医疗等援助项目，对非洲人民提供了有力的帮助和支持。此外，还有大量的社会组织活跃在世界的其他国家和地区，如世界发展合作会（国际）、国际慈善会、美国援外合作社和拯救儿童国际联合会（国际）、巴基斯坦的阿迦汗基金会、巴黎的乡间家庭住房组织、斯里兰卡的自立组织、福特和洛克菲勒基金，等等。它们以各种方式对其所援助国家的经济、社会、文化和宗教等事业的发展产生了积极的影响；它们积极参与国际活动与决策，其国际影响力日益增强。

二、国外几个国家的社会组织发展概况

从世界范围看，美国、英国、日本、澳大利亚及新加坡等国家的社会组织发展迅速，也更为成熟和更为典型。

1．美国的社会组织

美国的社会组织在总体上是一个很大的部门，其活动的一大特点是动员大批志愿人员参与各种非营利的慈善活动。在美国的社会组织中，宗教性的慈善服务组织、社区互助和公益服务组织、各种慈善救济基金会、联合劝募组织等都是影响很大而且很有特色的社会组织。此外，许多享誉全球的机构，如哈佛大学、耶鲁大学、福特基金会、洛克菲勒基金会、费城交响乐团、美国企业研究所等，都是非营利机构。

20世纪70年代美国的社会组织得到了迅速发展。有资料显示，1985年美国从事社会组织的雇员[3]一般而言，社会组织的运作与管理在很大程度上依赖于志愿者的投入，但在很多国家，社会组织的活动则是由拿薪水的雇员（而不是志愿者）完成的。就已超过全美就业人员的25%，拥有私人财富的15%。到20世纪90年代中期，美国的社会组织已达100万个，成为美国一支重要的社会力量。1999年56%的18岁以上的美国成年人参加过志愿工作。2000年，44%的26岁以上的美国成年人参加过志愿工作，工作量超过400万全日制雇员，工值2390亿美元。目前，美国社会组织已达160万个，总支出6700亿美元，占GDP的9%。社会组织雇员近1100万（占全美支薪雇员的7%）；有志愿者630万（占支薪雇员和志愿雇员的11%）。9·11事件发生后，美国社会组织迅速伸出援助之手，组织了成千上万名志愿者，为帮助受难者、缓解政府的压力做了大量的工作。

2．英国的社会组织

英国的社会组织往往被称为“志愿部门”或慈善组织。其活动集中在教育研究、文化娱乐和社会服务三个领域，[1]王名.英国NGO的发展及对我国的启示[OL].http://www.cydf.org.cn，2006-10-25.其中最具特色的是非营利科技社团，如英国皇家学会、爱丁堡皇家学会、科学促进协会、皇家研究所、生物学协会、工程研究所协会、科学技术研究所等。这些组织都具有悠久的历史，它们通过出版科学刊物、资助科学研究、举行各种科学会议等方式促进科学技术的发展。从规模上看，英国的社会组织规模仅次于美国，居世界第2位。

3．澳大利亚的社会组织

社会组织在澳大利亚人的生活中扮演着重要角色。澳大利亚的社会组织主要有慈善团体、私立学校、教堂、协会、游说议员者组织等形式，其主体是社会福利服务组织。[2]朱国华.对澳大利亚非政府组织的认识及思考[OL].http://wenku.baidu.com，2008-6-11.20世纪70年代以来，政府设立基金鼓励社区服务，一批开展社区服务的社会组织得到了很大发展。澳大利亚的社会组织（社会福利服务组织）都是由民间经办的，它们与居民的关系很密切，可以更灵活、更有效率地适应和满足居民的需要，从而减轻政府负担；它们与政府是一种合作关系，可以平等地通过竞争机制获得政府的资助，同时，它们必须履行相应的义务，提供政府规定的服务。

