社会组织正能量作用与加强风险防范

韩狄明詹兆雄

社会组织正能量作用与加强风险防范

韩狄明＊詹兆雄＊＊

李克强总理2013年3月19日主持召开国务院常务会议，重点研究推进政府职能转变事项，要求各部门要按季度列出包括出台规范非许可审批项目设定和实施的具体办法，抓紧制定对社会组织实行民政部门直接登记制度的方案在内的一批让人民群众见到实效的改革措施。李克强强调，社会可以做好的，就交给社会。[1]《人民日报》2013年3月20日称，2013年将会是民间组织蓬勃发展的一年。

一、将社会组织吸纳到社会冲突的防御体系中来

当前我国的改革和发展进入了新的阶段，社会管理面临着许多新情况新挑战，社会冲突已经成为影响我国社会稳定的突出问题。管理好社会冲突，剖析其发生的深层原因，寻求规避冲突的有效对策，是着眼于构建和谐社会的一项重大任务。对社会冲突刚性处理、强权处置不是唯一的做法，也未必奏效。近年来各级政府用于维护稳定的人力财力物力已成倍增加，社会矛盾和社会冲突的数量却不断增加，陷入了“越维稳越不稳”的尴尬局面。维护稳定的方式单一，政府包揽过多是造成被动局面不可忽视的重要原因。为此，转变理念，简政放权，创新维稳方式，支持和促进各类社会组织发育成长，充分发挥它们在解决社会冲突方面无可替代的重要作用，被提上了新一届政府的议程。

随着市场经济的发展，经济和社会日趋多元，由政府包打天下的社会管理模式已行不通了。在新的社会治理结构下，政府要主动向社会让渡空间，只要社会能够自我调节和管理的事务，政府都要尽量放手，尽量交给社会去管。改革为社会组织松绑，并通过出台各项培育扶持措施，激发了社会组织协同社会管理的正能量。替社会组织担任“主管部门”是政府不该管的事，这些事情应该交给社会来做。政府要承认自己不是专业的更不是全能的，况且国家那么大，“中国有13亿人口，治理不易，光是把情况了解清楚就不易”。[1]习近平.坚定不移走和平发展道路 促进世界和平[N/OL](2013-03-20) ,新华社。政府实在太“累”，而向社会组织借力，可以弥补政府的不足，以上海柏万青领衔的社会组织为例，带动3000多名志愿者，与医院联手开展医务健康教育、与戏剧学院联手把文艺活动送进监狱，各项活动搞得红红火火。柏万青能成为社区老人的“知音”，她成立的柏万青单身沙龙，成就了100多对“老来伴”。她还发动老年协会成员，为501位有困难的空巢老人开展“千人帮百家，爱心走进老人家”一天一巡访活动。她主持的“老娘舅”节目，使上海的上法院争讼案件减少了30%，大大节约了公共资源和社会运行成本。像这一类用百姓容易接受的方式息讼的社会组织已经受到体制内的群众组织的推崇，闸北区妇联举办“相约柏万青，共话闸北和谐”，柏阿姨通过丰富的案例分析、多年的调解经验，以及个人切身的体会和感悟，讲述了作为人民调解员应该如何帮助社区居民排忧解难、伸张正义、主持公道，一个个鲜活的实例让在座的基层妇女干部如身临其境，在聆听中学习调解技巧和以情动人、以理服人、以德教人的无私精神。主讲人与听讲者进行了现场互动，就如何构建和谐家庭等问题进行了提问交流，基层妇女干部表示：邀请柏万青走进社区、面对面指导，针对性强，进一步提高了基层妇女干部做好新形势下党的妇女群众工作的能力。

预防公共冲突已经是转型时期政府最头疼的事情之一，行政开支的很大一块化在这个问题上，又没有见到好的效果。政府已经意识到这一问题，正在积极推动社会力量的参与，各种社会力量被逐渐吸纳到公共冲突预防体系之中，一种以党政职能部门为主、社会各界积极参与的社会矛盾排查化解体系正在形成。早在2007年云南省政府就提出“广泛动员和组织各方力量参与，着力维护社会和谐稳定，加强矛盾纠纷排查化解。”[2]云综治维稳委.云南省关于建立矛盾纠纷排查化解工作体系的指导意见[S].（〔2007) 22号）.