4．日本的社会组织

日本的社会组织大多成立于20世纪70年代以后，并于1995年开始得到快速发展。根据日本经济企划厅的统计，1996年日本具有正式法人地位的社会组织已达25万多个，尚不具有正式社团地位的社会组织约有85000个，占国内生产总值的4.5%和非农就业人口的3.5%。日本的社会组织主要集中在医疗卫生保健、社会福利和国际合作领域。日本政府对社会组织的限制极为严格，社会组织被人为地分割成许多门类，各自有专门的主管部门，受专门的法规约束，只能在专门为它们划定的领域里活动。因此，与其他发达国家相比，日本社会组织的规模小得多。[3]吴东民、董西明.非营利组织管理（第一版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

5．新加坡的社会组织

新加坡通常将社会组织称作社会团体，且有官办社团和民办社团之分。官办社团数量不多、规模也不大。民办社团是新加坡社会组织的主要形式，且数量多、规模大。截至2005年9月底，在社团注册局注册的社团总数为6202个，每十万人大约拥有社团177个。[4]马宏. 新加坡、香港、深圳民间组织发展比较研究[OL].http://www.njmz.gov.cn，2009-3-22.新加坡拥有比较完备的社团管理法律体系，政府对社团活动的管理比较严格，其《社团法》、《互惠组织法》、《慈善法》等法案对社团的注册、终止、解散、变更和违法行为的处罚都作了详细的规定。此外，新加坡政府大力倡导并积极推动志愿服务，建立了强有力的支持志愿者志愿服务的激励机制。在新加坡，志愿者是社会组织最大的人力资源。有数据显示，新加坡志愿服务组织的专职人员与志愿者的比例大约为1：20到1：40，如人民协会有专职雇员1500人，稳定的志愿者超过30000人。[5]共青团福建省委员会. 志愿者：有待开发的人力资源[OL].http://www.ndnews.cn/ mdyouth/xuexi/200610/14791.html. 2006-10-9.新加坡的各种社区活动，都是依靠大量的高素质的志愿者完成的。这也成为新加坡政府与社会组织精诚合作的有力例证。

三、国外社会组织发展对我国的启示

上述各国社会组织的发展及其运作管理方式，也为我国社会组织的发展提供了可资借鉴的经验。

1．政治法律制度是社会组织发展的重要影响因素

从上述几个国家社会组织的发展状况可以看出，政治法律制度环境是影响社会组织发展的重要因素。一般而言，民主意识强、民主传统浓厚的国家，社会组织的规模要大一些，并且社会组织的运作方式更为灵活和多样化（如美国、英国等）；而民主意识、民主传统淡薄、专制传统影响较大的国家，其社会组织的规模要小一些，并且社会组织的运作方式和活动领域都受到较大的限制（如日本等国）。此外，有关社会组织法律方面的规定也是影响社会组织活动及程度的重要因素。美国约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙指出：“对大多数国家而言，非营利法是决定非营利活动及程度的最重要的因素之一。”[6]萨拉蒙等.全球公民社会 非营利部门视野［M］.贾西津等,译.北京：社会科学文献出版社，2007.

目前，我国已建立起良好的有利于社会组织发展的政治法律制度环境。众所周知，1978年以来，我国开始了设计政治、经济和社会一切领域的广泛而深刻的变革。在经济领域，我国进行了经济体制改革，形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的新的经济形式和新格局，使我国在经济领域中首先扩大了自由的范围。这既是公民社会、民间活动的重要内容，又是公民社会、社会组织赖以生长和发展的基础。在这样的背景下，我国公众参与公共事务的积极性和志愿者行为空前高涨，参加公益活动的人数激增，各种公益性组织不断涌现。

在政治领域，我国确定了社会主义民主和依法治国的改革方向，政府也积极鼓励培育我国公众的民主生活方式、民主意识、参与意识和价值观。1994年国务院颁布的《中国21世纪议程》中明确指出：“公众、团体和组织的参与和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”；[1]中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书［OL］. http://wenku.baidu. com/view/da8792a4284ac850ad024240.html1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》规定：“提倡社会志愿者活动和社会互助活动”。[2]关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告.人民日报.1996-3-19，第1版.党的十七大报告进一步指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治的功能”；[3]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［OL］. http://news.sina.com.cn/ c/2007-10-24.党的十八大报告着重强调“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［OL］.新华网http://www. xj.xinhuanet.com/2012-11-19.与此同时，我国已初步建立起社会组织的法规体系。[5]我国关于社会组织的法规体系主要包括：1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》；2004年修订后的《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》等。这在一定程度上促进了我国社会组织的发展并将进一步加快我国在社会领域的改革进程。

但是，与其他国家相比，我国在社会组织的法律制度建设方面仍有很大的差距，甚至有很多地方都是法律空白，地方民政部门无法可依。因此，借鉴国际经验，从我国的实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系，并设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使社会组织的各项活动有法可依、有法必依、违法必究就成为当务之急。只有这样，才能促使我国的社会组织有更大、更快的发展。

2．社会组织的发展离不开政府的支持

从上述几个国家社会组织的发展来看，不同国家社会组织在发展过程中，都不同程度地依赖政府的扶持和资助，而各国政府也都在不同程度上影响着社会组织的方向，因而，无论在发达国家还是发展中国家的社会组织都仅仅享有有限的自主性。一方面，各国政府的扶持和资助极大地增强了社会组织的力量，促进了社会组织的发展；另一方面，社会组织通过提供各种社会服务，实现了政府所期望的公共目标。因此，各国政府与社会组织之间已经形成了较好的合作关系。例如，美国社会组织的发展就与政府的扶持密切相关。[6]萨拉蒙等.全球公民社会 非营利部门视野［M］.贾西津等译.社会科学文献出版社，2007.在美国，从20世纪30年代以来，几乎每一位总统都鼓励志愿组织和志愿行动。美国政府还对社会组织给予免税[7]在美国，凡是经由美国国内税务局查实并赋予免税资格的社会组织，政府将全额免征其所得税。同时，政府给予向社会组织捐赠的机构和个人税收优惠，即对其实行应缴所得税额扣减政策、免征其财产税和遗产税。其他国家也有类似的规定。、资金等方面的支持。美国社会组织收入的31%来自于政府。社会组织所承担的对儿童的保护性服务、针对日益丧失生活能力者的社区服务项目，以及其他诸如就业培训、保护受虐待妇女和受歧视儿童等服务项目，都是通过与政府签订合同或者在与政府的合作下进行的。

因此，在社会公共服务和福利服务等领域，我国政府应与社会组织建立合作关系。政府可以通过对社会组织提供资金以及减免税等方面直接或间接的资助、并将大量的社会服务职能移交给社会组织去履行，以支持社会组织的发展、壮大；同时，社会组织必须履行相应的义务，为社会提供更多的公共服务。

3．政府应加强对社会组织的管理和质量控制

目前，各国对社会组织的研究大多倾向于它在提供社会公共服务等方面所发挥积极作用的一面，而往往忽略了社会组织自身的局限性和它所面临的问题。事实上，各国的社会组织单单依靠自身的力量是很难推进公益事业和提供公共服务的。首先，社会组织资金不足，依赖政府的资助和社会捐助，在资金的使用方面缺乏自主性；其次，社会组织提供的社会服务面较为狭隘；第三，各国的社会组织都不同程度地存在着运作效率低下的问题，少数社会组织甚至存在管理混乱、资金滥用等问题。鉴于此，各国政府都不同程度地加强了对社会组织的管理和质量控制。例如，澳大利亚政府依法对社会组织从四个方面加强了管理和质量控制，即：对社会组织进行资格认证，并要按照ISO9000标准认证服务机构，定期进行资格审查；制定行业标准，政府对达到行业服务标准的社会组织给予必要的资助；机构评级，以鼓励社会组织提高自身素质，树立良好的公众形象，争取政府和社会的资助；政府不定期的检查，以推动社会组织向社会提供高质量的公共服务。

总之，当代条件下，各国的社会组织获得了快速发展，并日益成为各国政治、经济、社会和文化发展的重要力量；各国在社会组织管理方面的成功经验，值得我们学习和借鉴。■

*李红艳（1964.5- ），女，上海商学院文法学院，副教授，研究方向：非政府组织管理、马克思主义中国化与中国社会建设。

[1]本文为2013年上海商学院文法学院课题研究成果之一。