利益主体在表达诉求和主张的过程中，经常采取“事项问题化”策略，采取游行、示威、罢工、堵路等手段向政府施压，期望政府能对其利益诉求加以重视，迫使政府出面解决问题，扭转自己在谈判中的不利地位，最终解决利益受损问题。其行为虽有明显的工具取向，但大都非以冲击政府机关为直接目标，如果对其利益诉求积极地回应，一般来说，这类冲突是可以被化解的；如果处置失当，则会引发大规模群体性的恶性事件。2010年7月2日，沈阳市卫生局、公安局联合召开会议，针对医闹的问题，宣布沈阳市27家三级医院选聘基层公安机关领导担任医院副院长。处置民间纠纷动辄使用国家机器，政府解决冲突的手段比较缺乏，最常见的要么是用人民币来买稳，要么是用警察来维稳。买稳只会引来更多的“仿闹”，维稳后果是将原本非针对政府的矛盾，引向了政府自身，非政府指向冲突变成政府指向冲突，削弱了政府的形象，又导致社会纠纷长期化，似了非了，了犹未了，使得矛盾叠加，结上加结，增加了社会纠纷扩大为公共冲突的风险。

人民币和警察当然都是保持社会稳定的工具，但却不是仅有的工具，也不是包治百病的，首先要确定问题的性质，不要把“市场冲突”当成“政治冲突”，不要把“利益诉求”当成“政府指向”。“市场冲突”是劳资冲突或竞争者之间的冲突；“利益诉求”是当事者之间的讨价还价。庄子说过，飓风起于萍末，一个小小池塘里的浮萍微微动一下，会导致飓风出现，说的是万事要有预见，要有预案，决不是说浮萍微微动了一下，就要强力制止，用不着大炮打蚊子，也化不起这么大的财力。治理主体对强制力的使用应该是相机抉择的，当“飓风”出现了再用也不迟，而往往在“萍末”之时经由社会组织调停，飓风就不再出现了。要尽快将社会组织吸纳到社会冲突的防御体系中来。动用警犬、盔甲等大量具有“强力”象征符号色彩的国家机器来维稳，只会使怨恨转向政府。要慎用警力，警察不是冲突的启动者，而是冲突的制动者。不到万不得已不要动用警力。当然必须动用时又要果断出警，避免事态恶化。政府在社会冲突中更多的是应扮演裁决者、仲裁者、调解者、权威信息发布者、公共冲突后续管理环节中的监管者角色。

二、正向社会组织是政府与压力源之间的缓冲地带

转型的过程不可避免地带来对原有秩序的冲击与利益的失衡，但只要我们善于借用社会组织的力量，发挥其正向作用，就会大大缓和社会矛盾和冲突。社会组织是政府与压力源之间的缓冲地带。政府担负着公共冲突治理的主要责任，承担着巨大的冲突治理压力，但是，社会秩序失衡引起的社会动荡造成的政权危机，往往与政府同利益失却者愤怒抗争之间缺乏中间缓冲带有关，与社会组织的缺失所导致的结构性断裂有关。由政府直接出面的“维稳”体制影响了政府治理的效果。从社会结构的视角来看待社会组织的作用，发挥其正能量有助于缓冲政府和民众的矛盾，释放冲突势能，不至于累积而形成爆炸力，防止了冲突升级。位于政治精英和民众之间的社会组织，通过其缓冲和交流平台的作用释放了冲突的叠量。社会组织的多样性推动民众利益和认同感的多样化，恩格斯指出：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，”[1]马克思恩格斯选集(第四卷)[M].北京：人民出版社,1995：705.避免了能量的积聚或由于平行四边形合力的结果抵销了大量的能量。社会性公共冲突和公共组织内的冲突常常交织在—起，公共组织在处置社会性公共冲突的过程中，经常会衍生出公共组织内部不同层级之间或不同部门之间的摩擦，从而减少对政府的冲击，降低了民众被大量动员到社会运动中的可能，减少大规模社会冲突发生的可能性。

目前，包括我国在内的许多国家都存在着一系列的公共冲突：经济增长与环境保护的冲突；不断增长的社会财富与持续的贫困和犯罪之间的冲突；摇摆的政府公信力与民众对国家总体发展保持信心的冲突；公共财政资源紧张与不断增长的社会和环境项目支出压力之间的冲突；民主需求与效率和效益渴求之间的冲突；特殊利益与一般公众利益的冲突；民族同质性与文化多样性追求之间的冲突；合作需求与族群性紧张的冲突；民族主义和国际化的冲突；促进国际市场自由化与旨在保护民族产业的关税壁垒之间的冲突。如果众多的冲突都要由政府直接出面，无论公务员的队伍多么庞大也是无法应对的，财力更是难以承受。政府靠一己自力无论如何做不好，勉强做了会大大损害政府的公信力。即使民众存在不满，但是具有正能量的不同社会组织扮演的不同的社会角色会稀释或补偿这种不满，因而其不太可能完全彻底地投入到一场大规模的冲突当中。有时冲突各方依据对自身利益的精确计算，争取有利于获得自身利益和价值的最优策略，在冲突过程中，为了自身利益的实现，各方不时需要借助于政府权力或实力，只要不是直接针对政府的冲突，政府大可不必直接卷入。有些直接卷入的地方政府往往同冲突的一方有着摆不上台面的利益关系，受惠于其中某一方，有“傍大款”之嫌。面对时有发生的冲突，只要政府是公道的，不用担心社会会陷入完全的对立状态，前提是要建立常规化的有弹性的展现出宽容制度理性的冲突管理方式，充分地利用冲突推进社会变革和发展，破解公共冲突事件产生的制度根源。要将所有已经产生和可能产生的冲突归类，“市场能办的多给市场， 社会可做好的交社会”，[2]李克强.谈机构改革[N/OL]. (2013-3-17)人民网.政府只需要做好裁判。一个公正的裁判是会得到对抗双方信任的，就像足球对抗的双方希望有一个公正的裁判一样，就怕黑哨。

在公共事务的管理中，政府和社会组织是作为不同的主体出现的。一个好的治理结构，需要不同主体的合理分工、互相合作，形成一种良性的“伙伴关系”。这种关系一方面体现在社会组织作为政府的补充和支持者，在公共事务的管理中发挥着重要作用；另一方面则体现在政府要对社会组织进行扶植培育和支持。政府要避免过多干预其内部事务，影响其独立性。善治的政府会充分利用社会组织作为防波堤减少对政府的冲击，并重视社会组织的服务管理优势来化解社会矛盾。善治表现在改革社会组织“双重管理”的审批登记制度；在党的政治领导下，稳步推进官办社会组织的政社分开；打破官办社会组织的传统体制，逐步实现社会组织领导人活动自主、经费自筹等方面的改革，充分利用社会组织优势实现公共服务和社会管理创新。抓住和利用加快政府职能转变和事业单位分类改革的时机，制定政府向社会组织转移职能和购买服务的政策体系，加强与社会组织合作，支持和鼓励社会组织参与社会管理。

三、社会组织的属性和优势显示其在缓和社会冲突方面是可以有所作为的

民间性即非政府性和非营利性是社会组织的根本属性。其主要特征：1.社会组织具有明确的、具体的组织目标;2.社会组织有固定的成员;3.社会组织的组织结构是制度化的; 4.社会组织以章程的形式规范组织成员的行为;5.社会组织是一个开放的系统，以便同周围环境进行物质、人员、信息的等各种形式的交换。

社会关系和社会生活越来越复杂，个人或社会初级群体在很多方面已无法适应社会发展和社会活动的需要。人类的政治、经济和社会需求，大都通过社会组织来满足。无论从生理上还是智力上人们都无法以个人的形式满足自己的需要，只能以群体的形式来满足自身的各类需求。承担特定功能和完成特定目标的社会组织的大量出现就成为社会发展的必然趋势。我国社会组织的规模、种类、数量迅速增长，发挥好他们的作用，将起到有力而积极的作用。社会组织按照规模的大小，可分为巨、大、中、小等不同类型，目前不主张不支持巨型社会组织的出现。按组织成员之间关系，可分为正式组织和非正式组织。正式组织中组织成员间关系由规章制度作出详细和具体的规定；非正式组织中组织成员间关系比较自由、松散，如业余活动团体。

社会组织有其不可替代的优势，譬如在防艾领域，李克强强调，防治艾滋病必须发挥社会组织的作用。用社会的力量办好社会的事情，是推动社会体制改革、加强社会建设的必然要求。尤其是在艾滋病传播途径更隐蔽、更私密等新的情况下，社会组织参与艾滋病防治更具有独特作用。[1]李克强.防治艾滋病必须发挥社会组织作用[N/OL].(2012-11-28)新华网.

社会组织的优势主要表现在四个方面：

首先，社会组织形成于达成共识的民众为了解决共同的问题而采取集体行动的过程，对共同议题的持续关注和探索不仅为社会组织提供了持续的行动动力，而且在围绕相关议题长期不懈地探求解决的过程中积累了相关的专业知识和经验；

其次，社会组织具有创新优势，利用自身的专业性和多样化的人才渠道，适时地提出构想并付诸实施，在实践中检验构想，引导社会变革；

第三，社会组织来自人民、贴近人民，扎根于社区，具有深入社会基层、贴近弱势群体的优势，对社会需求十分敏感，更了解基层社会的生态、理解底层民众的立场，并把这种立场、主张反馈给政策制定者；

第四，社会组织官僚化程度低，有亲民性，容易获得民众的理解、信任和支持。

社会组织作为当代公共治理的一支重要力量，充分发挥民间组织在公共治理中的功能与作用已成为时代发展的必然要求。

1.发挥社会组织在公益性服务中的作用。新阶段经济社会发展突出矛盾是公共产品短缺，政府在公共服务供给中负有最终责任，但大量社会组织参与慈善事业、艾滋病防治、公益性文化等可以弥补公共产品不足的短板。最好的社会管理方式是让社会各方共同参与社会管理，大家的事情大家做，尽最大可能提供社会所需要的各种服务，在管理中体现服务，在服务中完善管理。在公益服务中发挥社会组织作用，已经得到中央领导高度评价，2012年世界艾滋病日到来前夕，习近平、李克强等中央领导同志先后看望艾滋病患者、志愿者，与防治艾滋病社会组织代表座谈，高度评价防治艾滋病社会组织的积极作用。强调用社会的力量办好社会的事情，是推动社会体制改革、加强社会建设的必然要求，社会组织参与艾滋病防治更具有独特作用，防治艾滋病必须发挥社会组织的作用。要探索完善有效机制，在资金、技术等方面给社会组织以扶持，研究建立防艾基金，多元出资给予支持，要创新财政投入方式，更多地向社会购买服务，完善对公益性组织的税收减免政策。这将进一步调动和激发广大社会组织参与公益事业的积极性和社会责任感。 对这类组织已经基本放开，已经明确改审批制为登记制。

2．发挥民间组织在保护弱势群体利益表达中的作用。弱势群体利益遭受侵害的问题比较突出，同时又缺乏利益表达的资源和平台，由此引发的群体性事件逐步增多。协调利益关系的突出矛盾是保护弱势群体的利益，允许各个利益群体建立自下而上的组织化表达渠道来弥补表达渠道供给不足的缺憾，促进相对均衡的利益分配格局的形成，其关键在于积极规范地提高其组织化程度。利益表达渠道不畅通是社会矛盾冲突化的现实“推手”。社会弱势群体对利益表达渠道的依赖更强，更容易陷入需要争取和维护利益的境地，但其可资利用的资源有限，很难依靠自身资源实现自力维权；社会强势群体可以借助于各种资源以及私人关系来进行诉求表达和利益维护。当信访部门、人大、政协、工会、妇联等制度内的利益表达渠道不畅时，再加之司法、行政调解等化解冲突的途径失效，利益受损群体的利益表达和维护将会严重受阻。届时，利益受损群体就很有可能采取诉诸体力、越级上访、街头抗争，乃至暴力反抗、冲击党政机关、自杀抗议、报复社会等极端方式来表达诉求和维护权益，缓解挫折心理和发泄不满情绪。正向社会组织会通过整合和表达分散化群体呼声来促成集体行动的理性化和有序化，推进冲突各方的平等谈判和协商，防止分散化的群体利益被过度牺牲，造成由于相对剥夺感的发酵引发更大规模的冲突；通过充当调解者、专业咨询者、关系促进者、谈判推动者、方案提出者等角色，推动公共冲突的化解；通过监督政府履行承诺的情况以及双方遵守和解约定的情况，防止冲突反复；通过为冲突中的利益受损群体服务来缓解政府压力；通过政策倡导和游说，促进政府尽速改革制度性安排。社会组织可以扮演这一角色。

这类社会组织已经受到全国人大的关注，2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》修订案规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国法律首次确立公益诉讼制度，并明确将社会组织作为公益诉讼主体之一，为更好地发挥社会组织在公益事业中的积极作用提供了法律保障。 虽然已经立法了，但这类社会组织还未在民政部门的登记制度中有明确的说法，相信这个问题很快会得到解决。

3．发挥民间组织在协调利益冲突中的作用。一些地方由于经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往同当地政府直接介入具体的经济活动、充当一方利益主体的代表有密切关系。由社会组织来替换政府直接介入，让各级地方政府从具体的经济活动和利益中摆脱出来，通过社会组织为各利益主体代言、利益表达和博弈来化解社会矛盾。社会组织是公众意愿集中表达的形式和平台，其重要功能在于化解矛盾。突发事件出现时，混乱局面大家是记忆犹新的，但只要有社会组织事前介入，这种状况就会改善，因为有了组织，就有条件进行对话和协商，就会形成共识或者妥协。从我国现实情况看，有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定。规范发展社会组织，形成在党和政府领导下的协商对话机制，远比非理性的无组织行为要规范得多，好得多。“社会协同、公众参与”重在实现有组织的协商对话，防止无组织的对抗。这类社会组织如何建立并发展，民政部门没有十分明确的说法，也许对这类组织利弊心中还没底，对它的负面作用有些担心。其实对这类组织扬长避短，抑负扶正，完全是可以做到的。

四、正向社会组织需要党和政府用心培育

在社会生活中，每一合法群体、每个人的正当权益都应当得到有效保护。为了更有效地规避和化解社会矛盾与冲突，维护群体和个人合法权益，需要建立各种经济和社会组织。组织的力量是显而易见的，但是当组织力量被用错方向时，破坏作用也是不容小觑的。社会组织可以把分散的个体粘合为一个新的强大的集体，把有限的个体力量变为强大的集体合力。这种合力不是1 +1=2，而是1 +1＞2。党和政府希望看到组织力量能够被控，用最时髦的话语来说就是具有正能量。社会组织并不是人们凭意愿设计而成的理性的结构，它是复杂的社会结构的一部分。如何避免社会组织的负向作用，发挥其正能量呢？有如下几点建议：

1．要有一个强有力的社区党组织领导。让社会组织围绕党和政府的轴心来运转必须建立政治吸纳机制，把社会组织培育成“情人”的关键是要有强而有力的社区党组织。上海的经验值得推广，上海社会组织数量多、类型丰富。上海高度重视社会组织党建工作，着力提高社会组织党建工作有效性，制定了《社会组织党组织分类定级标准》，通过创先争优活动，涌现了一大批社会组织先进典型。静安区社会组织联合会党总支坚持党建加业务，以“共同行动”工作联盟为载体，以青年志愿、社区服务、社会维稳三个专业联盟为支撑，开展支部结对共建、社区公益节等系列服务活动，涌现出柏万青、王元洪、应美凤、康志坚等具有较大社会影响的领军人物。上海社会组织中的党组织充分发挥党员的作用，推动社会组织科学发展。普陀区、虹口区分别在登记社会组织和社区活动团队中开展枢纽式党建试点。目前，全市已初步形成联合会党建、联席会议党建、社会组织服务中心党建、孵化园（基地）党建等枢纽式党建工作模式，扩大了社会组织的组织和工作覆盖。[1]季诚.上海深入推进社会组织党建工作[N].解放日报, 2012-10-25.

2．要安排专项资金支持社会组织参与社会服务。与国外已有百年发展史的社会组织相比，我国社会组织发展相对缓慢、力量薄弱，需要政府在资金等方面扶持。比如成都市针对社会组织自生能力较弱问题，着手建立“社会组织孵化园”，由政府免费提供房屋和办公用具。慈善类、公共服务类等社会组织均可入驻。如果其所做的服务项目符合要求，还可获得一定的政府扶持资金。经过一至两年孵化具有自立能力后，再迁出园区。政府资助项目可包括发展示范项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目、人员培训示范项目等四大类，促进社会组织能力建设与作用发挥。社会组织的起步阶段尤其需要资金支持，国内有一些社会组织及时得到了西方的基金会的长年支持，俗话讲“有奶便是娘”，这称为利益驱动，因此多年来，一些社会组织不遗余力地为西方唱赞歌，引进西方的价值观，造成了我国意识形态的混乱，我们必须看到其危害性。在培育社会组织时，反对喝“洋奶”，不靠洋人输血，常年喝洋奶的要赶紧断奶，维护社会组织以民族性为主的独立性和自主性，鼓励吸“母奶”。党和政府节约一点行政开支，扶植社会组织，是一本万利的。

3．高校要开设体现中国特色的社会组织专业课程，培育本土的专业人才。我国高校培养社会组织领袖人物的专业至今还是空白，应该抓紧将其作为一项战略任务来实施，不然国内一旦有风吹草动，社会组织很容易被他人控制。高校要培养一批热爱社会主义事业、年富力强的有信仰有担当的政治上可靠的社会组织领军人物。政府部门应该加大经费投入，加强这类人员的培养、管理工作，形成分层次、制度化、规范化的教育培养体系。要把政治素质好、活动能力强、与党同心同德的的骨干力量推上社会组织领袖岗位，帮助他们提高管理水平，将社会组织领导权牢牢掌握在自己人手中。

4．各级人代会应有社会组织的代表。人民代表大会是通过把各地区、各阶层、各民族、各方面的代表人物吸纳到国家政权中发挥作用，来维护国家的政治稳定和长治久安的。当社会组织大量涌现，成为人们社会生活不可或缺的一部分时，社会组织领袖应在人代会中应有一定的比例，真正使社会组织成为民意表达的一个重要的平台，让这种表达能及时有效地传递到决策层面。

5．统战部门要发挥社会组织代表人物的积极作用。我国社会组织发展进入了一个较快的阶段，已经并将进一步成为党和政府联系方方面面的枢纽和桥梁，在经济社会转型过程中发挥着不可替代的作用。社会组织作为社会重要的组成部分，必然要成为统战部门开展工作的新领域。加强社会组织统战工作是扩大党的工作覆盖面、促进其持续健康发展的需要。各种社会组织不仅拥有庞大的人力、物力资源，其中还蕴藏着丰富的社会资本和巨大能量。党的十六大党章承诺非公经济代表人物中的优秀分子可以入党后，大量非公经济的代表被吸收入党，还有相当一部分进入了政协。同样，当大量社会组织承接政府转移的职能时，他们的代表人物理所当然地应该进入党

*韩狄明（1951.2- ），男，上海商学院教授，研究方向：科学社会主义。

**詹兆雄（1950.10- ），男，同济大学教授，研究方向：科学社会主义。